農業源污染防控的管理機制創新

周 欣，張 維，檀翠玲，唐麗麗，高郁杰，孫 靜

(1.薊縣環境保護局，天津 301900；2.天津市聯合環保工程設計有限公司，天津 300191；3.天津市環境保護研究科學院，天津 300191；4.河北工業大學經濟與管理學院，天津 300401)

農業源污染防控的管理機制創新

周 欣1，張 維2,3，檀翠玲2,3，唐麗麗4，高郁杰2,3，孫 靜3

(1.薊縣環境保護局，天津 301900；2.天津市聯合環保工程設計有限公司，天津 300191；3.天津市環境保護研究科學院，天津 300191；4.河北工業大學經濟與管理學院，天津 300401)

總結了“十二五”時期農業源減排工作特點及工作成效，分析了現階段機制體系存在的問題，并以問題為導向，建立一套適應新時期農業源污染減排工作的機制體系。該機制體系以“創新”為核心動力，借助反饋控制、過程控制、前饋控制等手段，促進農業源污染防控工作的不斷深入，以實現“十三五”新時期“污染減排與環境質量改善”的雙效目標。

“十二五”時期；“十三五”時期；農業源減排；創新驅動機制

污染物總量控制一般指為滿足環境質量或環境功能而對其排放總量規定的限額。截至“十一五”，我國的污染物總量控制主要局限在工業源和生活源這兩個領域；在2007年開展的全國污染源普查工作中，第一次將農業源納入普查范圍，結果顯示農業污染源化學需氧量(COD)占總排放量40%左右，總磷和總氮的排放比例更是達到67%和57%，顯然其對于水體有重要影響的氮磷污染源已經遠遠超過了工業源和生活源的污染總和[1]，成為造成河流、湖泊等水體富營養化的重要來源之一。可見，農業源污染已經成為我國流域性水體污染、土壤污染和空氣污染的主要來源。

為有效預防、減緩、根治農業源污染的現有局面，“十二五”期間，農業源污染物減排首次被列入到總量減排工作中來，并將COD、氨氮作為主要污染物控制指標。我國農業污染源主要包括種植業和養殖業，其中養殖業包括畜禽養殖業和水產養殖業。此外，為有效控制農業生產對環境的影響，國家在“十二五”期間將以規模化畜禽養殖為重點來控制農業污染物排放，推動規模化畜禽養殖污染防治[2]。

“十三五”期間是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是經濟發展步入新常態、新型城鎮化建設全面推進、各項改革深入開展的關鍵時期，也是環境保護大有作為的戰略機遇期。十八屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出“主要污染物排放總量大幅減少”；新修訂的《環境保護法》要求“國家實行重點污染物排放總量控制制度”；2015年4月發布的“水污染防治行動計劃”中也明確提出要推進農業農村污染防治，防治畜禽養殖污染。在此背景下，“十三五”時期天津市農業源污染防控工作將為適應新時期要求，繼續深化、完善現有體系建設，并不斷探索、挖掘該領域污染削減潛力，為全市生態環境的持續改善提供保障。

1 “十二五”農業源減排工作特點及成效

1.1 農業源減排工作特點

1.1.1 切合國情，精準定位

我國畜禽飼養業以高度分散的小農戶為主，規模化飼養的程度較低[3]，但養殖數量占比巨大。以規模化養殖場和養殖小區為主要切入點，著力推進畜禽污染減排工作，并鼓勵專業戶和散戶向規模化集中，有利于現階段畜禽治污減排工作的開展。其次，以豬、奶牛、肉牛、蛋雞、肉雞等五類重點產排污畜禽為主開展農業源減排工作。

以天津市為例，“十二五”期間全市納入農業源減排口徑的規模化畜禽養殖場(戶)共計700余家，地理分布遍及近郊、傳統農業區縣，若一味貪大求全，治理難度可想而知。由此，以五類規模化畜禽場治理為切入點，既能夠體現減排成效，又能夠為農業源減排工作的不斷深入提供實際經驗。

1.1.2 突破傳統，建立體系

結合行業特征，建立以核準動態產污量—核準實際削減量—核清排污量的減排新體系，開創新的產、削、排、質(環境質量)統一動態環境管理新系統體系[4]。體系中突出系統控制的理念，以“養殖類型、畜禽種類、清糞方式、廢物類型、處理和利用方式”等要素為計算依據，最終削減量采用“組合累積扣減比例法”求得[4]。

1.2 工作成效

截至2014年，全國共有40740家規模化畜禽養殖場(小區)建設了規范的糞污治理設施，并通過國家農業源污染物減排核查。通過以上減排項目的推進，全國農業源污染物COD、氨氮排放量分別削減100.7萬t、7.4萬t，較2010年排放量削減8.37%、8.92%，其中化學需氧量提前完成“十二五”削減目標[5]。

就天津市而言，4a累計實現718家規模化畜禽養殖場(小區)的糞污治理工作，COD、氨氮完成減排比例分別為9.01%和11.98%。可以說，“十二五”時期的農業源減排工作，既全面促進了全市農村環境質量的改善，也提高了廣大養殖業主的污染防治意識，從而在一定程度上能夠引導畜禽養殖業健康良性發展。

2 “十三五”農業源減排工作開展

目前，國家正全力推進大氣、水、土壤污染治理三大行動計劃。“大氣十條”、“水十條”、“土十條”均對京津冀等重點區域提出了具體的任務目標，其中就囊括針對農業面源污染防控的政策措施。總體來講，農業面源污染防治要本著以種養結合，化肥減量，畜禽養殖糞污還田利用，落實“一控兩減三基本”要求為主旨方向，深入推進工作[6]。

2.1 建立問題反饋機制

農業源污染減排是農業面源污染防治中的一個階段性工作，立足“十二五”時期已有工作基礎，進行問題總結對于未來“十三五”環境保護工作意義重大。

2.1.1 普遍性問題

首先，從全國層面講，農業污染防治政策滯后是不爭事實。目前，我國還沒有制定農業面源污染防治方面的綜合性和專業性的環境管理制度，農村環境保護的法律法規體系還不完善，也缺乏可操作性。2014年1月1日起施行的《畜禽規模養殖污染防治條例》，是現階段針對廣大畜禽養殖場污染防治的唯一一部法律性文件。相比于其他產業污染防治法律體系，農業污染防治政策上的缺陷是我國農業污染防治工作必須解決的首要問題。

第二，農業污染防治技術規范、標準不完善。眾所周知，農業污染防治應當從源頭控制開始。針對畜禽養殖行業的排放標準還沿用2001年頒布版本，與現階段養殖結構及養殖水平已遠不能匹配。因此，相比于工業污染、城市污染，我國農業污染管理政策和技術規范、標準還很不完善，農業活動未完全納入環境管理之中，缺少從源頭上控制農業面源污染產生的管理制度，缺乏“過程控制、末端治理”的相關技術規范。

第三，農業污染環境監管機制不完善。我國目前農業污染環境監管機制不夠健全，各級環境保護部門將主要精力放在工業污染監管層面，在農業污染監管中投入的精力不多，對農業污染防治工作疏于管理或服務不到位。各級農業行政主管部門沒有將農業污染防治工作作為一個必要環節來抓，未形成齊抓共管的農業污染防治工作局面。

第四，地區農業產業結構布置不合理。我國農業產業結構布置極不合理，種、養、林比例地區不平衡。一方面以養殖業為主地區，集約化畜禽養殖業產生的大量養殖廢棄物得不到充分合理利用，成為重要的農業污染源；另一方面，在種植業為主的地區，大量使用化學肥料、農藥等外源性物質，導致土壤結構變化、生產力下降。這種布局的不合理造成種養脫節，各自獨立生產過程中產生的廢棄物得不到循環利用，造成環境污染和生態破壞。

2.1.2 地域性問題

農業源減排作為全國性總量減排工作的重要環節，2011年環保部制定并出臺《“十二五”主要污染物總量減排核算細則》(以下簡稱“核算細則”)，作為綱領性指導及考核文件。核算細則中具體描述了以生態還田為主的規模化畜禽場污染減排的5種鼓勵模式、5種普通模式及其認定標準。但在實際操作過程中，受不同地區飼養水平、水質保護要求、水文土壤條件、種養平衡現狀等影響，有關減排模式選擇、工程設計標準、工程建設與運行投入等關鍵環節仍缺乏適于當地和畜禽場自身的技術指南[7]，在一定程度上對污染減排工作的推進造成影響。

以天津為例，作為東部沿海較發達地區，其自身農業發展的戰略定位是發展沿海都市型現代農業。這是為應對城市化進程中日益凸顯的土地短缺、環境惡化等問題[8]，應運而生的發展理念。消納土地不足，種、養結構不匹配是目前及未來一段時期，全市農業源污染防控工作不得不面對的重要議題。因此，生搬硬套細則模式顯然走不通或者說不具備可持續性，如何合理套用并衍生出適合天津農業發展的污染治理模式顯得尤為必要。其次，結合天津市地域經濟發展水平、飼養管理水平，不同類型規模場的產排污系數存在很大出入，并不都遵循同一經驗范圍，如何從產排污源頭就科學合理地管控是當務之急。

2.2 建立“創新驅動”機制

邁克爾·波特在他的國家競爭優勢理論中將經濟發展階段劃分為四個階段，其中創新導向階段是經濟發展的第三個關鍵階段。目前，我國正處在這一關鍵階段，理論創新、制度創新和技術創新的創新體系成為國家可持續發展的動力。農業源污染減排工作，在新時期也必須依靠“創新驅動機制”，突破理論創新、制度創新、技術創新的瓶頸，才能取得這一攻堅階段工作的全面勝利。

2.2.1 基礎體系的確立

通過上文論述可知，現階段農業源減排工作存在普遍性及地域性問題，可概括為政策法規等制度體系問題、產排污系數等源頭管控理論體系問題及污染物末端治理等技術瓶頸問題。以此三方面問題為導向，是建立該領域“創新驅動”機制的基礎。

2.2.2 “創新驅動”機制的確立

在確立“創新驅動”機制的過程中，問題反饋是必不可少的一個關鍵環節，而以未來反饋為導向的前饋控制，和以同步反饋為導向的過程控制同樣必不可少。整體而言，面向“十三五”、“多期融合”的農業源污染防控工作，要建立機制體系，詳見圖2。

由圖2可知，“規劃”先行的思想和現代化計算機模擬預警技術是前饋控制的重要手段。以環境質量不惡化甚至改善為基本目標，以不突破區域環境承載力水平為底線，是一切環境保護類規劃的根本要義。針對農業源減排領域的計算機模擬預警技術，可根據設定參數定性、定量地科學預判某些典型污染物對水體環境、土壤環境、大氣環境的污染程度，從而有利于提前采取合理應對措施，避免環境加劇惡化。上述體系要素間同時存在交互影響，稱之為同步控制或過程控制。建立在這一工作機制體系的基礎上，新時期天津市農業源減排工作將會取得突破性進展。

3 結論

“十三五”時期，繼續推進規模化畜禽場污染防控，不僅是我國環境保護發展的需要，也是農畜牧業走向生態化、現代化的必然道路，更有利于天津市形成現代都市型農業格局。本文在全面總結“十二五”時期農業源減排工作特點及成效的基礎上，深入分析現階段機制體系存在的全國普遍性及天津市地域性問題，并以此為基礎，建立一套適應新時期農業源污染防控工作的“創新驅動”機制體系。該機制體系以“創新”為核心動力，借助反饋控制、過程控制、前饋控制手段，促進農業源污染防控工作的不斷深入，從而能夠適應新時期“污染減排與環境質量改善”的雙效目標。

[1]張震宇.中國養殖業治污減排的思路和舉措[J].獸醫導刊,2013(10):4-7.

[2]國務院.國務院關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知(國發[2011]42號)[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/20/content_2024895.htm.

[3]鄧蓉,張存根.從全球角度看中國畜牧業的發展[J].現代化農業,2006(9):1-5.

[4]王俊能,許振成,吳根義,等.畜禽養殖業產排污系數核算體系構建[J].中國環境監測,2013(2):143-147.

[5]吳根義,宋李思瑩,孫浩,等.“十二五”時期農業源污染物總量減排分析[J].環境保護,2015(21):28-30.

[6]農業部.關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見(農科教發〔2015〕1號)[EB/OL].http://www.moa.gov.cn/govpublic/KJJYS/201505/t20150529_4624138.htm.

[7]王振旗,沈根祥,錢曉雍,等.“十二五”規模化畜禽場污染減排難點分析及對策研究[J].上海環境科學,2014(1):34-39.

[8]李衛芳.北京都市型現代農業發展評價及對策研究[D].北京：北京林業大學,2012.

Innovation Mechanism of Prevention and Control of Agricultural Source Pollution

ZHOU Xin1, ZHANG Wei2,3, TAN Cui-ling2,3, TANG Li-li4, GAO Yu-jie2,3, SUN Jing3

(1.Jixian Environmental Protection Bureau, Tianjin 301900，China)

The characteristics and effectiveness of agricultural source emission reduction in the twelfth five-year characteristics and effectiveness of agricultural source emission reduction in the mechanism system were analyzed. At the same time, a problem solving based mechanism system that will adapt to the agricultural source emission reduction during new era was established. The new mechanism took innovation as the core power. The control of feedback, process, and feedforward would help to solve the problems of agricultural pollution to achieve the objectives of reducing the pollution emission and promoting the environmental quality in the coming thirteenth five-year plan period.

twelfth five-year plan period; thirteenth five-year plan period; emission reduction of agricultural source; innovation mechanism

2016-08-18

天津市環保專項(201212)；天津市科技支撐計劃重點項目(14ZCZDSF00003)。

張維(1982-)，女，天津人，博士研究生，主要研究方向為水資源與水環境管理 。

孫靜(1980-)，女，山東人，高級工程師。

X32

A

1673-9655(2017)02-0019-04