信訪制度法治化思考黨

燕妮

摘 要：信訪制度是在長期實踐中逐漸形成的一個極具中國特色的社會制度，承擔著解決糾紛、群眾監督、政治參與的重要職能。而目前在實踐中，信訪制度存在著一系列的問題，諸如立法滯后、信訪程序不規范、功能錯位等一系列問題，為實現信訪制度法制化，需要提高信訪立法的層次，加快推進網上受理信訪制度改革、嘗試建立律師介入等制度，更好地發揮信訪化解社會糾紛的功能。

關鍵詞：信訪制度；法治

中圖分類號： D632 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2017）05-112-2

0 引言

黨的十八大報告明確提出要完善信訪制度，十八屆三中全會進一步指出：改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度[1]。十八屆四中全會提出全面推進依法治國建設總目標，進一步明確：要把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果[2]。信訪是一個極具中國特色的社會制度，其產生并非源于憲法和法律，而是在長期實踐中逐漸形成的，承擔著解決糾紛、群眾監督、政治參與的重要職能。與法律相比，信訪案件的處理往往更加靈活，某種程度上更具彈性，更為偏重個體正義的實現。作為“陽光照不到的地方”的殺蟲劑，信訪能夠在一定程度上彌補法律的僵硬和空白，但也更容易為人治打開方便之門。由此，信訪制度的改革，更應該以法治為既定方向，堅持法治思維，提高信訪的法治化程度。

1 信訪制度的法治化功能

1.1 社會救濟功能

隨著改革不斷深化，社會加速轉型社會利益格局不斷調整，群眾利益糾紛日益增多，深層次的社會矛盾不斷暴露出來，民眾維護自身合法權益的需求不斷增強，維權意識逐步增強，由于相關法律法規、政策不健全、不完善，不少利益訴求通過行政救濟和司法手段無法得到解決，從制度供給角度，通過信訪制度，暢通各級人民政府及其職能部門與群眾的溝通渠道，使人民群眾的訴求能夠得到及時反映，意見和建議能夠及時被各級政府接收，是維護廣大人民群眾根本利益的題中之義。

1.2 權利保障功能

“無救濟則無權利”，信訪工作的歸宿和落腳點就是依據政策和法律法規幫助群眾解決生產生活中遇到的困難和問題，做到想群眾所想，急群眾所急，實實在在為群眾辦實事辦好事，真正做到陽光信訪、百姓信訪、公正信訪、法治信訪。

1.3 反映社情民意功能

民眾充分、真實地表達利益訴求是政府決策的基礎和依據。信訪是人民群眾行使民主權利的重要途徑，同時也是政府了解社會問題的重要途徑。宏觀層面，反映相關、相同內容的信訪數量在信訪總量中所占的比重，直接反映了該問題的社會熱度，通過對信訪問題的整理分析能夠快速抓住當前社會矛盾的突出問題。微觀層面，某一時期內相關、相同內容的信訪數量的增減，直接反映出該問題是社會矛盾的變化方向。

2 當前信訪制度法治化存在的問題

2.1 信訪立法滯后

現行的《信訪條例》是由國務院頒布施行的，立法層級較低，權威不足，效力較低，帶有濃厚的政治色彩。首先，由于沒有統一的信訪法進行規范，各省都會相應地制定各自的行政規章、法規，導致實踐中政出多門，以地方長官意志為轉移。其次，立法滯后導致體制機制不順暢，各級信訪部門職責不清，責重而權小，案件受理不規范，退出機制不完善，一定程度上消解司法權威，動搖依法治國的基礎。再次，當前信訪部門小馬拉大車，信訪機構和信訪工作人員耗費大量精力辦理權利救濟性案件，而作為中國共產黨密切聯系群眾，堅持群眾路線的重要方式之一，信訪制度承擔的另一重要功能——民眾參與政治的民意表達功能沒有發揮出應有的作用。

2.2 信訪程序欠缺規范

首先，當前實踐中存在大量鬧訪、纏訪、越級訪等行為，嚴重干擾了正常的信訪秩序，消耗了大量的人力物力。而現行體制下關于鬧訪、纏訪、越級訪的形式、處理流程等沒有統一的規定，導致各地的處置方式和流程不盡相同，不規范的處置甚至加大了鬧房、纏訪事件的處理難度。其次，近年來，雖然對涉法涉訴信訪進行了一系列改革，《信訪條例》中明確規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出”，但是由于信訪工作人員甄別能力欠缺、領導意志等原因，仍有大量的案件在信訪部門被受理或者已判決案件通過行政權力機關批復轉向法院，不僅給訪民發出了非常錯誤的引導信號，同時也嚴重削弱司法權威，阻礙依法治國建設進程。再次，在具體辦案實踐中，一些部門和人員法治意識欠缺，隨意性較強，存在息事寧人的思想，為了完成考核指標，對于上訪群眾提出無理要求隨意遷就，形成了“上訪—獲利—再上訪”的惡性循環，給群眾造成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的印象。

2.3 “信訪不信法”導致信訪功能錯位

《信訪條例》規定：信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。可見，信訪主要承擔的應當是聯系群眾、民主監督、政治參與以及權利救濟等職能，概括地講，主要為公民政治、民主權利保障和權利救濟兩大職能。但是在長期實踐中，由于民眾法律意識欠缺，司法成本過高，信訪部門習慣性大包大攬、加之民眾自古以來信上不信下的“青天”觀念等因素，在民眾尤其是基層民眾中形成了“信訪不信法”的錯誤導向，使得原本應該成為正常司法救濟途徑之外補充的信訪途徑成為很多民眾的首選途徑，導致信訪信件中絕大多數集中在權利救濟，弱化了信訪制度的政治參與功能。

3 完善信訪制度法治化措施

3.1 制定頒布信訪法

立法是破解信訪工作所面臨的諸多難題、有效釋放信訪制度功能的現實需要，是規范信訪基本功能、保障公民基本權利的需要[3]。在法律層面確定信訪性質、信訪機構的職權范圍、信訪程序規范等，只有有法可依，信訪制度的合法性正當性才能夠從源頭上得以確認，推動信訪程序化、規范化、法制化。

3.2 加快推進網上受理信訪制度改革

網上信訪是運用信息技術和網絡平臺搭建的民意訴求表達新渠道。與來信、來訪相比，網上信訪具有快捷、高效、可跟蹤的優勢。推行網上信訪受理制度，也是信訪工作的發展趨勢所在。一方面，網上信訪事項全部在網上流轉，處理過程和辦理結果在網上公開，信訪人的訴求、信訪部門的處置情況等均有跡可循，便于各方監督，能夠極大地增加透明度，從而保障公正。依托互聯網技術，有關部門也能夠快速對信訪事項進行歸納整理，提高辦事效率。另一方面，網上信訪能夠通過技術手段實現全國信訪信息自上而下的互聯互通，通過大數據整合進行綜合分析和精準研判，有利于提前發現普遍性問題和敏感性問題，及時提出前瞻性政策建議，實現信訪工作關口前移。

3.3 建立律師介入制度

當前，信訪案件尤其是涉法涉訴案件數量巨大，主要原因是當事人不了解相關法律法規，同時因信訪工作人員法律知識欠缺造成涉法涉訴案件得不到正確處理的現象也時有發生。信訪部門可以嘗試建立律師介入制度，律師不僅具有熟悉法律法規的優勢，同時作為第三方介入能夠保證客觀中立，增加信訪人的信任，真正做到依法辦理，公開公正，讓信訪人真正認可。

參 考 文 獻

[1] 中共中央政治局.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.2013-11-12.

[2] 中共中央政治局.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體.2014-10-23.

[3] 何蕾，胡林貴.中國信訪之法有何用——一分為三的信訪制度法治思辨[J].河南科技大學學報，2016（1）.