國有企業分類改革：動因、理論指導與當前實踐

胡 鋒

（中共上海市委黨校第五分校、上海市經濟管理干部學院，上海 200237）

經濟·管理

國有企業分類改革：動因、理論指導與當前實踐

胡 鋒

（中共上海市委黨校第五分校、上海市經濟管理干部學院，上海 200237）

國有企業分類改革是促進國有企業同市場經濟深度融合的制度創新，也是解決國有企業“盈利性使命”與“政策性使命”沖突的制度選擇。中共中央國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》為國有企業分類改革提供了理論指導，央企和地方實踐也基本遵循了此種分類方法，接下來應該逐步將商業一類企業的國有股權全部劃轉給國有資本投資運營公司進行管理，并嚴格區分國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能，使國有資本運營公司專注于股權投資、國有資本投資公司專注于產業投資。

國有企業；分類改革；動因；理論指導；當前實踐

一、國有企業分類改革的動因

我國的國有企業改革自改革開放以來，經歷了以“放權讓利”為代表的擴大企業自主經營權、以“政企分離”為代表的建立現代企業制度、以“成立國資委”為代表的國資管理體制改革三個階段，國有企業的發展也取得了長足進步，在維護國計民生、提供公共產品和服務、帶動產業發展、實現經濟趕超等方面發揮了重要作用，一些優秀的國有企業也逐漸走出了國門參與國際競爭，體現國家形象。2015年、2016年上榜《財富》世界500強的大陸企業中，國有企業占比都超過了80%。但同時也應看到，國有資本布局結構仍不合理，國有企業的效率不高、腐敗嚴重、依靠壟斷獲取超額利潤等問題依然存在，國有企業改革還沒有處于完成時。

對國有企業的改革，一直以來存在著兩種不同的聲音和觀點，關于“國進民退”和“國退民進”的爭論也一直沒有停止過。一種觀點認為應該實行國有企業民營化，國有資本應該完全退出。如張文魁（2015）認為，離開產權改革來推行國企市場化改革不是真正的市場化，民營化才是國企改革的終極目標，混合所有制只是國有企業產權改革的中間狀態，終極狀態是應該逐步的實行國有股份的有序退出，使這些企業完成徹底的市場化。[1]張維迎（2015）還進一步有針對性的提出了現有國企民營化的路徑，認為這不是一個技術難題，鑒于當前大多數國企都已經上市，只需將政府持有的股份轉讓給民營企業或者分發給居民。[2]而另一種觀點則截然相反，認為國有企業民營化將會動搖我國公有制經濟的主體地位，這絕不是國企改革的出路。如陳亮（2012）針對張維迎教授將國有企業看作“未來中國成長的最主要障礙之一”提出質疑，他認為國有企業是國民經濟發展的支柱而非障礙，“以‘障礙’為名而進一步降低國有企業在國民經濟中的比重，達到瓦解社會主義公有制主體地位的目的”這種言論是極端錯誤的。[3]宋方敏（2016）認為國有經濟是社會主義公有制基本的或主要的實現形式，如果沒有國有企業，公有制經濟就是空的，社會主義的經濟基礎就不存在。[4]楊衛東（2016）認為國有企業是社會主義革命和社會主義建設積累下的遺產，不能棄之不顧，而應讓其在我國的社會主義建設中發揮更高功效、創造更多財富，譬如提高紅利上繳比率等。[5]而且還有研究進一步表明國企民營化后，企業控制權發生了變更，非國有大股東對風險高、收益不確定的創新活動采取了規避機制，導致關聯交易增加、投資減少，弱化了企業的創新動機，降低了企業的創新效率。[6]

對于上述兩種觀點的爭論，楊瑞龍（2015）認為上述兩種觀點來自于不同的改革邏輯，第一種觀點來自西方主流經濟學邏輯，認為做大做強國有企業會擠壓民營企業的生存空間，這將會使我國提出的讓市場在資源配置中起決定性作用帶來阻礙；而第二種觀點來自政治經濟學邏輯，認為國有企業的過度市場化有可能喪失公有制經濟的主體地位。而在我國的社會主義制度下，第一種觀點顯然行不通的，這就要求在國有企業和市場經濟深度融合方面進行創新，國有企業發展混合所有制和實施分類改革就是此類舉措。[7]黃群慧、余菁（2013）進一步從國有企業在現實發展中存在的“使命沖突”出發，認為國有企業作為企業既要承擔“盈利性企業使命”，作為國有企業又要承擔“公共性政策使命”，而解決這一使命沖突的方法就是要對國有企業進行分類改革和分類治理。[8]

綜上可知，國有企業改革的目標絕不是將國企民營化，使國有資本完全退出，當然也絕不是一味的“國退民進”，擠壓民營企業生存空間，而是根據國有企業所處的不同領域和肩負的不同使命，進行分類改革。

二、相關文獻回顧

（一）關于國有企業的分類改革

對于國有企業的分類一般有二分法和三分法，二分法主要有競爭性、非競爭性或公益類、商業類；三分法則有公益類（公共政策性）、特定功能類、一般商業類（競爭類）。

1.二分法。其實針對國有企業的分類改革，早在20多年前就有學者進行了研究。董輔礽（1995）就提出應該從國有企業的功能出發考慮國有企業的改革，建議將國有企業分為競爭性企業和非競爭性企業，而非競爭性企業又包括自然壟斷類企業和以社會公益為目標的企業，自然壟斷類企業應保持國有獨資或國有控股，以社會公益為目標的企業必須去除其盈利性目標，確立其非盈利性質，保持國有獨資；對競爭類國企，原則上應逐漸從競爭性領域退出。[9]

2015年，中共中央國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》將國有企業分為公益類和商業類，但在商業類大類中又作了再次劃分，分為處于充分競爭的行業和領域以及其它行業和領域。[10]針對這一劃分，錢津（2016）認為應將非競爭性的商業類國有企業從國有企業中分流出來，將非競爭性的商業類國有企業和公益類的國有企業統一界定為公營企業，把競爭性的商業類國有企業界定為國有企業，然后分別推進公營企業和國有企業的分類改革。[11]針對兩類企業的職能，王宇亮（2016）認為商業類國有企業職能是新興產業的開拓者、產業創新的引領者、產業競爭優勢的培育者、生產組織方式創新的探索者，宏觀調控政策的建議、執行和傳道者；公益類國企職能是公益性資本布局的實踐者、公共產品價格的平抑者、公共產品質量的控制者。[12]

針對兩類企業的改革，程民選、王罡（2014）認為對公益類國企，應該從提供公共產品或準公共產品的視角去界定，并對公共產品和準公共產品進行了定義，認為公共產品具有消費的非排他性和非競爭性，而準公共產品只具有一定程度的非競爭性和非排他性，依此標準，他認為石油石化和電信領域的企業都不屬于公益類國企。[13]楊瑞龍（2015）認為對于公益性國企，采取國有獨資；對于商業類國企中處于安全性行業、自然壟斷行業的采取國有控股，其他類型的商業類國企，大型的進行產權多元化的混合所有制改革，引進戰略投資者，中小型的企業則完全放開所有權，由市場決定。[7]楊衛東（2016）認為，針對商業類國企必須要有一個明確的定位，脫掉其特殊企業法人的外衣，以追求利潤為目標，實行政企分開、徹底的去行政化，建立真正的現代企業制度；商業類國企是發展混合所有制經濟的重點，要以投資為主、經營為輔，通過出售或擴容的形式減持國有股份，鼓勵將部分國有股份轉換為優先股；同時，他還認為商業類國企的過度發展做大做強會形成與民爭利，擠壓民營企業生存空間，不利于市場經濟的發展，要鼓勵其多向海外發展，限制其在國內的過度發展，防止其形成壟斷。[5]

2.三分法。中國社科院工經所課題組（2014）將國有企業分類為公共政策性、特定功能性、一般商業性等三類，認為公共政策性國企的功能是提供公共產品，彌補市場失靈，改革的方向是逐步退出盈利性領域，專注于公共目標的實現；特定功能性國企的功能是實現經濟趕超、支持科技進步、保障國家經濟安全，改革的方向是逐步退出競爭格局趨于成熟、戰略重要性趨于下降的環節和領域，專注于保障國家安全、符合國家戰略要求的新興行業和領域；一般商業性國企則應打造為真正的市場主體，通過競爭獲得盈利從而實現國有資產保值增值。[14]高明華、楊丹等（2014）將國有企業分為公益類國企、壟斷性國企和競爭類國企三類，其中壟斷性國企包括自然壟斷性國企和資源稀缺性國企；公益類國企以強制性社會公共目標為主；壟斷性國企兼有社會公共目標和經濟目標，可以通過上繳國庫實現社會目標；競爭類國企以追求利潤最大化為首要目標。對于大中型國有企業都存在業務多樣化的情況，要根據其主營業務判斷其偏向于某一類型。[15]柳學信（2015）把國有企業分為公益類、功能類、競爭類，認為公益類應采取國有獨資、功能類采取國有獨資或國有控股，競爭類則重點發展混合所有制，對三類公司的監管方式分別應采用政府監管、產業政策、競爭政策，政府對三類公司的干預強度依次降低，分別為高、中、低。[16]

（二）關于國有企業要不要從競爭性領域退出

對于國有企業要不要從競爭性領域退出，黃速建、余菁（2006）認為國有企業可以在實現國家發展戰略、調節經濟結構、平抑經濟周期等發面達成國家干預經濟的目標，現階段受我國生產力發展水平和經濟發展戰略等因素所限，在較長一段時間內，國有企業作為政府干預和參與經濟的工具與手段，還不應該完全從競爭性、盈利性領域完全退出。[17]黃范章（2013）也持相同觀點，認為擁有一批經營性競爭性國有企業應是我國社會主義市場經濟有別于資本主義市場經濟的一個重要特征，因此應該退出經營性、競爭性行業和領域的應該是政府而不是國有企業。[18]國務院國資委曾于2010年要求主業不為房地產的78家央企在現有項目完成后從房地產領域退出，最近又有財政部出資的中國信達資產管理股份公司的下屬二級公司“信達地產”屢屢創造各地土地拍賣中的“地王”事件發生，人們對國有企業在同民營企業的競爭中是否利用了其“特殊身份”產生了質疑，對于國有企業要不要從房地產等競爭性領域中退出，也成了值得深入研究和無法回避的現實課題。

三、國有企業分類改革的理論指導

本輪的國企改革始于十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”），《決定》提出了要準確界定不同國有企業功能，公益性國企要在提供公共服務方面作出更大貢獻，并根據不同行業特點放開競爭性業務，進一步破除行政壟斷。[19]2015年9月出臺的《中央中央國務院關于國有企業改革的指導意見》（下稱“《指導意見》”），是當前出臺的指導國有企業改革的最高頂層設計文件，《指導意見》提出了要分類推進國有企業改革，將國有企業按照功能劃分為公益類和商業類，具體見表1。

（一）商業類國企的分類改革

《指導意見》將商業類國企分為兩類，主業處于充分競爭的行業和領域以及非充分競爭的行業和領域。針對主業處于充分競爭的行業和領域的國企，要進行公司制股份制改革，要積極發展混合所有制，國有控股、參股都可以，而且要著力推進整體上市，這些領域的國企重點考核內容為經營業績、國有增產保值增值和市場競爭力；對主業處于非競爭領域的國企，包括對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，以及自然壟斷行業。[10]

對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業要實行“特許經營+政府監管”為內容的改革，根據不同行業特點放開競爭性業務。[10]需要國有全資的企業，引入其他國有資本實現股權多元化，比如央企的出資方除了國務院國資委以來，還可以引入地方國資委；地方國企的出資方除了原出資的本省市國資委外，還可以引入不同省市的國資委和國務院國資委，實現國資股權的多元化。因為這類企業兼具“公共服務性+盈利性”的特征，因此，在考核中除了考核經營業績指標外，要重點考核其服務國家戰略和其對專項任務的完成情況。

（二）公益類國企的分類改革

對公益類國企，《指導意見》認為這類企業主要是保障民生、服務社會、提供公共產品和服務，應采取國有獨資，但可以通過“購買服務、特許經營、委托代理”等方式，鼓勵非國有企業參與其經營。對這類企業的考核，重點考核其成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，同時在考核中引入社會評價。[10]

表1 國有企業分類改革與治理①根據《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（國資發研究〔2015〕170號）整理。

此后，《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》發布，2015年12月國資委、財政部、國家發改委發布《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，這兩個文件對國有企業的分類改革又進行了不同程度的說明，使分類改革在實踐層面更具有操作性。

四、國有企業分類改革的當前實踐

十八屆三中全會后，新一輪國企改革開啟，不論在央企層面和地方國企層面都進行了系列改革，央企層面分別在2014年和2016年選定了相關企業進行了相關改革內容的試點，地方國企中上海實行分類改革最早，其次還有山東、重慶、廣東等的改革也較具代表性。

（一）央企的分類改革實踐

2014年7月，國務院國資委公布了第一批國資改革試點名單，選擇了中糧集團和國家開發投資公司等六家企業進行“四項改革”試點，分別為對中糧集團、國家開發投資公司進行改組國有資本投資公司試點，對中國醫藥集團、中國建筑材料集團進行發展混合所有制經濟試點，對中國醫藥集團、中國建筑材料集團、新興際華集團、中國節能環保集團進行董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點，另外選在2～3家企業進行開展派駐紀檢組試點。2016年7月，國務院國資委公布了第二批央企“五項改革”試點單位，具體見表2。為進一步促進國有資本投資公司試點，國務院國資委在《關于中糧集團有限公司有關授權事項的復函》中，對中糧集團董事會從資產處置、經理層的選聘等方面進行了18項授權，這說明國資委正在將國資監管機構的權利向國有資本投資公司授權，將企業應該自主決策的事項歸位于企業，同時國資監管機構的監管權限也只延伸到國有資本投資公司，不再對國有資本投資公司的出資企業進行監管。

表2 中央企業第二批國資改革試點名單①根據“國資委召開媒體通氣會通報中央企業經濟運行情況和國企改革進展情況”（國務院國資委網站，2016-07-18）整理。

（二）地方國企的分類改革實踐

上海在2013年12月，上海發布《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》，隨后于次年發布《關于推進本市國有企業積極發展混合所有經濟的若干意見（試行）》。上海的新一輪國資國企改革是十八屆三中全會后地方省市中啟動最早的，并且首次提出了要推動企業集團整體上市。上海將國有企業分為三類，公共服務類、功能類、競爭類。對公共服務類企業以實現社會效益為主要目標，引入社會評價；功能類企業，以完成戰略任務或政府重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；競爭類企業，以企業經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益。[20]對涉及跨類業務的企業，要實行分層分類管理，一企一策，而且每個企業的分類可以根據企業發展戰略和國資布局結構要求作動態調整。公共服務類和功能類國企要實行國有全資或國有控股，競爭類國企的國有股權比例不作限定，國有資本運營公司實行國有獨資，并組建了國盛集團和上海國際集團兩家國資運營平臺企業。2016年6月，上海市將原市金融辦監管的金融類國企納入到上海市國資委統一監管，并對外公布了上海市屬47家企業的分類表，其中競爭類企業33家，包括金融類6家，產業類27家；功能類企業11家；公共服務類3家。

2016年5月，山東省出臺《山東省省屬國有企業功能界定與分類方案》，將國有企業分為公益類、商業一類、商業二類。公益類要求國有全資、獨資或國有控股，嚴格限定企業主業范圍，重點在提供公共產品和服務方面做出更大貢獻。商業一類全部進行公司制股份制改革，宜控則控、宜參則參，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力，引入行業對標機制；商業二類要求國有資本控股、鼓勵引進戰略投資者，支持非國有資本參股，合理確定經營業績和國有資產保值增值指標的考核權重，加強對服務全省經濟社會發展、完成政府特定任務和發展前瞻性、戰略性產業等情況的考核。[21]并對23戶省管企業進行了分類，魯信集團等17戶為商業一類，鹽業集團等6戶為商業二類，當前省管企業中沒有公益類企業。在國有資本投資運營公司建設方面，山東省分兩批改建魯信集團、山東省國有資產投資控股公司、兗礦集團、山東能源集團、華魯控股集團、山東黃金集團、山東高速集團等7家企業、新建山東發展投資控股集團、山東省土地儲備開發集團、齊魯交通發展集團等3家企業，共計10家企業組建為國有資本投資運營公司，并準備啟動第三批的改建工作。另外，山東省還分兩批把省管企業的30%的國有股權劃轉至社?；鹄硎聲钟?，豐富了省管企業的股權多元化。2016年8月，山東省出臺《省屬經營性國有資產統一監管實施計劃》，將44個省直部門、單位所屬的616家一級企業統一納入省國資委和省社?；鹄硎聲谋O管范圍。

2016年4月，重慶市人民政府辦公廳發布《關于市屬國有重點企業功能界定與分類的通知》，將市屬國有重點企業劃分為公益類、商業一類、商業二類，在分類監管方面，公益類重點企業，著重監管其提供公共產品、公共服務的質量和效率；商業一類重點企業，重點加強對集團層面的監管，落實和維護董事會、監事會權利，積極推行職業經理人制度；商業二類重點企業，重點加強對國有資本布局的監管。[22]并同時發布了重慶市國資委和兩江新區管委會監管的40家重點企業的分類名單，重慶市國資委監管企業中，公益類6家、商業一類16家、商業二類14家；兩江新區管委會監管企業中，公益類3家、商業二類1家，從名單中可以看出，重慶市已將金融類國企納入統一監管范圍。另外，重慶在國有資本投資運營公司建設方面，形成了“3+3+1”設計，即改建重慶渝富資產經營集團、重慶水務資產經營公司、重慶地產集團為國有資本運營公司，重慶機電控股集團、重慶化醫控股集團、重慶商社集團為國有資本投資公司，并新建了渝康資產經營管理公司，專門從事不良資產的處置和經營管理。

2014年11月，廣東省人民政府辦公廳印發《關于深化省屬國有企業改革的實施方案》，提出2020年省屬企業中有5～7家實現整體上市，每家省屬企業至少控股一家上市公司，并把國有企業分為準公共企業和競爭型企業。[23]準公共企業的重大基礎設施項目通過交叉持股進行混合所有制改革，優化國資布局，做強做大，進一步增強控制力、影響力和帶動力；競爭性企業通過發展混合所有制經濟，規范公司法人治理結構，進一步增強活力和競爭力，二級以下競爭類企業基本發展成為混合所有制企業。將恒健投資控股有限公司打造為國有資本運營公司，推進粵?？毓杉瘓F組建國有資本投資公司試點。

五、結論與建議

雖然我國的國企改革已經經歷了30多年的歷程，但改革仍處于進行時，對國企改革兩種不同思路的爭論也一直沒有停止過，國企民營化的思路根植于西方經濟學邏輯，在我國目前尚不完善的市場經濟條件下顯然是行不通的，而且這也有悖我國當前的基本經濟制度。習近平書記在2016年7月召開的全國國有企業改革座談會上強調必須理直氣壯做強做優做大國企，不斷增強活力、影響力和抗風險能力，總書記的講話為國有企業改革指明了方向，消除了雜音。針對國有企業在實踐中面臨的“盈利性使命”與“政策性使命”的沖突，對不同企業進行功能界定和分類改革正是處理這一沖突的良策。

2015年出臺的《中共中央、國務院關于國有企業改革的指導意見》是當前指導國企改革的最高頂層設計文件，為國有企業分類改革提供了理論指導?！吨笇б庖姟穼衅髽I分類公益類和商業類，對商業類國企又根據是否處于完全競爭性領域再次做了區分，并且提出了“誰出資誰分類”的原則，為地方國企的分類改革提供了自主操作的空間。從目前地方國企的分類改革中，大多將國企分成了三類，第一類為公益類（或公共服務類），第二類為商業一類（或競爭類），第三類為商業二類（或功能類），這種分類方法基本和《指導意見》一致，只是將商業類中處于完全競爭行業的企業界定為商業一類或競爭類，將處于非完全競爭領域的企業界定為商業二類或功能類。公益類國企以提供公共產品和公共服務為目標，主要實行國有獨資，要逐漸去除其盈利性目標，重點考核其成本控制、提供產品和服務的質量、效率，引入社會評價；商業一類國企為發展混合所有制經濟的主體，對國有股權比例不作限定，重點考核其經營業績、國有資產保值增值和市場競爭力；商業二類國企介于公益類和商業一類企業之間，兼具盈利性和公共服務性，要實行國有控股，鼓勵非國有資本參股，考核中除了考慮盈利性指標權重外，要重點考核其服務國家戰略和所承擔特殊任務的完成情況。

國務院國資委分兩批選擇央企進行國有資本投資公司和運營公司的試點，地方國企中也相繼通過改建或新建成立了國有資本投資運營公司，有的省市只籠統的叫作國有資本投資運營公司，沒有對投資公司和運營公司進行職能區分，應該明確區別為股權類國有資本運營公司和產業類國有資本投資公司，而且對運營類公司要只負責股權運營，做到不控股、不合并報表，股權比例限定在30%以下；對投資類公司，要持股相對集中，扮演戰略投資者的角色，參與投資企業的重大決策，發揮產業整合、產業結構優化升級和提升產業競爭力的作用，以及通過投資運營公司的實質性運作來促進國有企業的混合所有制改革。[24]針對當前由國企“地王”事件引發又一次對國有企業要不要從競爭性領域退出的置疑，可以將國企分類后處于商業一類（競爭類）的國企股權全部劃給國有資本投資公司或運營公司，由投資運營公司根據產業發展戰略和公司經營狀況選擇國有股權是否退出，針對當前房價的持續過快上漲已經嚴重影響到信貸投向和實體經濟發展，可以考慮首先將國有股權從房地產領域逐步退出。

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[21]解讀《山東省省屬國有企業功能界定與分類方案》[EB/ OL].（2016-06-12）[2016-09-12]http：//www.sdsgzw. gov.cn.

[22]重慶市人民政府辦公廳關于市屬國有重點企業功能界定與分類的通知[EB/OL].（2016-05-10）[2016-09-15] http：//www.sasaccq.gov.cn.

[23]廣東省人民政府印發關于深化省屬國有企業改革的實施方案的通知[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15] http：//www.gdgz.gov.cn.

[24]胡鋒.現階段發展混合所有制企業應重點解決好的幾個問題[J].湖湘論壇，2016（1）：103-107.

責任編輯：葉民英

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A

1004-3160（2017）02-0088-07

2016-12-06

國家社會科學基金重大項目“國有企業改革和制度創新研究”（項目編號：15ZDA026）；上海市委黨校（行政學院）系統2015年度青年課題“混合所有制企業競爭力與股權結構關系研究”（項目編號：2015KT-DX03）。

胡鋒，男，山西翼城人，中共上海市委黨校第五分校、上海市經濟管理干部學院主任科員、經濟學博士，主要研究方向：國企改革、經濟體制改革。