國家中心城市繪出中國城市新天際線

劉士林

一棵大樹在森林中長得越高，就能夠獲取更多的陽光和雨水。一個城市在城鎮規劃體系中的層級越高，同樣意味著可以集聚更多的人口、資源乃至文化財富

國家中心城市是中國城鎮規劃體系設置的最高層級。目前已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州橫空出世，它們或已擁“中心”之實或正在建設“中心”的道路上疾馳。如同在原始森林中爭得了最高處的天空和陽光，它們一個個躊躇滿志，雄心勃勃，厲兵秣馬，蓄勢待發。

國家中心城市不僅在觀念上改變了中國城市的范疇體系和分類框架，也在中國的城市天空上繪出了一道更高更遠更壯闊的新天際線，并在深層次上重構著中國新型城鎮化的基本思路和發展道路。

一次新的“提拔”和排隊

首先，讓我們看看已有的城市天際線是怎樣被打破的。

北京國貿橋附近夜景

2010年2月，住房和城鄉建設部《全國城鎮體系規劃》首次設立了國家中心城市，并把北京、上海、廣州、天津、重慶列入其中。盡管這份文件只對國家中心城市作了性質和功能的描述，沒有給出評價體系和認定標準，但從首批入選的5個城市看，不外乎是“北上廣+直轄市”。

但是，2016年以來，風云突變。2016年5月，國家發展改革委先是在《成渝城市群發展規劃》中明確提出，成都要以建設國家中心城市為目標，接著，在2016年年底和2017年年初，發改委又在兩份復函中把武漢和鄭州納入國家中心城市建設序列。

與此相隨，關于國家中心城市的話題再次火熱起來。迄今，坊間還在流傳著10個乃至更多的備選城市名額，于是圍繞著什么是國家中心城市、如何選拔和認定國家中心城市、以及誰能成為下一個新晉“選手”，迅速成為熱門話題。本來一直相對穩定和平靜的城鎮規劃，一下子成為街談巷議的話題。而那些一直緊盯和追求此目標的實力派城市，更是“茶飯不思”、“度日如年”，成為各種小道消息的主要策源地。

根源在于，這不是一個概念游戲，也不止是對改革開放以來很多城市辛勤跋涉、努力奮斗的認可和獎掖，更是一個城市遇到的重大歷史轉機，是關于一個城市未來的規模、層級、地位、形象和前景的制度安排。

不同于歐美和拉美，與鄧小平所說的“中國式現代化”相適應，中國已走出了一條“中國式城市化”道路。與西方城市化主要由市場主導、拉美城市化主要由西方主導不同，中國城市化的突出特點是“政府和市場共同主導”，政治體制和社會制度構成了推進城市發展的核心機制。引申言之，最高層級的城市自有最高層級的待遇。一個城市的地位和層級，不僅直接影響到它能集聚怎樣的資源和人口，也決定著其經濟生產方式和普通市民的精神面貌。由于名額有限，機會難得，所以，很多城市爭先恐后、全力以赴，也自在情理之中。

新“中心地”引發雙重變奏

一棵大樹在森林中長得越高，就能夠獲取更多的陽光和雨水。一個城市在城鎮規劃體系中的層級越高，同樣意味著可以集聚更多的人口、資源乃至文化財富。

簡單說來，一個城市的形成和發展，與德國城市地理學家克里斯泰勒所說的“中心地”密切相關。“中心地”，可以向居住在其周圍地域的居民提供各種貨物和服務。而在某種意義上，國家中心城市就是一個容積更大、磁力更強的新“中心地”，它的出現意味著城市政策、戰略、人口、資源的一次重大重組，既是對每個城市的重新認定，也是一次全局性的再造。

先看空間。從中國區域發展戰略角度看，目前的一大任務是補中西部和東北這兩大短板。為此，國家制定和實施了西部大開發、中部崛起、振興東北三大戰略，并設立了成渝、中原、長江中游、哈長四大國家級城市群。但由于城市化水平普遍較低，首位城市積累不厚、動能不足，因此特別需要通過提升首位城市層級，來實現“大馬拉大車”。

在此背景下，西部先后確立了重慶、成都兩個按國家中心城市層級安排的城市，為深入實施西部大開發戰略確定了兩大支點。而此次武漢和鄭州的脫穎而出，則可被視為是出于解決長江經濟帶“中部塌陷”和中原城市群“缺乏支柱”的戰略需要。長江中游城市群涉及4個省，中原城市群涉及5個省，它們一直處于“群龍無首”和“行政割據”狀態，不利于形成合理的城市層級體系和建立高效的市場分工協作機制。在兩大國家級城市群各布局一個國家中心城市，對于結束此前的局面非常必要。

“振衣千仞崗，濯足萬里流”。人是空間的存在物，城市是當代人最主要的生產生活場所。一個國家的城市天際線有多高，每個城市的視野和事業才會有多大。從第一次設置國家中心城市開始，中國城市天際線的最高點已從5個、6個擴展到8個，這8個高點連同其四周眾多的次高點，共同支撐起了一片更高更遠的城市穹廬，繪出了中國新型城鎮化的整體空間藍圖。未來的中國人將在這里仰望更高的星空、放飛更高的夢想，成就更非凡的偉業。

再說經濟。當今世界的城市化是以大都市為中心的都市化進程。在這個進程中，大都市的發展對國民經濟和社會發展越來越具有中流砥柱的意義。

據上海交通大學城市科學研究院《中國都市化進程報告2016》研究，目前中國36個大都市的國內生產總值已占到了全國的41.06%。國家中心城市作為“大都市中的大都市”，其重要性更無需贅言。人口和經濟總量是衡量城市發展的重要指標，從人口方面看，2015年中國人口為137462萬，8個國家中心城市的人口總量達13971.35萬，占比為10.1%。從經濟方面看，2015年全國GDP為689052.1億元，而8個國家中心城市的GDP總量已達到126917.91億元，占比為18.42%。盡管一些城市從單個說來經濟實力和人口總量也頗具分量，如深圳、蘇州、杭州、南京、青島、寧波等，但與國家中心城市相比，它們中的大多數其地位和影響力仍然不可同日而語。

因此，目前8個國家中心城市的布局，東部和中西部平分秋色，對于后者無疑有著重大深遠的意義。

基礎理論研究亟待突破

值得注意的是，在這8個國家中心城市前，都使用了“建設”二字，但是，又沒有給出建設標準。在此背景下，人們只能從各種文件中去尋章摘句并發揮想象，這為各種過度闡釋的濫觴大開方便之門，在當下造成了不少的混亂和歧義。

比如，有人提出“兩級三類”說，把國家中心城市分為綜合性國家中心城市（具備全球影響力的全球城市和國家影響力的綜合性國家中心城市）和特色性國家中心城市。表面上看，這自成一家之言，但實際上頗可推敲。

首先，在經濟全球化的背景下，貿易、市場、信息、服務、文化、人口均呈現出全球化趨勢，很難說哪個城市的影響是全球的而哪個城市的影響限于本土，不同城市的全球影響力只有量的差異，并無質的區別。其次，把國家中心城市分為“全球中心”和“國家中心”很不恰當，這既不符合當今中國政治、經濟和文化的國際影響力不斷提升的現實，也違背了開放發展的理念，更忽略了國家中心城市必定要走在開放發展最前沿的基本使命。再次，“特色性”一般比較適合描述中小城市，在國家中心城市這個“塔尖”上，盡管城市也各具特色，但更重要的是其樞紐和綜合功能，把“特色”作為國家中心城市建設的目標，明顯有悖于其設置初衷。這都是由于基礎理論研究不足造成的。

國家中心城市開始設置至今已過去8年，但我們的政策和研究卻明顯滯后，以至于現在人們還不清楚哪個是、哪個不是和應該怎么建設國家中心城市，還有人懷疑鄭州、武漢是不是以及成都、重慶夠不夠資格等。就此而言，立足于國家戰略和已有的8個國家中心城市的經驗，開展符合中國國情的中心城市基本理論研究并建立權威統計和評估系統，避免國家、城市、學者和媒體自說自話乃至“另搞一套”，是當下亟待解決的重大理論與實踐問題。

（作者系上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家，國家“十三五”發展規劃專家委員會委員，文化部文化產業專家委員會委員）