房地產供給側改革與農民工市民化*

摘要：房地產供給側改革與農民工市民化存在著內在的互動關系，房地產供給側改革有助于推進農民工市民化，反過來農民工市民化也會促進房地產市場健康發展。當前我國房地產市場呈現出加速分化的態勢，房地產供給側改革與農民工市民化關系扭曲，影響著我國房地產去庫存和農民工市民化。為此，亟須建立房地產供給側改革與農民工市民化的協同聯動機制，加快住宅建設用地出讓制度、城鎮住房保障制度、房地產稅費制度、農村產權制度等改革，探索房地產去庫存與農民工市民化一體化的解決途徑。

關鍵詞：房地產供給側改革；農民工市民化；協同聯動機制

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）02-0030-05

房地產供給側改革，不僅是要消化房地產庫存，更重要的是為廣大人民群眾提供更好的住宅產品，更好地滿足人民群眾的居住需求。在當前城鎮居民住房需求得到較大滿足的情況下，農民工住房成為房地產需求新的增長點。未來一個時期，亟須通過房地產供給側改革，在房地產去庫存的同時，滿足農民工家庭的居住需要，形成以農民工住房需求為重要支撐的房地產供需新模式。

一、房地產供給側改革與農民工市民化的互動關系

房地產供給側改革與農民工市民化實質上是供給與需求的關系，房地產供給側改革有助于推動農民工市民化，反過來農民工市民化也會促進房地產市場健康發展。

1.房地產供給側改革為農民工市民化提供住房供給

改革開放以來，受工農業比較效益及城鄉收入差距的驅使，農民進城打工成為一種常態，這部分人群被稱為“農民工”。由于進城農民文化素質偏低，其從事的工作往往是低端勞動，收入水平長期以來居于較低的水平。相對于農民工較低的收入水平，城鎮房價高高在上，在城鎮買房安家成為農民工可望而不可即的事情。可以說，高房價已經成為農民工市民化的制約因素，也是我國進一步推進城鎮化的重要障礙。針對房價上漲過快的問題，長期以來政府通過限購、限貸等措施抑制房價，但由于住房需求剛性的特征，房價往往陷入“邊限邊漲”的致命怪圈。房價一輪一輪的上漲，徹底澆滅了農民工城鎮買房置業的希望。實踐證明，僅僅靠臨時性的政策調控已經難以解決高房價問題，問題的關鍵在于住房供給制度出現偏差，解決住房問題應該從住房供給側改革入手。通過房地產供給側改革，一方面可以矯正住房供給制度的偏差，完善住房供給機制；另一方面有利于提供適合農民工居住需求的住宅產品，促進農民工融入城市，加快我國城鎮化進程。

2.農民工市民化為房地產供給側改革提供市場需求

農業轉移人口市民化，是我國新型城鎮化的重要途徑，也形成未來房地產的潛在支撐。根據國家統計局對農民工的調查數據，2014年我國農民工總

收稿日期：2016-11-20

*基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目“河南房地產供給側改革與農民工市民化協同聯動機制研究”（2016BJJ025）。

作者簡介：唐曉旺，男，河南省社會科學院經濟研究所副研究員（鄭州450002）。

數為2.7億人，在城鎮自購房住的僅占1%，回農村住的占13.3%，租房住的占36.8%，住工棚的占17.2%，住單位宿舍的占28.3%。按照未來5年1億人城鎮化計算，如果70%的農民工在城鎮購房（人均33.3平方米），未來5年農民工新增購房總共有可能達到23.1億平方米。①事實上，支持農民工購房具有“一石多鳥”的效應。首先，農民工是樓市的“救市主”，農民工購房可以化解房地產庫存；其次，農民工購房可帶動投資和消費從而穩定增長和促進轉型；最后，鼓勵農民工購房將可以倒逼改革。②推進農民工在城鎮購房，是農民工市民化的內在要求，其內生地包含著對房地產供給側改革的需求。可以說，農民工市民化的穩步推進，為房地產供給側改革提供了內在需求和動力。

3.房地產供給側改革與農民工市民化具有內在的耦合性

房地產供給側改革與農民工市民化本質上是供求關系，按照經濟學的一般規律，市場供求關系的均衡需要一定的條件，即總供給等于總需求。房地產供給側改革與農民工市民化的均衡，需要建立一種平衡機制，讓農民工既愿意買房又能買得起房。這里的關鍵是農民工的收入與房價的匹配。如果房價遠遠高過農民工的收入水平，也就形不成對房地產的有效需求，即房地產的供給曲線與農民工對住房的需求曲線沒有交叉，房地產市場也就無法達到均衡。事實上，在房地產供給側改革與農民工市民化之間存在著一種內在的互促互動關系，房地產供給側改革有助于推進農民工市民化，反過來農民工市民化也會促進房地產市場健康發展。構建房地產供給側改革與農民市民化協同聯動機制，一方面有利于推動房地產去庫存，矯正房地產市場結構性失衡；另一方面也有利于推進農民工市民化，加快我國城鎮化進程。

二、我國房地產供給側改革與農民工市民化

存在的問題當前，我國房地產市場總體上供過于求，但在區域上呈現出加速分化的特征，各地區“因城施策”，調控政策上出現“限購、促銷并存”。在此背景下，我國房地產供給側改革與農民工市民化關系扭曲，房地產總體過剩與農民工住宅缺乏并存，影響著我國房地產去庫存和農民工市民化。

1.一、二線城市房地產供不應求與三線及以下城市相對過剩并存

當前，房地產總體供過于求，不同城市房地產市場呈現加速分化的特征。一、二線城市房地產供給不足與三線及以下城市房地產相對過剩并存，成為我國房地產市場的新常態。③2015年下半年以來，我國房地產市場出現了冰火兩重天的局面：一方面，一、二線城市如北上廣深及部分省會城市、發達城市房地產量價齊升，火爆異常；另一方面，三線及以下城市房地產持續低迷，縣級城市甚至出現房價普遍下跌的狀況。2016年新年伊始，在降首付、降契稅等利好政策的刺激下，全國范圍內樓市大分化的趨勢進一步加劇，一、二線城市出現房價“上不封頂”的漲勢，但亟待去庫存的三線及以下城市房價卻仍“未見底”。與劇烈分化的房價相對應，房地產業的“源頭”土地市場也加入大分化之中：房企蜂擁至一、二線城市搶地，三線及以下城市的土地則隨著越來越疲軟的房價繼續下探，這些問題的根源在于房地產去庫存與農民工市民化缺乏聯動機制。

2.房地產限購限貸與刺激促銷并存

當前，我國房地產市場呈現加速分化的態勢，在此背景下，各地“因城施策”，呈現“限購、促銷并存”的現象。一方面，一、二線城市房地產銷售火爆，不得不出臺收緊政策，如上海、深圳等城市推出了史上最為嚴厲的房地產限購限貸政策；另一方面，在高庫存壓力下，三線及以下城市銷售起色不大，不得不出臺更大力度的利好政策，鼓勵農民工買房。例如，河南省南陽市規定，對進城購買普通商品住房的農民，每套房發放1萬元的財政補貼。④在農民工市民化主陣地的三線及以下城市，房地產的刺激促銷在一定程度上能緩解供需矛盾，但促進房地產去庫存的根本途徑還在于房地產供給側改革。

3.房地產局部過剩與農民工住宅缺乏并存

當前，我國房地產總體上供過于求。國家統計局數據顯示，2015年年末，全國商品房待售面積7.18億平方米，但這一數據并未包括在建、待建及其他類型的房地產等潛在庫存。北京師范大學金融研究中心主任鐘偉認為，如果考察商品房在建面積，商品房之外的保障房，公用建筑和單位自建等，當前我國房地產庫存面積可能超過80億平方米。⑤從地域分布上看，這些高庫存主要集中于三線及以下城市，特別是一些縣級城市。同時，也應該看到，這些城市房地產的過剩實質上是一種相對過剩，就是相對于人們的購買力而言的過剩。在這些城市，仍然存在著眾多的農民工，由于收入水平較低，無力購買住房，他們群居在租來的民房里，居住條件較差。房地產的高庫存與農民工住宅缺乏并存，一方面影響著房地產業的健康發展，另一方面也影響著農民工市民化的進程，成為制約我國經濟可持續發展的障礙。

4.農民工城市住房緊張與農村住宅閑置并存

農業轉移人口進入城市，盡管得到的收入比在農村多，但是相對于城市的高房價，有限的收入往往是杯水車薪。于是，出現了一種現象，農民工把賺來的錢寄回農村老家，在老家蓋房。這就出現了農民工工作與住房兩地分離的問題，“老家的住房讓老鼠住，自己在城里和老鼠住”。逢年過節，農民工像潮水一樣在農村和城市之間遷移。事實上，在城市租房群居的農民工，本質上并不是沒有房子，而是房子在農村老家閑置。這種閑置，一方面反映了農民工在城市確實買不起房，不得已在農村老家蓋房；另一方面反映了農村產權制度改革的滯后，農村資產沒有抵押機制，也沒有退出機制，農民工在農村老家的資產被長期閑置。當前，在新型城鎮化的背景下，迫切需要推動完善農村產權制度改革，讓農民工留在農村的資產能夠轉讓、流通，從而提高其在城鎮購房置業的能力。

三、構建房地產供給側改革與農民工市民化

協同聯動機制房地產去庫存與農民工市民化具有內在耦合的特征，房地產供給側改革與農民工市民化存在著相互促進的關系。在房地產去庫存化與農民工市民化的過程中，需要平衡政府、開發商與農民工的利益關系，構建房地產供給側改革與農民工市民化協同聯動機制，探索房地產去庫存化與農民工市民化一體化的解決方案。

1.住宅建設供地與轉移就業量聯動

在三線及以下城市，房地產高庫存的根源，除了農民工支付能力較低以外，還有一個重要的原因是政府在土地財政的驅動下過量供給住房建設用地。要推動房地產去庫存，就必須糾正政府在住宅用地供應上的非理性行為。具體的思路，就是建立住宅建設供地與轉移就業量聯動機制。具體來說，政府在確定年度住房建設用地計劃時，把用地的總規模和年度轉移人口就業數量掛鉤，建立二者的聯動機制。如果當年轉移人口就業數量多，就相應地增加土地供應，反之亦然，具體的比例要視具體情況而定。同時，強化監督和約束機制，保證住宅建設供地與轉移就業量聯動的有效運轉。

2.住宅價格與農民工收入聯動

高房價是制約農民工在城鎮買房置業的最大攔路虎。推動農民工在城鎮愿意買房、買得起房，迫切需要抑制房價的過快增長。采取限購、限貸的辦法抑制房價過快增長，實質上是一種從需求側作用的策略。實踐證明，這種方法效果并不明顯，容易陷入“邊限邊漲，越限越漲”的怪圈。為此，從供給側入手，建立住宅價格與農民工收入聯動機制，是一個有效促進農民工在城鎮買房的建議。實踐上，可以采取兩種思路：一是政府基于住房價格的變動幅度，來調整農民工的收入水平。政府可以通過提高農民工最低工資水平、對購房農民工進行補貼、減免農民工購房交易稅費等方法，提高農民工的購房支付能力；二是政府基于農民工的收入水平變動情況，確定政府房價控制目標。政府通過減免開發商稅費、對房地產企業進行補貼等辦法，影響房地產企業的定價行為，引導開發商合理定價。

3.商品房供給與保障房需求聯動

當前，我國的房地產市場存在著商品房和保障房之分，兩種市場分別有著各自的供求調節運行機制。商品房的生產和分配主要依靠市場機制調節，而保障房的供給主要依靠政府的計劃，其分配主要體現政府對城市低收入群體的住房保障。當前，我國三線及以下城市房地產過剩主要表現為商品房的相對過剩，即相對于居民的購房支付能力不足而言的過剩。事實上，我國當前價格較低的保障住房供給是嚴重不足的，遠遠不能滿足農民工對住房的需求。打通商品房和保障房的通道，建立商品住房供給與保障住房需求的聯動機制，是一條統籌解決商品房去庫存和農民工住房不足問題的有效途徑。基本思路是，政府拿出一部分土地出讓金收入，收購過剩的商品房使之轉變為保障房，然后低價出租給收入較低的農民工使用。這樣，一方面，通過政府購買消化了商品房庫存；另一方面，可以快速增加保障房供給量，有效解決農民工的住房需求。

4.稅費減免與農民工購房交易量聯動

目前，我國對房地產企業征收的稅費主要有增值稅、企業所得稅以及其他一些稅費。政府可以通過房地產稅費政策的調整，來改變房地產開發商的行為，從而實現政府的意圖。就鼓勵房地產企業開發適合農民工需要的住房而言，政府可以按照房地產開發商賣給農民工住房的數量，相應減免開發商的稅費。按照這一思路，可以考慮構建稅費減免與農民工購房交易量的聯動機制，推動開發商積極開發適合農民工需要的住宅產品。從供給側改革的角度看，開發適合農民工需要的住房貢獻度大小，應該成為政府對開發商進行稅費減免或者給予特殊補貼的重要依據。一般來說，農民工需要的房子特征是總價低、小戶型、功能齊全、經濟適用。政府可以采用降低、減免房地產開發稅費甚至給予獎勵等方式，引導房地產企業開發適合農民工需求的住房。

5.農民工購房與農村產權制度改革聯動

制約農民工購房需求的因素，除房價過高之外，還與農民工的支付能力不足有關。農民工的購房資金來源主要表現為以下幾項：一是工資收入，二是財產性收入，三是銀行貸款等。財產性收入的多少主要取決于農民工資產的多少以及資產的變現能力。宅基地、承包地是農民的財產，目前這些資產不能抵押和轉讓，影響著農民工財產性收入的多少。銀行貸款的取得通常需要有抵押物，農民的住房屬于產權不全的資產，無法抵押和交易，因此農民工也很難取得貸款。銀行發放住房抵押貸款時通常考察申請人的工作、收入狀況，農民工往往從事城市低端工作，也影響著銀行貸款的發放。從房地產供給側出發，需要推進農村產權制度改革，明晰農民占有集體資產權限。為此，需要加快推進農村宅基地、承包地、山地、林地等的登記頒證，為這些資產的流通交易創造條件。同時，要積極創新對農民工貸款購房的信貸支持，放寬貸款條件，提高農民工信貸資金的可得性。四、推進房地產供給側改革與農民工市民化

協同聯動的對策房地產供給側改革和農民工市民化是一項復雜的系統工程，需要多方面制度改革的積極配合。就目前來看，推動房地產供給側改革與農民工市民化協同聯動發展，需要加快推動現代住房制度、房地產稅費制度以及農村產權制度等綜合配套改革，完善農民工城鎮購房的扶持機制，為協同推進房地產去庫存和農民工市民化提供制度保障。

1.重構住宅建設用地出讓制度

當前，我國政府壟斷了土地一級市場，賣地是政府收入的重要來源之一。政府為了取得更多的賣地收入，往往對房價上漲行為“睜一只眼、閉一只眼”，客觀上導致了房價不受限制的瘋漲，不符合解決農民工購房需求的思路。從房地產供給側入手，需要重構我國建設用地出讓制度，重新調整土地出讓金的歸屬和分配關系，斬斷政府收入與土地供應利益紐帶。具體思路是：取消政府對一級土地市場的壟斷，確立農民在土地市場上直接交易主體的地位，讓農民成為土地出讓金的直接受益者。通過切斷政府收入與土地供應利益紐帶，一方面，可以阻斷政府推高房價的動機，為房價的理性回歸探索出路；另一方面，土地出讓金歸屬農民，可以大大提高農民工在城鎮購房的支付能力，有利于房地產去庫存，也有利于推動農民工市民化進程。

2.健全和完善城鎮住房保障制度

當前，我國的城鎮住房保障制度，將住房保障的對象集中在城鎮中低收入群體，包括低收入職工、城市貧民、下崗工人等。在很多地方，廣大農民工被排除在保障房供給對象之外。有一些地方盡管對農民工放開了保障房的限制，但又設置了很多歧視性條件。基于此，構建房地產供給側改革與農民工市民化協同聯動機制，需要進一步健全和完善城鎮住房保障制度。一是真正把農民工納入城鎮住房保障體系。結合城鎮居住證制度改革，推動持居住證農民工與戶籍人口同等享受住房保障服務，盡快清除保障房分配中對農民工的歧視性規定。二是切斷保障房轉換為商品房的通道。建立保障房只租不售制度，讓保障房真正發揮對低收入群體的居住保障功能，從制度上防止保障房成為特權階層倒賣牟利的工具。三是健全保障房的退出機制。探索建立保障房階差租金制度，如前五年實行固定的最低租金，五年后每年租金按照一定比例遞增。鼓勵低收入群體經濟條件改善后退出保障房，對于退出保障房購買商品房的家庭，可以按照一定比例給予補貼。

3.建立農民工城鎮購房扶持機制

農民工是城市中的弱勢群體，相對于城鎮較高的住房價格，農民工支付能力不足是制約其購房的首要因素。因此，推動農民工在城鎮買房置業，需要建立相應的扶持機制。一是對農民工城鎮買房實施差別化的支持政策。可以通過降低農民工購房的首付款比例，或者實施首付款分期等政策，降低農民工城鎮購房的門檻。二是完善對農民工購房的稅收減免政策。建議對農民工購買新房實行契稅減免政策或者先征后返，對農民工購買二手住房實行增值稅和契稅雙減免政策，切實減輕農民工城鎮購房的負擔。三是建立對農民工購房進行補貼的長效機制。建議設立農民工城鎮購房扶持基金，制定并實施對農民工購房進行財政補貼的政策，切實提高農民工的購房支付能力。在具體的操作上，可以采用定額補貼或者按面積補貼兩種方法。四是創新金融機構對農民工購房的信貸支持政策。針對農民工在城鎮購買商品房，金融機構可以實行差別化的信貸政策，適當放松對購房農民工貸款條件的限制，支持農民工購買住房的信貸需求。

4.加快推進房地產稅費制度綜合改革

當前，我國房地產征稅主要在開發和交易環節，在房地產持有環節則不征稅，這就出現了部分居民囤積住房炒作牟利的問題，客觀上導致了房價過快增長。為此，從供給側入手，需要調整優化房地產稅費政策。具體思路是，降低房地產開發環節的稅費，開征房地產持有環節的稅費。事實上，房地產開發環節稅費較重是導致房價過快增長的一個重要原因。開發商在住宅定價時，通常要把稅費成本加上，無形中拉高了住房價格。降低房地產開發環節的稅費，能夠降低開發商的開發成本，為開發商合理定價提供空間。開征房地產持有環節稅費，不僅能夠抑制房地產投資炒作行為，而且是防止房價過快增長的重要手段。同時，考慮到農民工收入較低的現實，對農民工首套房交易環節稅費予以減免優惠，有利于降低農民工購房的稅費負擔，對于提高農民工的購房支付能力有積極意義。

5.進一步推進農村集體產權制度改革

由于農村集體資產產權不清，責權不明，農村的土地、房產等資產無法抵押、轉讓和交易。盡管農民工已經離開了農村進入城市就業，但是其在農村的資產卻無法從農村退出。這就導致農民工在農村的住房長期閑置，而在城市由于缺錢卻買不起房，陷入“農村有房不住、城市無房可住”的窘境。基于此，亟須進一步推動農村產權制度改革，讓農民工在農村的資產能夠變現，提高農民工在城鎮購買商品住房的能力。實踐中，要加快推進農民承包地、宅基地等集體資產確權頒證，推動農村集體資產流轉制度改革，健全和完善集體資產流轉流通體制機制，完善農村集體資產交易平臺，構建暢通高效的農民工集體資產退出機制，從而提高農民工在城市購買商品房的能力。

注釋

①倪鵬飛：《去庫存如何讓農民工買得起房安得起家》，中國智庫網，http：//www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/3006150，2016年11月28日。②倪鵬飛：《農民工市民化與化解房地產庫存》，《經濟日報》2015年12月21日。③這里的一、二線城市及三線及以下城市，是按照2016年4月《第一財經周刊》發布的《2016中國城市商業魅力排行榜》確定的。④南陽市房地產管理局：《關于市中心城區進城農民購買普通商品住房補貼發放通告》，南陽市房產管理局網站，http：//www.nyfdc.gov.cn/tzgg/203178.htm，2016年3月14日。⑤《中國樓市庫存知多少：7億㎡？50億㎡？140億㎡？》，中國經濟網，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201602/16/t20160216_8864344.shtml，2016年2月16日。

責任編輯：澍文

Research on the Coordination Mechanism Between the Real Estate Supply Side Reform

and the Peasant Workers′ Citizenization

Tang Xiaowang

Abstract： The supply-side reform of the real estate and the peasant workers′ citizenization have the inherent interactive relationship. The reform of the supply side of the real estate can help to promote the peasant workers′ citizenization， which in turn will promote the stable development of the real estate market. At present， China′s real estate market presents a trend of accelerating differentiation. The relationship between supply side reform and peasant workers′ citizenship is distorted， which affects the real estate destocking and migrant workers′ citizenization. Therefore， it is urgent to establish the linkage mechanism between the real estate supply side reform and the peasant workers′ citizenization， speed up the reform of the modern housing system and the real estate tax and fee system， perfect the reform of the rural property right system， and explore the real estate destocking and the peasant workers′ citizenization of the integrated solution.

Key words：the real estate supply side reform； peasant workers′ citizenization； collaborative linkage mechanism中州學刊2017年第2期擴大農村中等收入群體的比較研究2017年2月中 州 學 刊Feb.，2017

第2期（總第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2