環(huán)境影響評價公眾參與的司法審查機制完善*

金自寧++劉力豪

摘要：當前，司法機關對環(huán)評公眾參與案件的審查存在諸多問題。多數(shù)法院將建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民排除在訴訟主體之外，否定該類主體在環(huán)評程序中的參與資格；很多法院將“告知”與“公示”等同，不利于保障公眾的環(huán)境知情權和參與權；一些法院將環(huán)評聽證程序是否進行交給行政機關裁量，所發(fā)揮的監(jiān)督作用有限。解決以上問題，需要從立法完善和司法調整兩個維度進行努力，切實提高司法審查對環(huán)評公眾參與的保障作用。

關鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；裁判文書；司法審查

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）02-0057-04

環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評）公眾參與的司法審查，是指當建設單位、環(huán)評機構、環(huán)保部門剝奪、限制公眾的環(huán)評參與權利，或者環(huán)評公眾參與進程未遵循法定的程序和方式，或者公眾因其環(huán)評參與意見未得到慎重考慮而對環(huán)境決策和項目審批結果產生異議時，法院基于公眾的訴求，對環(huán)評活動進行審查并對公眾環(huán)境權益予以救濟的過程。作為外部監(jiān)督機制，司法審查承擔著維護環(huán)評公眾參與有序運行、保障公眾環(huán)境參與權利的重要職能。分析法院在具體案件中對環(huán)評公眾參與制度的解釋與適用，能夠發(fā)現(xiàn)相關立法和司法實務中存在的問題與疏漏，從而為完善環(huán)評公眾參與制度，強化司法程序對公眾參與環(huán)評權利的保障明確方向。

一、環(huán)評公眾參與案件的裁判文書樣本概況

1.裁判文書的來源與選擇

近年來，我國司法公開取得了長足發(fā)展，但裁判文書仍未能實現(xiàn)全部公開上網(wǎng)，且各地裁判文書的公開狀況存在明顯差異，因而很難獲得統(tǒng)計學意義上的全面的裁判文書樣本。為了盡可能獲得充分的案例資料，同時又不失案例的權威性和可靠性，筆者選用“北大法寶之司法案例數(shù)據(jù)庫”“北大法寶之裁判文書分享平臺”“中國裁判文書網(wǎng)”“無訟案例”“威科先行”“律商網(wǎng)”六大法律數(shù)據(jù)庫作為環(huán)評公眾參與案件裁判文書的來源。裁判文書的收集和篩選大致分為三步：第一步，以“環(huán)境影響”為關鍵詞分別在上述數(shù)據(jù)庫中檢索全文，共得到可能與環(huán)評有關的行政類裁判文書3932篇；第二步，剔除該3932篇中非以環(huán)保部門或其上級政府機關為一審被告的裁判文書、非與環(huán)評行政許可行為有關的裁判文書，并將群體訴訟拆分的情形（裁判內容除原告以外均相同）合并計為1篇，共得到環(huán)評行政裁判文書687篇；第三步，在這687篇中，以訴訟過程中是否存在環(huán)評公眾參與的相關爭議為依據(jù)，濾去其中的重復裁判，最終篩選出與環(huán)評公眾參與有關的裁判文書153篇。

2.裁判文書反映的案例爭議焦點

本次選取的153篇裁判文書共反映出與環(huán)評公眾參與有關的爭議焦點171個。其中，反映信息公開方面爭議的裁判文書數(shù)量最多，共62篇，占比約

收稿日期：2016-11-19

*基金項目：國家社會科學基金一般項目“環(huán)境風險規(guī)制的行政法研究”（13BFX032）。

作者簡介：金自寧，女，北京大學深圳研究生院國際法學院副教授（深圳518055）。

劉力豪，男，北京大學深圳研究生院環(huán)境與能源學院碩士生（深圳518055）。

40%；反映參與主體、參與方式、參與結果的落實與監(jiān)督方面爭議的裁判文書數(shù)量大體接近，分別為37、33、37篇，所占比重均在23%左右；反映參與范圍、參與階段方面爭議的裁判文書數(shù)量最少，僅有3篇，占比不足2%。顯然，公眾對環(huán)評信息公開狀況的不滿程度較高，對環(huán)評參與主體、參與方式、參與結果的落實與監(jiān)督方面的狀況有些許質疑，對環(huán)評參與范圍、參與階段的狀況相對滿意。上述案例爭議分布情形在一定程度上揭示了環(huán)評公眾參與制度在實際運行中的不足，這可以作為判斷相應層面的立法是否存在疏漏的切入點。

二、環(huán)評公眾參與案例爭議所涉問題及其司法審查

1.建設項目征收或拆遷時環(huán)評許可所涉利害關系的判定

對于建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民是否與建設項目環(huán)評許可決定之間存在利害關系，法院在絕大多數(shù)情況下持否定態(tài)度。法院得出否定性結論是不妥當?shù)模饕嬖谝韵聝蓚€層面的問題。

第一，在立法已經(jīng)對公眾的環(huán)境參與權利作出明文規(guī)定的情況下，司法機關仍然以建設項目實施后公眾環(huán)境權益能否遭受實質影響作為判定利害關系是否存在的標準，在法律適用上多有不妥。一方面，根據(jù)我國《環(huán)境保護法》和環(huán)保部印發(fā)的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的相關規(guī)定，公民、法人和其他組織只要可能受到建設項目影響，便符合利益關聯(lián)性要求，具備參與環(huán)評程序的資格。至于是何種性質（人身、財產還是環(huán)境方面）的影響，是哪一時間點（建設項目實施中還是實施后）產生的影響，立法未作具體限定。客觀上，作為生活在建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民，其房屋、土地等財產毫無疑問將受到建設項目實施所帶來的沖擊和影響，因而滿足關于利害關系的法律要求。另一方面，多數(shù)司法機關從環(huán)境影響評價的法律內涵入手，將利害關系界定為環(huán)境權益是否受損，這一裁判邏輯存在一定的問題。對于什么是環(huán)境權益，現(xiàn)有立法未作具體界定，學界對此眾說紛紜。法院以一個含義模糊的名詞來界定利害關系，其結論很難讓人信服。并且，僅從環(huán)境權益的角度來理解利害關系，顯得有些片面。利害關系是一個內涵非常豐富的概念，既涉及環(huán)境方面的權益又涉及人身權益和財產權益，既涉及直接利害關系又涉及間接利害關系。環(huán)評行政許可不同于環(huán)境影響評價，其除了直接關聯(lián)環(huán)境方面的權益，還可能間接影響公民的人身權益和財產權益。因此，環(huán)評司法審查中對利害關系的界定應更為全面。

第二，將建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民排除在訴訟主體之外，不符合環(huán)評公眾參與的現(xiàn)實需求。實踐中，無論是負責編制環(huán)評文件的建設單位、其委托的環(huán)評機構，還是負責審批環(huán)評文件的環(huán)保部門，都未將建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民排除在征求意見的公眾范圍之外。實際上，居住在建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民是一支不可或缺的環(huán)評參與力量。他們與建設項目之間往往存在較為密切的經(jīng)濟關聯(lián)，較之他人更易于關注建設項目進展動態(tài)，也更有動力對建設項目的各項行政審批環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。他們長期生活在建設項目所在地，對當?shù)丨h(huán)境狀況最為關心和了解，所提供的意見和建議通常最有參考價值。司法機關對該類主體環(huán)評參與權利和訴訟資格的否定性評判，不利于實現(xiàn)環(huán)評公眾參與制度的功能和目的。

2.“公示”與“告知”的程序區(qū)別

環(huán)保部門對環(huán)評信息的公示是否在程序上等同于對利害關系人關于環(huán)評許可事項和聽證權利的告知，對此，多數(shù)司法機關認為只要環(huán)保部門在審批環(huán)評文件期間依法公示了受理環(huán)評文件、擬作出審批意見等信息，便足以認定其完成了《行政許可法》規(guī)定的告知程序。以2014年“呂炳璐訴天津市濱海新區(qū)環(huán)境保護和市容管理局撤銷行政審批一審案”為例，該案中法院駁回原告訴訟請求的理由主要有兩個：一是在法律層面，依據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的相關規(guī)定，環(huán)保部門在作出環(huán)評許可決定時公示相關信息并征求公眾意見的，可以認定其行政程序符合法律規(guī)定。二是在事實效果層面，法院對環(huán)評信息已經(jīng)在其網(wǎng)站上進行公示，起到了廣而告之的效果的，可以推斷相關公眾包括原告能夠接收到相關信息，因而無須對原告專門告知。這兩方面認定均存在不同程度的問題。

第一，原告在訴訟中依據(jù)行政法提出環(huán)保部門在作出行政許可時未告知其相關許可事項和申請聽證的權利，法院卻僅以環(huán)評領域的法律作為判定環(huán)評行政許可是否存在程序瑕疵的主要依據(jù)，從而間接回避了原告的訴訟主張。實際上，我國《環(huán)境影響評價法》只是對環(huán)評文件的審批部門、審批權限、審批決定時限等作了規(guī)定，對審批部門應當按照什么程序進行行政許可并未規(guī)定；《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等部門規(guī)章中盡管有一些程序方面的要求，但內容有限且效力級別較低，在司法審查中發(fā)揮的作用有限；《行政許可法》全面、系統(tǒng)地規(guī)定了行政許可的作出和實施程序，理應成為司法機關判斷環(huán)評行政許可決定是否存在程序瑕疵的重要依據(jù)。因此，上述案例中主審法院應當以《行政許可法》為主要依據(jù)，全面回應原告的訴求。

第二，“公示”與“告知”雖同為信息公開的具體形式，但二者之間并不能畫等號。一方面，二者對效果的要求不同，“公示”并不要求利害關系人一定能接收到相關信息，“告知”則要求利害關系人一定能接收到相關信息。另一方面，二者公開的內容不完全一致，如“聽證權利”是告知的法定內容，而環(huán)保部門公示的環(huán)評信息常常與此無涉。因此，上述案例中法院認為環(huán)保部門的信息公示程序已經(jīng)起到了告知原告的效果，這樣的推理未免過于簡單、草率。

3.聽證會的適用條件

從裁判文書樣本來看，對于原告是否符合申請適用聽證程序的法定條件，即環(huán)評行政許可是否涉及原告的重大利益，司法機關采取了三種不同的回應方式：對重大利益關系進行直接判斷與審查（占比50%）；回避對重大利益關系的審查，而從是否符合主動聽證條件的角度對原告的聽證訴求進行回應（占比43.75%）；尊重環(huán)保部門對重大利益關系的裁量意見（占比6.25%）。誠然，環(huán)境影響評價有較強的專業(yè)技術性，法院似乎有足夠的理由來回避對是否存在重大利益關系這一復雜問題作出判斷。不過，如果將重大利益關系的最終認定主體確定為環(huán)保部門，無疑將導致環(huán)境行政權力膨脹。一些環(huán)保部門可能會濫用自由裁量權，避免啟動聽證程序，從而規(guī)避司法監(jiān)督。如果將最終認定主體確定為申請人或利害關系人、公共事業(yè)單位，則一是無法律依據(jù)，二是勢必影響行政效率。因此，重大利益關系的認定由司法機關承擔比較妥當。

至于如何認定重大利益關系，司法實踐中主要有兩種審查模式：一種將重大利益關系類比于我國《環(huán)境影響評價法》第16條規(guī)定的重大環(huán)境影響，并以此作為核心認定標準。另一種以民法上關于相鄰權的規(guī)定為判斷基礎，以與建設項目相關的技術規(guī)范或標準為參考，以相鄰權實質受損與否作為核心標準來認定是否存在重大利益關系。相較而言，第二種模式應當成為司法機關的遵循。首先，第一種模式在邏輯上存在“硬傷”。誠然，可能造成重大環(huán)境影響的建設項目的實施會影響利害關系人的重大利益，但我國《環(huán)境影響評價法》第16條對“重大”“輕度”等環(huán)境影響程度的描述，只是從波及范圍、影響深度等方面對建設項目實施后可能引發(fā)的環(huán)境后果進行綜合評價，這種評價本身與重大利益關系的考量并無必然聯(lián)系。即使是可能造成輕度環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告表的建設項目，在項目建設中和項目投入使用以后也可能嚴重損害特定主體的生活環(huán)境，進而影響其人身權益和財產權益。其次，相鄰權是法律賦予公民的一項重要民事權利，其實現(xiàn)直接關系到公民的生存狀況和生活環(huán)境改善，從建設項目是否侵害相鄰權的角度來認定是否存在重大利益關系，不僅有明確的實體法指引，而且在邏輯上更加嚴謹、有說服力。

三、完善環(huán)評公眾參與的司法審查機制的路徑

上述問題的產生既有環(huán)評公眾參與制度本身存在不足的原因，也有司法實務部門在法律適用中存在偏差的原因。要從根本上解決上述問題，就必須從立法和司法兩個維度進行相應的完善與調整。

1.加強對建設項目征收或拆遷地塊范圍內公民環(huán)評參與權利的保障

法院在審查建設項目征收或拆遷地塊范圍內的公民是否具備相應的訴訟主體資格時，應當依據(jù)我國《環(huán)境保護法》的有關規(guī)定，從其環(huán)境參與權利是否受損的角度判斷其與建設項目環(huán)評行政許可之間是否存在利害關系。這一新的審查進路不僅能夠真正保障公眾環(huán)評參與權利，而且與當前行政層面的環(huán)評公眾參與實踐相適應。在2015年《行政訴訟法》放寬原告資格限制的前提下，司法機關對利害關系的理解應當更加寬泛。另外，現(xiàn)有立法中雖有關于公眾參與權利的行政保障機制，但僅此遠遠不夠，還應進一步構建環(huán)評公眾參與的司法保障機制，明確規(guī)定公眾在環(huán)評參與權利受到侵害時有向法院提起訴訟尋求救濟的權利。唯有如此，才能為司法機關從公眾參與權受損角度對環(huán)評案件進行審查提供直接、清晰的指引。我國新修訂的《環(huán)境保護法》2015年1月1日起施行，短期內不宜再作改動?？煽紤]在已經(jīng)提上修訂議程的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中增加相關規(guī)定，以促進《環(huán)境保護法》中公眾參與權利條款的實施。

2.促進環(huán)評信息公開制度及其適用精細化

從長遠來看，環(huán)評領域的專門立法應當就如何貫徹落實《行政許可法》中的告知程序進行補充規(guī)定，以實現(xiàn)法制銜接，也為司法機關處理相關爭議提供更加明確的依據(jù)。2013年環(huán)保部制定的《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》已經(jīng)體現(xiàn)了這方面的努力：其第四章“擬作出審批意見公開”一節(jié)要求環(huán)保部門在向社會公開擬作出的批準或不予批準環(huán)境影響報告的意見時須一并告知利害關系人有聽證權利，并將“聽證權利告知”列舉在10項應當公開的具體事項中。這些突破性規(guī)定既實現(xiàn)了“公示”與“告知”的有效對接，又兼顧了行政成本減省、行政效率提升。不過，該指南僅是部門規(guī)范性文件，很難在司法審查中發(fā)揮重要作用。因此，不僅要在專門立法中增加關于環(huán)評告知程序的規(guī)定，還要盡可能規(guī)定于層級較高的法律規(guī)范中?？梢钥紤]在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的修訂中，借鑒、吸收上述指南中的相關規(guī)定。另外，司法機關要正確理解“公示”與“告知”的含義。當利害關系人依據(jù)我國《行政許可法》第36條、第47條的規(guī)定提出環(huán)保聽證程序違法時，法院應根據(jù)上述條款對環(huán)保部門在信息公開中是否履行告知義務進行審查，而不能簡單認為環(huán)保部門的信息公示等同于告知程序。換言之，司法機關應正確處理《行政許可法》與環(huán)評專門立法之間的關系，不能將二者視為一般法與特別法的關系，在處理環(huán)評信息公開所涉爭議時既要適用前者又要適用后者。

3.調整環(huán)評聽證程序的適用條件

對于原告申請召開環(huán)評聽證會的理由是否成立，司法機關要積極承擔審查職責，對原告與環(huán)評許可決定之間是否存在重大利益關系作出具體判斷。在實際裁判時，法院可以借鑒2015年“熊建平訴江蘇省環(huán)境保護廳行政確認糾紛”一案的審查模式，以《民法通則》《物權法》的相關規(guī)定為主要依據(jù)，以與建設項目有關的專業(yè)技術標準為重要參考，從建設項目是否嚴重侵害利害關系人的相鄰權的角度對重大利益關系進行界定。具體而言，一要考察建設項目實施是否確實影響到利害關系人的正常生產生活秩序，損害了其人身、財產、環(huán)境等方面的合法權益；二要判斷這一侵害行為是否違犯禁止性法律規(guī)范，或者超出社會公眾的一般容忍限度。當這兩方面都是肯定性結論時，便可認定環(huán)保部門作出的環(huán)評許可決定涉及利害關系人的重大利益。

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責任編輯：鄧林

Judicial Review of Public Participation in EIA：Problems and Countermeasures

Jin ZiningLiu Lihao

Abstract：At present there exist various degrees of problems when judicial offices deal with controversies on public participation in EIA. Most courts exclude the citizens who live in the involved area where the land will be occupied by the construction project or the original houses will be levied or pulled down from the people， who can have the plaintiff qualification in environmental executive lawsuit. In other words， the courts disagree that the particular group can participate in the course of EIA. And many courts confuse the procedure of information announcement with the procedure of information informing. It is adverse to protect the public environment awareness and participation right. Besides， some courts consider that whether the hearing of EIA should be hold belongs to the discretion of the administrative organ. It is quite limited that the courts play a role in supervising the application conditions of hearing procedures. In order to figure out the problems above， both the legislation and judicature must take relevant measures， so that the protection degree for public participation in EIA can be strengthened further by judicial review in future.

Key words：Environment Impact Assessment （EIA）； public participation； judgment document； judicial review中州學刊2017年第2期我國民法總則中的法人分類方式探析2017年2月中 州 學 刊Feb.，2017

第2期（總第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2