基于江蘇省農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入狀況的土地制度改革初探

孫旻煜+金麗馥

摘要：目前，農(nóng)民的四大收入來源中，作為農(nóng)民收入的重要組成部分的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入比重較小，已受到國(guó)家及各地區(qū)的重視。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，當(dāng)下，農(nóng)民主要依靠土地來獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，從而增加農(nóng)民的總體收入。江蘇省農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入目前狀況主要表現(xiàn)為：農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入基數(shù)小，在總收入中的占比低；省內(nèi)地區(qū)間農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不平衡；城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)；不同收入組之間財(cái)產(chǎn)性收入不等。農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度的改革，對(duì)于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要意義。基于對(duì)江蘇省農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀研究，分別對(duì)土地所有權(quán)制度、土地使用權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度、土地征用制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響進(jìn)行分析，提出深化農(nóng)村土地制度改革的重要性及增加農(nóng)民財(cái)政性收入的主要途徑。

關(guān)鍵詞：江蘇省；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；土地制度改革

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2016）11-0562-04

財(cái)產(chǎn)性收入，是指通過貨幣、土地、房產(chǎn)等實(shí)物資本和技術(shù)成果、管理經(jīng)驗(yàn)等無形資本參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的收入，既包括依靠營(yíng)運(yùn)家庭擁有的銀行存款、有價(jià)證券等動(dòng)產(chǎn)，以及土地、房屋、車輛、收藏品等不動(dòng)產(chǎn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等，也包括出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等。黨的十八大報(bào)告提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利；保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

土地是我國(guó)農(nóng)民最重要的一種資產(chǎn)，如何使農(nóng)民利用自己所擁有的土地使用權(quán)獲取財(cái)產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的關(guān)鍵，而農(nóng)民土地使用權(quán)的有效利用受到我國(guó)農(nóng)村土地制度的規(guī)范與約束。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入新的改革階段[1]。土地制度包含土地所有權(quán)制度、土地使用權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度、土地征用制度等，都在一定程度上影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，針對(duì)土地制度存在的問題，可選擇對(duì)土地制度進(jìn)行一定的改革：一是明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制；三是完善土地征用制度，建立合理的分配機(jī)制。

1 江蘇省農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入現(xiàn)狀分析

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，江蘇省農(nóng)民人均收入逐年增長(zhǎng)，相應(yīng)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但仍存在一些問題，表現(xiàn)為基數(shù)小、占比低；地區(qū)間不平衡；城鄉(xiāng)差異明顯；農(nóng)村居民不同家庭之間財(cái)產(chǎn)性收入不等。

1.1 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入基數(shù)小，在總收入中的占比低

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國(guó)家政策的推行，江蘇省農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入開始逐年增加。從圖1可以看出，2010年江蘇省農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入為389.1元，以逐年增長(zhǎng)的方式到2014年增長(zhǎng)至672元，其2010年至2013年年均增長(zhǎng)達(dá)16%以上。但是，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入基數(shù)仍很低，占總收入的比重很小，2014年該現(xiàn)象更為突出。2013年，江蘇省農(nóng)民人均年收入已達(dá)到16 526元，但農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入僅有643元，僅占3.89%。農(nóng)民收入構(gòu)成主要是務(wù)工獲得的工資性收入、家庭經(jīng)營(yíng)性收入及轉(zhuǎn)移性收入，其中，工資性收入和家庭經(jīng)營(yíng)性收入是構(gòu)成總收入的主要部分，占比超過90%。為增加農(nóng)民的收入，以目前狀況看，應(yīng)尋找新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵就是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，不斷提高財(cái)產(chǎn)性收入在總收入中的比重。

1.2 江蘇省內(nèi)地區(qū)間農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入不平衡

由于省內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致不同地區(qū)間農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入差距較為突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)高于蘇中、蘇北地區(qū)。以江蘇省2014年不同地區(qū)農(nóng)民家庭收入狀況為例，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入分別為1 494、421、251元，分別占總收入的7.13%、2.72%、1.98%（表1）。蘇南地區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)超蘇中、蘇北地區(qū)。

改革開放以來，江蘇省實(shí)施了積極提高蘇南、加速發(fā)展蘇北的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并對(duì)蘇南重點(diǎn)投資，以及蘇南處于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)中心區(qū)域，這些得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，使得資金、人才聚集于蘇南，蘇南的經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。而蘇中、蘇北地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)起步晚，加之人才涌入其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，必然造成蘇中、蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于蘇南。

1.3 財(cái)產(chǎn)性收入的城鄉(xiāng)差距明顯且有擴(kuò)大趨勢(shì)

近年來，江蘇省城鄉(xiāng)居民收入大幅增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)居民的年總收入差距尤其是城鄉(xiāng)居民的人均財(cái)產(chǎn)性收入差距甚為明顯。城鎮(zhèn)居民的人均財(cái)產(chǎn)性收入顯著高于農(nóng)民的人均財(cái)產(chǎn)性收入。2010—2013年，江蘇省城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入分別是農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的1.21、1.40、1.23、1.89倍，2014年這種差距及其突兀，城鎮(zhèn)居民的人均財(cái)產(chǎn)性收入為2 300元，同期農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入為672，前者是后者的3.42倍（圖2）。從二者相差的比例不斷增加看出，城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)性收入差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距明顯的主要原因，近年來，房?jī)r(jià)迅速增長(zhǎng)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)增長(zhǎng)更是迅猛，這就促使城鎮(zhèn)居民手中持有的房屋作為不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值不斷增加，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入在總收入中的比重也會(huì)同向增加。而農(nóng)民在農(nóng)村的房屋作為不動(dòng)產(chǎn)并沒有因?yàn)槌鞘蟹績(jī)r(jià)上漲而升值，農(nóng)民真正能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入極為有限。通過增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來增加農(nóng)民的總收入，有助于縮小城鄉(xiāng)差距。

1.4 農(nóng)村居民不同家庭之間財(cái)產(chǎn)性收入不等

城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的同時(shí)，農(nóng)村居民不同收入組家庭之間財(cái)產(chǎn)性收入的差距也十分明顯。2010年，江蘇省農(nóng)村居民高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入高達(dá)1 225.2元，低收入戶僅有109.2元；2014年，江蘇省農(nóng)村居民高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入達(dá)到1 472元，低收入戶人均僅132元（表2）。2010年，江蘇省農(nóng)村居民高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入是低收入戶的11.22倍，2013年則為27.59倍，2014年降至11.15倍。這種現(xiàn)象反應(yīng)出農(nóng)村居民的“馬太效應(yīng)”已流露出來，高收入戶的財(cái)產(chǎn)性收入呈波浪式上漲，而低收入戶的財(cái)產(chǎn)性收入總體趨于平緩。由此可見，農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入的差距也是造成農(nóng)村居民收入差距的重要原因之一。

綜上所述，為縮小城鄉(xiāng)居民及農(nóng)民之間收入差距的途徑，采取有效措施以增加江蘇省農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，從根本上健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性功能，通過深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)。

2 現(xiàn)有農(nóng)村土地制度對(duì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

2.1 土地所有權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)是指土地所有者依法對(duì)土地占有、使用、收益、處分的權(quán)利。中國(guó)土地實(shí)行公有制，分為國(guó)家所有即全民所有和農(nóng)村集體土地所有2種形式。農(nóng)村集體土地所有權(quán)分屬不同的主體，又分為村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)多個(gè)農(nóng)民集體村民小組3種形式。由于行使集體所有權(quán)的組織形式和程序還不完善以及農(nóng)民本身存在的缺陷性，農(nóng)民沒有足夠的能力去獨(dú)立行使所有權(quán)，客觀上由相對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。而事實(shí)上，目前大多數(shù)地區(qū)傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量減少。這就容易在一些地區(qū)造成一些負(fù)面的現(xiàn)象，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)代表來行使農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，并且這些代表中以鄉(xiāng)村干部為主。上述現(xiàn)象必然引起弊端，鄉(xiāng)村干部代表農(nóng)民集體的同時(shí)還需兼顧政府的真正意圖，當(dāng)除去農(nóng)民本身之外的其他利益集體介入農(nóng)村土地利益爭(zhēng)奪時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)益則成為受侵害一方。

在土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)收益較低，土地的價(jià)值沒有充分顯現(xiàn)，農(nóng)民就不會(huì)過多考慮到土地的所有權(quán)，在這種背景下，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一般不會(huì)受到侵害，農(nóng)戶可以通過流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來獲得一定的財(cái)產(chǎn)性收入。但當(dāng)農(nóng)用地非農(nóng)化時(shí)，土地會(huì)升值，土地的資產(chǎn)性會(huì)很容易變現(xiàn)，這時(shí)土地集體所有權(quán)的主體不明確性就會(huì)發(fā)揮作用，當(dāng)分配增值收益的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)各種爭(zhēng)議。在增值收益的分配中，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)退居次要位置，而集體所有權(quán)起主導(dǎo)作用。《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，但通常農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是被一次性地收回，只會(huì)獲得比較低的補(bǔ)償費(fèi)用。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的喪失，意味著農(nóng)戶喪失生產(chǎn)資料，也就是經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)產(chǎn)性收入同時(shí)喪失，農(nóng)戶就會(huì)淪為自由勞動(dòng)者。這種現(xiàn)象不僅限于江蘇，在全國(guó)各地都是普遍存在的[2]。

2.2 土地使用權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。農(nóng)民集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民住宅用地的使用權(quán)。完善農(nóng)村宅基地制度，不僅有利于保障農(nóng)民的根本利益，還有利于推進(jìn)我國(guó)土地制度的改革和完善，宅基地有助于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的運(yùn)行。

我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)制度允許承包人在規(guī)定的范圍內(nèi)按照土地承包法規(guī)定的程序采取轉(zhuǎn)包、抵押、出租、入股、互換等形式調(diào)整土地，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不是完全自由的，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的一個(gè)重要來源，農(nóng)民承包土地也有一定的年限限制，超出承包年限后，農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械氖褂脵?quán)不具備明顯的交換價(jià)值，不能拓寬農(nóng)民獲得收入的渠道，對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入的增加必會(huì)造成負(fù)面影響，從而也將影響農(nóng)民收入水平的提高。目前，土地權(quán)缺乏足夠的法律保障，主體形同虛設(shè)，難以對(duì)土地進(jìn)行自主的規(guī)劃和使用。盡管國(guó)家對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)進(jìn)行了補(bǔ)充說明，即允許承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，但是現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有完全得到落實(shí)。

《物權(quán)法》明確界定了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。該法也明確規(guī)定，“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。”但具體到宅基地使用權(quán)時(shí)，卻規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，未提及收益權(quán)。農(nóng)民擁有繼承權(quán)，但不能隨意將土地流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的其他組織或個(gè)人，不能隨意出租和買賣土地。這樣，宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)受到了各種限制，不利于宅基地價(jià)值的體現(xiàn)，也制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。

2.3 土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

土地使用權(quán)人和承包人可以通過處置和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得土地收益，目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地的收益主要來源于土地流轉(zhuǎn)。由于土地集體所有權(quán)的虛化，使得規(guī)模化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)收益分配存在爭(zhēng)議，經(jīng)常出現(xiàn)的問題是在農(nóng)民不知情或沒有完全征得農(nóng)民意愿的情況下，承包地就被流轉(zhuǎn)了[3]。由此就引發(fā)更多的問題，如工商資本進(jìn)入農(nóng)村，要求流轉(zhuǎn)大片土地進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，在大多數(shù)情況下，直接由政府全權(quán)代表農(nóng)民完成流轉(zhuǎn)程序，這些流轉(zhuǎn)收益的分配狀況就引起爭(zhēng)議。事實(shí)上，確實(shí)存在土地流轉(zhuǎn)的收益大多數(shù)歸政府所有，真正分到農(nóng)民手上的只是一小部分。在這種情況下，農(nóng)民短時(shí)間內(nèi)獲得土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用，增加了財(cái)產(chǎn)性收入，但也失去了從土地上獲得長(zhǎng)久收益的機(jī)會(huì)。因此，產(chǎn)權(quán)明晰才會(huì)促進(jìn)交易，當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種弱產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，利益分配的爭(zhēng)議會(huì)阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情況下，土地具有社會(huì)保障的功能。我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民都屬于兼職型，既在城市或工廠務(wù)工，又在農(nóng)村種地。在物價(jià)水平不斷攀升的情況下，對(duì)農(nóng)民而言，自己種植的糧食綠色安全且開銷少，因此不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而更多地選擇自己生產(chǎn)、消費(fèi)，這一系列行為使農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)受到更強(qiáng)的限制。此外，農(nóng)戶的宅基地只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，不允許將宅基地用作擔(dān)保抵押，宅基地用益物權(quán)必須先國(guó)有化后才能入市交易。這些限制表明，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)的交易處于一種封閉狀態(tài)。這種制度把農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地區(qū)別對(duì)待，2種土地不能平等參與市場(chǎng)交易。只允許農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，限制了資本進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)也因此無法實(shí)現(xiàn)增值，最終造成了資源的浪費(fèi)。我國(guó)擔(dān)保法不允許宅基地用益物權(quán)用于擔(dān)保抵押，這也是削弱宅基地產(chǎn)權(quán)的一種表現(xiàn)，這種保守的制度導(dǎo)致農(nóng)戶無法利用宅基地抵押進(jìn)行融資，有時(shí)不得不尋求民間高利貸，反對(duì)農(nóng)戶施加了更大的經(jīng)濟(jì)壓力。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與戶籍制度掛鉤，一旦農(nóng)戶全家遷入城市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，就必須無償交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)農(nóng)村房屋所有者在城市就業(yè)并將戶口遷離農(nóng)村，只得放棄農(nóng)村的宅基地時(shí)，便無法獲得該處宅基地流轉(zhuǎn)收益，這實(shí)際上也是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的損害。

2.4 土地征用制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

受國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點(diǎn)，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，新一輪土地管理制度的改革完善便隨之引出，即土地征用制度的推行，其核心是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。

目前，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國(guó)家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。國(guó)家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國(guó)家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國(guó)有土地，集體不可購(gòu)買國(guó)有土地，國(guó)家可以強(qiáng)制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是不完全的。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被忽視，補(bǔ)償不足。地方政府以很低補(bǔ)償征得的土地，往往被以數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的差價(jià)轉(zhuǎn)手用于商業(yè)性開發(fā)。而且，征地補(bǔ)償費(fèi)還經(jīng)常被各種政府及集體經(jīng)濟(jì)組織截留，本來就不高的補(bǔ)償費(fèi)不能全部到達(dá)被征地農(nóng)民手中，為此，要明確界定國(guó)家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者、仲裁者、農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色。

征地制度問題的實(shí)質(zhì)主要就是行政權(quán)力代替農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行制度來看，征地實(shí)際上就是政府購(gòu)買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行為。由于我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜狀況，目前在實(shí)踐中征地補(bǔ)償?shù)姆峙鋯栴}更加突出，也是導(dǎo)致征地過程中糾紛的主要來源。大量的調(diào)查研究結(jié)果表明，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償分配問題的關(guān)注尚在對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿之上。甚至有數(shù)據(jù)表明，土地收益的主要成分是給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)該按規(guī)定占到土地收益總額的68.6%，但實(shí)際是農(nóng)民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村以上政府及部門得到60%～70%，表明以征地補(bǔ)償作為農(nóng)民獲得的財(cái)產(chǎn)性收入分配極為不均。城市建設(shè)用地價(jià)值攀升，農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值也不斷凸顯，農(nóng)民的土地權(quán)益意識(shí)逐漸增強(qiáng)，國(guó)家必須也應(yīng)該增加農(nóng)民的補(bǔ)償占有比例，否則城鄉(xiāng)矛盾加深，利益沖突不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

3 深化農(nóng)村土地制度改革增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要途徑

當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)村主要存在的兩大矛盾：保障發(fā)展與保護(hù)耕地的矛盾日益嚴(yán)重；農(nóng)民增收乏力，城鄉(xiāng)收入貧富差距日益擴(kuò)大。這兩大矛盾的解決很大程度上依賴于土地制度的變革。如果繼續(xù)現(xiàn)行的土地制度不變，忽視這兩大矛盾的積累，極有可能嚴(yán)重危及我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。

3.1 明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革，若集體土地國(guó)有化，確實(shí)有利于國(guó)土綜合治理，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的要求，但強(qiáng)制將土地國(guó)有化，農(nóng)民難以接受，獲得財(cái)產(chǎn)性收入途徑受到限制。若將集體土地完全私有，不符合我國(guó)現(xiàn)行政治體制要求，土地管理缺乏政治支持，也必然造成混亂[4]。綜上所述，完善現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，落實(shí)農(nóng)民的所有權(quán)權(quán)益，是農(nóng)村集體土地制度的重點(diǎn)。

現(xiàn)階段最重要的是在現(xiàn)有國(guó)家法律框架內(nèi)，把已經(jīng)承諾給農(nóng)民的權(quán)利盡快落實(shí)到位。建立明確的土地權(quán)利范圍和土地權(quán)利歸屬，使農(nóng)民真正成為市場(chǎng)的主體，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包地、宅基地、集體建設(shè)用地等的物權(quán)關(guān)系，在微觀層面上，做好集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記證明工作，土地所有權(quán)的清楚界定，有利于減少因主體模糊虛置而造成的權(quán)力尋租空間。《2016江蘇省最新農(nóng)村土地確權(quán)政策》要求穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，需做到健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度；推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。明確中央和地方各級(jí)政府所擁有的土地的界限，對(duì)于地方政府使用土地，在有規(guī)劃和指標(biāo)限制的前提下，審批力度盡量放輕；對(duì)于占用耕地的集體和個(gè)人，耕地占用稅征收力度要大。同時(shí)，在監(jiān)管過程中，各級(jí)政府應(yīng)明確農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，工作過程中應(yīng)側(cè)重于對(duì)土地的規(guī)劃，致力于消除農(nóng)村土地糾紛。明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的界限，及時(shí)完善國(guó)家有關(guān)土地的法律法規(guī)，保證農(nóng)村居民享有農(nóng)村土地的使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，這樣在農(nóng)民離開農(nóng)村，外出打工或搬家進(jìn)城的情況下，允許農(nóng)民擁有的土地或住宅使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

3.2 建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制

明確農(nóng)村土地所有產(chǎn)權(quán)，落實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)明確界定國(guó)家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，不能讓農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為形同虛設(shè)的土地所有權(quán)擁有者。各級(jí)政府應(yīng)主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者的角色，為農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)。只有明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的邊界，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，才能夠使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體，獨(dú)立地行使流轉(zhuǎn)權(quán)，才能夠?qū)崿F(xiàn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的終極目標(biāo)。解讀《2016江蘇省最新農(nóng)村土地確權(quán)政策》，政策中提出應(yīng)規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，做到鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。

積極探索農(nóng)民土地承包權(quán)益的有效形式，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制[5]。（1）規(guī)范并完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。有關(guān)部門應(yīng)加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立健全的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)檢測(cè)制度，做到信息公開，信息對(duì)稱。土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、形式、期限都應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商決定，沒有農(nóng)戶的書面委托，禁止農(nóng)村基層組織以任何理由代表農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。（2）逐步形成土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制。實(shí)行公平競(jìng)價(jià)制度，運(yùn)用科學(xué)的方法協(xié)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的費(fèi)用，并且規(guī)定一定的有效年限，以防其他因素發(fā)生改變，影響農(nóng)民的利益。（3）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式多樣化。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)土地，切實(shí)使農(nóng)戶的資產(chǎn)得到有效盤活。

3.3 完善土地征用制度，建立合理的分配機(jī)制

土地征用制度是否規(guī)范，直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。加快征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的比例，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑[6]。因?yàn)樵较∪钡馁Y源，越應(yīng)該支付高成本；支付成本越高，就越珍惜。但是現(xiàn)行土地征用制度，可以輕易地從農(nóng)民手里低價(jià)征地，形成地方政府越多批地，管理費(fèi)越充裕的導(dǎo)向，最后造成農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)和農(nóng)民土地效益大量流失。土地仍舊是農(nóng)民安身立命所在，是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，為此，必須切實(shí)完善征地補(bǔ)償制度。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是征地制度改革的核心問題之一。以市場(chǎng)價(jià)格反映土地價(jià)值，將征地補(bǔ)償引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償[7]。（1）在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，使農(nóng)村建設(shè)用地能夠像城市建設(shè)用地一樣具有更高價(jià)值，這樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格，從而給予農(nóng)民更多關(guān)于土地價(jià)格制定的發(fā)言權(quán)，有更多機(jī)會(huì)參與土地增值收入的分配。合理到位實(shí)施該項(xiàng)政策，并出臺(tái)相應(yīng)的保障機(jī)制，理性的農(nóng)民會(huì)珍視自己的土地財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值的最大化，為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入爭(zhēng)取最大收益。（2）要建立基于市場(chǎng)價(jià)格的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。只有依據(jù)公開市場(chǎng)價(jià)格確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能得到各方認(rèn)同，避免不必要的損失。（3）法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。

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