廣西建立水生態補償機制探討

鄧 堅

(廣西水利電力勘測設計研究院，南寧 530000)

1 水生態補償定義及內涵

生態補償的概念有廣義和狹義之分，前者包括污染環境的補償和生態功能的補償，后者則專指對生態功能或生態價值的補償。不同的學者對生態補償的定義略有不同，其中環境保護部環境規劃院王金南教授提出生態補償概念最具代表性。他認為，生態補償至少具有4個層面上的含義：①對生態環境本身的補償，即對生態環境提供的資源和服務進行補償，如收取水費和礦產資源開發采費、對重要生態用地要求“占一補一”；②對破壞生態環境的行為通過收費進行控制，將經濟活動的外部成本給予補償；③對個人或區域保護生態環境或放棄發展機會的行為給予補償；④對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。

2 生態補償應包含如下幾部分內容

(1)明確補償范圍。生態補償的范圍包括對恢復已破壞的生態環境的投入進行補償、對未破壞的生態環境進行污染預防和保護所支出費用進行補償、對因環境保護而喪失的發展機會的居民進行補償。

(2) 計算補償標準。生態補償標準可以通過計算生態服務價值來確定，但是由于目前計算生態服務價值方法不成熟、不統一，生態服務價值計算結果還存在一定的爭議，生態補償標準往往通過雙方“討價還價”的形式達成“協議補償”。

(3)界定補償主體。分析和界定生態補償的受益和責任主體，明確各利益相關者的權力和義務關系。

(4)確定補償方式。根據實際情況，可以選擇不以的生態補償方式。按照與受償對象的關系程度、利益補償的實現形式，可以分為直接補償和間接補償；依據補償年限不同，可以分為連續補償與一次性補償；按照實施補償的主體不同，可以分為政府補償和市場補償。由于目前我國資金財力有限，僅通過政府無法籌集足夠的資金，必須采取多渠道籌集補償資金。

3 廣西水生態補償機制建設的成就

廣西水資源量總體較為豐沛，水環境狀況較好，近年來，按照國家確定的實行最嚴格水資源管理制度的重大戰略部署，廣西不斷加大水資源和水環境保護力度，自治區人民政府于2012年4月出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度，推動產業轉型升級的實施意見》，從政策框架上奠定了實行最嚴格水資源管理的戰略地位，確立了廣西用水總量、用水效率、水功能區達標率控制指標。不斷完善水功能區劃體系和用水定額指標體系，強化飲用水水源地保護工作，規范取水許可監督管理和水資源有償使用制度。在實施水資源生態補償方面，主要采取的政策措施是：制定《廣西實施〈取水許可和水資源費征收管理條例〉辦法》和水資源費征收標準，對直接從江河湖庫和地下取用水資源的單位和個人收取水資源費，全面落實水資源有償使用制度，2010年，自治區物價局、財政廳、水利廳印發《關于調整我區水資源費征收標準的通知》，按取水水源和取水用途確定水資源費征收標準。全區年征收水資源費1億元以上，主要用于水資源的節約、保護和管理工作。

2008年以來，自治區財政從水資源費中安排專項資金，設立水資源管理保護專項，6年來共安排專項經費9 000多萬元，重點實施北海市、玉林市節水型社會建設試點和土橋水庫、蘇煙水庫、龜石水庫等一批飲用水水源地保護工程建設，取得良好效果。

2013年，根據廣西、廣東兩省(區)人民政府的部署，廣西、廣東兩省(區)水利、環保部門共同開展九洲江跨省流域水資源和環境保護建設合作，共同編制《九洲江流域水資源保護與水污染防治規劃(2015-2025)》，爭取2014年上半年完成后報國務院批復實施，探索跨省流域水生態補償模式和工作機制，努力實現九洲江流域水質全線達標，改善流域水生態環境。

4 西江流域壓咸補淡水生態補償機制探討

4.1 西江流域概況

西江屬珠江流域干流，跨越滇、黔、桂、粵四省及越南，廣西屬珠江流域西江水系的面積為202 082 km2，占全區總面積的85.39%。該水系的主要河流有紅水河、黔江、郁江、柳江、潯江、桂江、西江，其干流從上游至下游分別為南盤江、紅水河、黔江、潯江、西江5個河段，其他各河為一級支流，支流中以郁江為最大，其次為柳江。西江上游主流是南盤江，發源于云南省沾益縣馬雄山，流至黔、桂兩省(區)交界處蔗香村與北盤江匯合后為紅水河，紅水河橫貫廣西西部，在廣西象州縣的三江口與柳江匯合后稱黔江，黔江在廣西桂平縣城與郁江匯合后稱潯江，潯江在廣西梧州市與桂江匯合后稱西江。西江向東流經廣西梧州市和廣東省封開、郁南、德慶、肇慶等縣、市，至三水市思賢滘與北江相匯后向南入珠江三角洲河網區，主流由磨刀門出南海。這段干流河長208 km，其中廣西梧州市境內9 km，粵桂界河3 km，廣東省境內196 km，平均坡降為0.008 6%。西江區間流域面積(不含桂江)25 086 km2，其中湖南省境內166 km2，廣西境內8 550 km2，廣東省境內16 370 km2。廣西境內有支流53條，干、支流總長1 871 km，河網密度0.219 km/km2。西江向東流至廣東三水縣思賢滘各河流的上中游河床切割較深、比降較大，下游逐漸平緩。西江流域河流特征情況如表1所示。

表1 西江干支流流域特征表

流域地形是自西北向東南傾斜，西北為云貴高原，東南為丘陵盆地。西江上游南盤江流域為滇東盆地高原區。紅水河處于貴州、廣西高原斜坡內，山地高1 000～1 500 m，該河段上游流經桂北山地，下段進入廣西中低山丘陵盆地。黔江、潯江河段處于廣西盆地內。廣西盆地北部地勢大致由西北向東南傾斜，右江、紅水河、桂江等都循此傾斜面流入西江；廣西盆地的中部及南部是河谷平原，柳州至來賓一帶、郁江至潯江谷地和玉林盆地至北流河谷地是廣西最大的平原，多沿河流發育，呈長帶狀。西江下游流域從梧州至羚羊峽一帶以低山中山為主，東部山地有貞山至北嶺山脈，中南部山地是幾條東北至西南走向的山脈和谷地。廣西境內海拔在2 000 m以上的山峰有貓兒山(2 141 m)、真寶頂(2 123 m)、元寶山(2 101 m)、秦王老山(2 062 m)。區域植被較好，河岸多以竹林為主。西江水系支流眾多，源遠流長，水量充沛，洪水頻繁，較大洪水多發生在5-8月，且具有峰高、量大、歷時長的特點。西江洪水主要來源于中上游黔江以上，較大洪水主要由上游干、支流洪水遭遇形成。梧州站調查歷史洪水最大洪峰流量為54 500 m3/s(1915年7月)，近年來連續出現100年一遇的洪水，其中1998年6月洪峰流量52 900 m3/s，2005年6月洪水洪峰流量53 700 m3/s。

西江中上游干支流自上世紀80年代開始已陸續建成多座水利樞紐和水電站。西江干流上已建的有南盤江天生橋一級、二級水電站，紅水河平班、龍灘、巖灘、大化、百龍灘、樂灘、橋鞏、長洲水電站，規劃的有大藤峽水利樞紐；柳江支流上已建的有麻石、浮石、古頂、大浦、紅花電站等，規劃的有洋溪、落久水利樞紐；郁江支流上已建的有百色水利樞紐、東筍水電站、那吉航運樞紐、魚梁航運樞紐、金雞灘水電站、西津電站、貴港航運樞紐、桂平航運樞紐，在建的有老口航運樞紐等梯級，以及已建的右江上游支流澄碧河上的澄碧河水庫；桂江支流上已建防洪水庫青獅潭水庫，在建的有小溶江、川江、斧子口水庫。其中，建成的防洪控制性工程有龍灘、百色等，老口、小溶江、川江、斧子口在建，西江干流另一重要防洪水庫大藤峽的前期工作也在緊鑼密鼓推進中。西江流域防洪水庫特性表見表2。

4.2 壓咸補淡實施情況

近年來，珠江三角洲頻繁遭受咸潮侵襲，嚴重威脅生活、工業、農業等方面用水安全。面對嚴峻的供水形勢,珠江水利委員會開創"壓咸補淡"新課題，對珠江流域進行統一調水抵御咸潮。于2005年、2006年年初連續兩次成功實施了珠江“壓咸補淡”應急調水試驗；后又成功組織實施了2006-2007年枯水期珠江骨干水庫調度、2007-2008年枯季珠江水量統一調度，確保了澳門、珠海等三角洲地區飲水安全、經濟發展和社會穩定。整個調水工程調水線路長達1 336 km，涉及到的大型水利樞紐有西江上游的天生橋一級、天生橋二級、巖灘、大化、百龍灘、樂灘和右江百色水庫，賀江江口水庫等，整條路線幾乎橫跨廣西。調水路線主要涉及我區這些地方：百色、田陽、田東、平果、隆安、南寧、橫縣、貴港、樂業、天峨、東蘭、大化、都安、合山、遷江、來賓、武宣、桂平、平南、藤縣、蒼梧、梧州等。

珠江流域首次水量調度是在2005年1月17日開始，直至2月7日結束。自2003年以來，珠江流域持續干旱，江河水位顯著偏低，海水倒灌，咸潮上溯，給珠江三角洲的澳門、珠海、中山、廣州等地供水造成很大影響，引起社會各界的廣泛關注。2004年秋末以來，珠江流域旱情更為嚴重，珠江三角洲咸潮提早出現。2005年春季珠江三角洲地區咸潮影響為近20年來最為嚴重的一年，澳門、珠海、中山、廣州等地的供水安全受到嚴重威脅。這次壓咸補淡的應急調水是珠江流域第一次大規?？缡^遠距離調水，在國內尚屬首次。由于珠江流域連續兩年干旱，特別是2004年秋冬季，廣西、廣東遇到了50多年來最嚴重的旱情，珠江流域江河水位明顯偏低，珠江三角洲地區咸潮上溯，造成澳門、珠海、中山、廣州等地1 500多萬居民飲水安全受到嚴重威脅。為保障珠江三角洲地區飲水安全和社會穩定，于2005年1月17日啟動珠江壓咸補淡應急調水方案，2005年2月1日，上游各電站按調水計劃已相繼完成了壓咸補淡應急調水任務。共調水8.43 億m3，其中從巖灘水庫調水2.2 億m3，珠海、中山、廣州、江門、佛山5市利用水庫、水閘累計直接取水5 411 萬m3，其中珠海、澳門增加蓄水552 萬m3。這次應急調水的成功實施，有力保障了澳門在春節期間的供水安全，維護了澳門經濟社會的穩定。

2005-2006年冬春期間，咸潮再度肆虐，自2006年1月10日珠江壓咸補淡應急調水巖灘水庫加大泄量以來，至1月25日按計劃完成調度任務。此次調水共從上游水庫增調水量5.5 億m3，其中西江巖灘水庫調出4.5 億m3，扣除天生橋水庫向巖灘水庫補水2 億m3，凈調出2.5 億m3;右江百色水庫調出0.5 億m3，賀江江口水庫調出0.5 億m3。1月15日至22日，珠江三角洲各地市全力搶引、搶蓄淡水，直接從河道抽取淡水2 230 萬m3，利用河涌存蓄淡水1 900 萬m3。從1月23日開始,澳門復供淡水，珠海市供水咸度從800 mg/L降低到400 mg/L。千里調水，遠水解近渴，珠海和澳門等地居民過上了歡樂祥和的春節。

2006-2007年珠江骨干水庫調度是實施珠江水資源統一配置、水量統一調度的一次有益且成功的嘗試。調水自2006年9月6日起實施，至2007年2月底結束，歷時6個月，范圍涉及貴州、廣西、廣東三省(自治區)1 300多里行程，調度補水量約40 億m3，是歷年來規模最大的一次，控制梧州水文站流量不少于1 800 m3/s，精心組織了每月兩個周期的補水，進行8次集中補水，成功壓制咸潮，2006年11月至今年2月下旬，僅珠海市就直接從河道取淡水共9 000多萬m3；珠海、澳門供水含氯度均未超過100度，其中澳門供水最大含氯度小于80度；目前珠海市區蓄水水庫基本蓄滿，2月28日南庫群有效蓄水量900 萬m3，北庫群有效蓄水量1 600 萬m3，此外，珠江三角洲各地通過河涌的污水和咸水得到了有效置換，水環境比近年同期大大改善，保障了珠海、澳門等三角洲地區的飲水安全。

2007-2008年度枯水期珠江壓咸補淡水量統一調度自2007年年10月10日開始，歷時近5個月，于2017年2月29日結束。在有關各方的共同努力下，克服了珠江流域枯水期實際來水比預計的更加偏枯，咸潮來得比預計的時間更早、強度更強，上游骨干水庫和珠海境內水庫蓄水不足以及1月下旬至2月初罕見的低溫冰凍雨雪災害等困難，先后向珠江三角洲地區實施了8次集中補水，有效壓制了珠江口咸潮，珠海主要泵站直接從河道抽取淡水1億多m3，保證了澳門、珠海等珠江三角洲地區正常供水，供水含氯度一直維持在100 mg/L以下(國家標準為小于250 mg/L)，實現了水量統一調度的目標。

2008-2009年枯季珠江水量調度工作于2月底結束，通過精心組織、科學調度，在各有關單位的團結協作下，克服了電網負荷減少、流域降水偏少、咸潮加強等不利因素的影響，有效地保障了澳門、珠海等珠江三角洲地區供水安全，再次實現了供水、發電、施工、航運、生態等多方共贏，積極推進了流域水資源的統一管理。一是保證梧州站流量不低于1 800 m3/s。調度實施期間，廣西梧州斷面平均流量達3 000 m3/s，日平均流量都在1 900 m3/s以上，高于調度方案確定的不低于1 800 m3/s調度目標。二是澳門、珠海供水量足質優。調度期間珠海主要取水泵站直接從江河累計抽水量7 806 萬m3，供澳原水累計2 093 萬m3，珠海主城區供水總量4 430 萬m3。三是再次實現了供水、發電、施工、航運、生態等多方共贏，調度以來，電網運行安全，骨干水庫運行和建設安全；西江航運暢通，大大改善珠江三角洲主要分流河道及沿江水環境容量。

2009-2010年枯水期珠江水量調度期間：珠海主要取水泵站直接從江河累計抽水量約18 300 萬m3，累計供澳原水約3 600 萬m3，供水含氯度基本在150 mg/L以下，特別是在澳門回歸祖國10周年慶典前后，珠江防總精心組織，加大工作力度，實現了澳門日均供水量約28.7 萬m3，供水含氯度都在100 mg/L以下，供水量足質優。珠海主城區供水總量約7 570 萬m3，日均供水量約45.3 萬m3，供水含氯度均滿足國家飲用水含氯度標準。

2010年11月1日至2011年2月28日，調度上游龍灘水電站通過發電共向下游增補水量48.93 億m3，調度結束后各主要水庫(水電站)水位均保持在發電調度線范圍內。

2010年11月1日至2011年2月28日，珠海平崗、竹洲頭等主力泵站直接從河道抽取淡水1.188 億m3；中山市通過利用坦洲聯圍馬角、聯石灣、燈籠山、大涌口等水閘共搶蓄淡水2億多立方米，為中山、珠海等珠江三角洲地區群眾生活用水、工農業生產用水安全提供了優良淡水水源。

根據《2011-2012年枯水期珠江水量調度實施方案》，珠江防總辦從2011年9月15日起，按照“立足當地、重在前蓄；統籌兼顧、確保供水”的總體工作思路，強化監督和協調，重點做好珠海當地水庫的前期蓄水和供水庫群的調度工作，并在遭遇不利水雨咸情的12月中下旬實施一次集中補水調度，不但保障澳門、珠海等地供水安全，而且有效疏導西江航道長洲水利樞紐滯航船只，使有限水資源的綜合效益最大化。截至2月29日，調度期內珠海當地取水系統從河道直接抽取淡水2.24 億m3，向澳門提供原水3 676 萬m3。

2012-2013年枯水期調度期內，西江降雨、來水基本符合方案預測，配合上游各水電站按要求調度的出庫流量，確保了澳門、珠海等地2012年底和2013年初的供水安全無憂。截至3月26日，調度期內珠海當地取水系統從河道直接抽取淡水約1.75 億m3，向澳門提供原水約4 000 萬m3。

4.3 影響分析及費用計算

廣西實施的壓咸調水給枯水期缺電嚴重的廣西電網帶來壓力，如2005年調水期間，紅水河梯級發電機組處于滿發，短時給廣西增加用電1.5 億kWh，但也導致南方電網調峰容量下降346 萬kW，廣西電網火電機組被迫停機30 萬kW參與調峰，增加限電電量6 000 萬kW，廣西水電以巖灘水電站調頻為主，也影響了廣西電網的調頻，廣西電網將增加限電電量3 500 萬kWh。特別是當時廣西電網電力缺額已超過250 萬kW，日拉路限電400條次，且影響還將持續到以后幾個月。因這次集中放水，天生橋一級水電站庫區水位將比同期多年平均降低11 m，同時由于2005年汛期前來水依然偏少，天生橋一級水電站的出力在4月中旬后開始持續受限，高峰電力最大受限約30 萬kW。巖灘水 電站水位將從調水前的218.10 m下降到1月31日的212.40 m，下降5.7 m，接近設計死水位212.00 m， 造成后期巖灘水電站長期處于低水位運行，發電耗水增大。每日因水頭降低運行損失電量約50 萬kWh，給春節電力供應帶來嚴重的壓力。據初步統計，廣西電網損失高峰電力近10 萬kW，增加拉閘限電電量約4 000 萬kWh，廣西間接損失產值約3.5億元。但廣西電網還是從大局出發，認真解決水電調度和與之配套和協調的電網電力電量平衡等問題。

從“西電東送”、到“千里調水補淡壓咸”，再到珠江水質的維護，珠江流域上游省份廣西、貴州付出了巨大的經濟、社會和生態代價。

遠程調水治標不治本。下游咸潮倒灌屬水質性缺水，因上游水源性缺水而起。解決問題的根本，是加強中上游地區森林等地表植被的建設和保護。

抑制生態惡化，如同逆坡推石。生態維護一旦停下來，馬上加速惡化。為減輕重點公益林的保護壓力，廣西向400 多萬hm2水源林保護區做補助傾斜，參照廣東省做法，將補償標準由每年每公頃150 元提高到300 元。這塊支出在60億元左右。

另外，珠江防護林規劃新造133.33 萬hm2，封山育林49.33 萬hm2，低產低效林改造13.33 萬hm2，這一塊計劃總投資60 億元。石漠化綜合治理方面計劃投資55 億元。

為了改善西江流域的生態環境，上游地區投入了數百億元資金，而下游地區為珠江流域的生態建設和保護給予適當補償或分擔，完全合乎市場經濟原則。

4.4 水生態補償措施建議

珠江上下游、左右岸需要在省和省、地區和地區之間，應建立全新的生態協調與利益補償機制。

建議珠江下游每年給廣西10億元補償，用于西江流域生態建設和保護。據了解，過去10年間廣西各級財政為珠江流域生態建設與保護投入的資金，已超過300億元，僅自治區本級財政植樹造林投入資金累計就達到33.8億元，對照廣東為江西尋烏三縣每年支付的1.5億元資金，廣西處于珠江上游的縣份有70多個，提出10億元的生態補償金建議并不算高。相關款項將由中央或水利部珠江水利委員會協調，?？钣糜谖鹘饔蛩Y源保護項目。

5 結論及建議

(1)建立水生態補償機制，是建設水生態文明的重要制度保障，是明確界定水生態保護者與受益者權利義務、使水生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排，對于實現水生態補償與區域發展總體戰略相結合，加快水生態文明建設、促進人與自然和諧發展具有重要意義。

(2)建立水生態補償機制的目的在于實現流域各水系上下游地區水資源和水生態保護的外部效應內部化，促進流域上下游地區經濟協調發展。

(3)建立水生態補償機制應當確定相應的補償主體和補償對象，在水生態受益主體明確的情況下，由企業、單位和個人等明確的受益者作為補償主體；在補償主體缺位或難以確定的情況下，由國家和所在區域的政府作為補償主體，對為水生態保護做出貢獻的補償對象(包括地方政府、企業、個人等)進行合理的補償。

(4)水生態補償機制具體表現包括流域上下游水環境治理生態補償機制、區域之間生態調水(補水)補償機制、飲用水水源保護區生態補償機制、取用水及排污占用水域納污能力補償機制、水電站影響生態環境的生態補償機制、治污企業的水生態補償機制、水源涵養和水土保持生態補償機制等，其補償資金應由中央財政資金、生態受益地區的財政資金和所征收的資源稅費生態基金等構成，并建立縱向生態轉移支付和橫向生態轉移支付機制。

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