關于農村土地產權制度改革的法律考量

孔令仙

關于農村土地產權制度改革的法律考量

孔令仙

農村土地產權制度改革，是增加農民的財產性收入，增強農村集體經濟發展活力，增添農村發展新動能，盤活農村資源的重要舉措。隨著改革步伐的加大，農村土地產權制度改革取得了重大突破。但是，存在著農地流轉不規范、農地擔保推行緩慢、產權制度改革配套措施不健全、農地所有權價值難以實現等問題，農民對這一惠民政策的參與度不高。需要采取健全土地流轉制度、創新農地擔保制度，構建城鄉一體的土地交易市場等措施加以完善。

農村土地；產權制度改革；公共政策；法律考量

在現行經濟社會條件下，農村土地無論實行公有化還是私有化都難以實現。因此，對現有的所有權制度進行改革和完善，是當前我國農村土地（以下簡稱“農地”）制度改革應遵循的思路。為最大程度地實現農地產權的價值，各項土地政策都試圖通過采取農地流轉、融資擔保和市場化平臺搭建等措施來激發土地要素的活力，實現農地產權清晰化和農民利益最大化。但是，這項利民的政策卻未能得到廣大農民群眾的認同和配合，實施的效果并不理想。本文通過對農地產權制度改革的現狀進行梳理，分析農地流轉、農地擔保和農地市場機制構建等問題，從而為農地產權制度改革與發展提供一些思路。

一、農村土地產權制度改革的現狀

農村改革歷來是我國經濟改革的重點，現階段尤其重視農地產權制度改革。黨的十一屆三中全會后，實行了土地所有權與使用權的分離，農村土地所有權屬于集體，經營權和收益權歸農民。《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）規定，土地承包經營30年，原則上不變。這一改革舉措解放了農村生產力，農村隨之發生了巨大變化。但隨著經濟體制改革的推進和城鎮化的高速發展，城鄉差距日益擴大，原有的土地制度不能適應經濟社會發展要求。黨中央為了推進農地產權制度改革頒布了一系列文件，逐步加快了對農地產權制度改革的步伐。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，要求弱化農地所有權，強化農地承包經營權，允許農地承包經營權流轉，農地改革進入了新階段［1］。黨的十八大報告進一步提出，在符合規劃和用途要求下，改革農地征收制度，構建城鄉統一的土地市場，允許農地進入市場交易，提高農民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，加強了對農村產權中用益物權的保護。2017年4月，中共中央、國務院印發了《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（中發〔2017〕1號），是中央連續發出的第14個指導“三農”工作的1號文件，對深化農地產權制度改革提出了具體的方針政策，明確了改革的目標方向、改革的重點任務、改革的推進原則和改革的實施要求。為了推進農地產權制度改革，中央于2015年初在全國29個縣（市、區）進行了農地產權制度改革試點，計劃到2017年底完成。各地進行了大量的試點，但效果不盡如人意。習近平總書記在黨的十九大報告中強調指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟?！边@為進一步深化農地產權制度改革指明了方向。

二、農村土地產權制度改革存在的問題及原因

農地產權制度改革的順利進行，需要廣大農民的積極參與和支持，以及一系列配套改革措施共同推進。但是，當前主要面臨三大問題。

（一）農地流轉推行緩慢，制約了農業現代化發展

家庭聯產承包責任制導致農地細碎化、經營規模小，限制了大型農機具的運用，造成農業經營效益低下，大量的農村勞動力進城務工，農村土地閑置，農地流轉成為必然趨勢。通過流轉，將零散農地集中成片是農業現代化的基礎和前提，有利于農地的集中管理和適度規模經營，有利于農業的產業升級和先進農機具的推廣運用，進而推動農業現代化的發展。而且，農地的適度規模經營又進一步推進了農地流轉。

現階段，我國的農地流轉面積僅有承包地總面積的30%，造成流轉緩慢的原因主要有：首先是農地流轉法律、法規的缺失?，F行法律并沒有規定農地流轉的具體程序，實踐中各地的做法也不相同，流轉沒有相應的合法手續，一旦發生糾紛，訴求往往得不到支持。其次是農民對農地流轉的意愿不高。農民心中的土地情結仍未改變，在子女教育、住房、社會保障等沒有得到解決之前，農地對農民的保障作用還普遍存在，他們擔心流轉農地會失去保障。再次是流轉形式簡單，且“非糧化”（不用于糧食生產）傾向嚴重。流轉形式主要是出租和轉包，占流轉總數的90%，而轉讓、互換、入股等其他方式因農民不熟悉，且操作復雜則很少使用。農地流轉的“非糧化”比率逐年攀升，如河南省農地流轉的“非糧化”達40%，大戶“非糧化”的比例更高，而河北、安徽、山東的農地流轉“非糧化”也高達61.1%，影響到我國的糧食安全［2］。最后是地方政府的政績觀背離了政策的初衷。有些地方政府熱衷于搞政績工程，片面追求流轉速度和超大規模經營，對農地流轉下硬指標，強迫農民流轉農地。特別是工商資本進入后，利用租賃的農地進行非農建設，破壞耕地資源，傷害了農民的感情。還有集體代理人以權謀私，將耕地非法轉用，造成農民利益受損，因經營不善引發了社會矛盾。

（二）農地擔保存在各種風險，融資難的情形并未改變

融資難是制約農村經濟發展的重要瓶頸。農地是農民手中可掌控的擔保物，開展農地抵押能有效緩解農民融資難問題。但是，考慮到農地所承載的社會保障功能，從公共政策的角度考量，我國法律禁止用農地進行擔保。農民由于缺乏有效擔保物，融資難的現象一直存在。

為滿足農民對農地擔保的需求，在農村涌現出了新的金融產品，即農地承包收益權擔保，以農地承包經營權的未來收益或流轉收益作為擔保財產，即使債權人到期不能清償債務，擔保人也僅能就未來收益優先受償，并不會導致債務人喪失農地承包經營權，更不會使農戶喪失承包權。這種擔保既規避了《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）禁止土地使用權擔保的規定，又能夠滿足當前我國農業生產的金融需求。中央文件明確賦予農民承包經營權的擔保權能，如2014年的中央1號文件就指出：“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。之后又出臺了多個文件，但使用的名稱卻不統一，如“土地承包經營權抵押貸款”“承包土地收益權抵押擔保”“農村承包土地抵押貸款”［3］等?？梢?，土地承包收益權擔保的性質還未能厘清，并反映出農地擔保的法律邏輯有些混亂。

各地也進行了不同的金融產品試點。例如，2012年吉林省推出的“土地收益保證貸款”。2014年重慶市推出的“土地收益保證貸款”。同年，四川省也開展了“土地流轉收益保證貸款”試點。隨著農地擔保貸款的推廣，其金融風險也隨之出現。首先是法律風險?！段餀喾ā贰掇r村土地承包法》《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）等法律都明令禁止將土地承包經營權、宅基地用于擔保，而各地的農地擔保試點都是以地方政府發布的政策性文件為依據進行的。農地擔保的相關規定沒有根據現行法律進行設計，面臨無法可依的現實困境，存在較大的法律風險。其次是市場風險。金融機構擔保權的實現要通過變賣、拍賣、折價等方式來處置農地經營權，從所得價款中優先抵償貸款。但是，我國尚未建立完善的農地流轉市場，缺乏農地流轉平臺和組織，也缺乏正規的農地價值評估機構和科學的評估標準。再加上市場供需雙方信息不對稱，可能會出現惡意拖欠行為。而金融系統所固有的內生脆弱性，具有較強的傳染性，最終會出現流動性風險，從而危及農村的金融穩定。

（三）農地交易市場混亂，運作機制不健全

由于政府對土地領域的干預過多導致了政府失靈，進而出現了農地交易市場混亂。在農地交易中，政府失靈主要表現在3個方面：一是政府不能控制農地市場。我國農地交易實行省以下地方政府審批，甚至鄉、村都可以進行農地交易，導致農地供給失控。由于法律禁止農地直接入市交易，因此征地成為農地轉用的唯一途徑。在征地過程中，政府借助國家權力，不僅沒有保護農民的農地利益，反而站在農民的對立面，采取低進高出的手段與農民爭利，侵占農民的農地利益，成為農地出讓的贏家，失去了農民的信任，政府的保護職能失靈［4］。二是農地交易中政府管理與市場調節邊界模糊。農地是一種稀缺的資源，其交易需要引入市場機制，讓市場引導農地的供給與需求。但是，政府是農地的終極所有者，農地的控制權、處分權都屬于政府。同時，政府又是公共事務的管理者，有權基于公共利益的需要征用農地，而在公共利益沒有明確界定的情形下，公共利益也由政府界定。因此，我國農地的交易都是依靠政府權力，運用行政手段先征地，轉為國有土地后再進行上市交易，政府成為土地的唯一供給者。由于不是運用市場機制進行調控，形成合理的價格，因此不能引導農地市場良性運行。三是對政府權力的行使缺乏監督和約束機制。由于中央政策放開了對農地入市的管控，農地可以不經征收而直接上市交易，這就使地方政府一直依賴的土地財政被打破，政府在農地交易中難以獲利，其推動農地入市的動力不足，在對農地交易市場的構建方面出現了“懶政”現象，這也是農地交易市場混亂的一個重要原因。在農地交易市場的建設中，需要政府發揮主導作用，對農地交易市場進行宏觀調控，保障農地交易市場長期有效運轉。但是，農民和村集體對政府的行為缺少有力的制約條件，無法與之抗衡，因此農地交易市場建設停滯或者運行不佳。

三、完善農村土地產權制度改革的建議

農地產權制度改革是一項民生工程，但在實踐中推行卻十分緩慢，究其原因在于農地產權制度改革中缺失了農民的利益表達機制，進而造成政府決策效率降低，農地產權制度改革進程受阻。

（一）規范農地流轉行為，推動農業現代化發展

第一，完善農地流轉法律法規，讓農地流轉有法可依。缺少相應的農地流轉法律法規是制約農地流轉的重要因素，必須完善相關的法律法規。首先，修改《中華人民共和國憲法》和《物權法》，改變二元土地所有制結構，賦予農村集體土地與國有土地同樣的權利，為農地流轉提供法律依據。其次，制定《農地流轉條例》，規范農地流轉行為。在《農地流轉條例》中，要明確界定農地的產權性質，農地流轉雙方的權利和義務，規范農地流轉的方式及程序。再次，修改《農村土地承包法》。賦予承包人絕對的支配權，不受任何單位和個人的非法干涉；廢除“經發包人同意”的不合理規定，該規定增加了農地流轉的難度，降低了農地流轉的效率［5］。最后，建立農地流轉相關配套制度，為農地流轉提供服務。出臺具體的農地流轉政策和管理制度，對農地流轉的形式、程序、期限等作出明確規定；建立農地流轉服務體系，提供農地流轉價格和法律咨詢；印制統一格式的流轉文本，倡導農民簽訂農地流轉合同，減少因口頭協議造成的農地流轉糾紛，流轉合同應到農業管理部門登記或備案，對流轉手續不完備的，督促盡快完備。

第二，加強對農地流轉的用途管制，杜絕“非糧化”現象。13億人的糧食要實現自給自足，必須要保證耕地數量，堅守18億畝耕地紅線。首先，加強對流轉農地的監管。在農地流轉中，嚴格執行《基本農田保護條例》的規定，對耕地進行保護，禁止以農地流轉之名非法搶占耕地，特別是工商資本參與的農地流轉，防止農地用途異化。其次，健全農地規模化經營機制，發展農業適度規模經營。當農地流轉到新型經營主體手中，將農地集中成片，改變家庭分散、低效經營的局面，有利于農地的集中管理和先進農機具的運用，推動農業現代化的發展，提升農地的綜合生產力。再次，完善農地流轉扶持政策，給新型經營主體以財政和金融支持，提高對種糧大戶的補貼標準，將新增的惠農補貼投向新型經營主體，實行糧食最低保護價，提高種糧戶的收益。

第三，健全農村社會保障制度，加快農業勞動力轉移。農地流轉的健康發展，需要良好的外部條件。首先，要完善農村社會保障制度，拓寬資金來源，由國家、集體和個人3方籌集，確立國家是農村社會保障的責任主體，建立持續穩定的財政投入機制；擴大農村社會保障的覆蓋面，進一步完善新型農村合作醫療制度，擴大新型農村社會養老保險，完善農村社會救助制度，統籌考慮教育、醫療、養老和住房救助，建立農民應對基本生存風險的救助保障體系。弱化農地的社會保障功能，將失地農民納入城鎮社會保險體系當中。給予農民工享受城鎮居民一樣的待遇，在就醫、養老和住房等方面享有充分保障。其次，要加快農村勞動力轉移，鼓勵開辦鄉鎮企業，提供更多的就業崗位；在城市中增加農民工就業崗位，對農民工進行培訓，解決其就業問題。

第四，加強宣傳教育，提高農民的認知水平。很多農民對農地流轉和農村社會保障制度的相關法律知識不了解，在流轉中出現了很多的矛盾與糾紛，對農地流轉產生了很強的抵觸情緒。應加大對農地流轉的宣傳力度，提高農民的法律知識水平和認知程度，降低其抵觸情緒。成立由農業部門、人力資源與社會保障部門、司法部門所組成的宣傳組，深入田間和農戶進行宣傳教育，對廣大農民進行農地流轉和農村社會保障知識的普及。

（二）完善農地擔保制度，消除農地擔保的安全隱患

農地擔保緩解了農戶發展農業資金不足的難題，既能保護農民的農地權益，又能實現農地資源優化配置，但農地擔保中存在的金融風險給農村金融體系帶來了安全隱患。

第一，完善農地擔保法律制度，為農地擔保提供保障。法律是防止農地擔保金融風險的根本保障，目前農地擔保工作主要由地方政府主導推行，為搞好擔保工作，各地政府都出臺了一系列政策文件。但是，這些文件缺乏權威性和穩定性，難以防范農地擔保中的法律風險。需要進行農地擔保立法，修改《物權法》《農村土地承包法》，賦予農地擔保權能，再依據《擔保法》《中華人民共和國商業銀行法》等，對農地擔保進行規制，保證農地擔保有法可依。

第二，健全農地擔保市場，為農地擔保拓展空間。“擔保難”是制約我國農村金融市場發展的關鍵問題。農地擔保應參照不動產使用權擔保的規定，制定具體的規范農地擔保的規章制度。在農地擔保市場中，農業經營主體的個體差異大，農地擔保市場的區域發展程度、交易規模不同，各金融機構的操作亦不相同。應按照各地的具體情況，由縣級政府統一負責管理，包括農地擔保市場的構建、創新農村金融組織、地價的評估、擔保信息的發布、擔保款項的用途和事后的監管等。確定農業管理部門為農地擔保的登記管理機關，負責對農地估價、擔保合同的簽署、審核、登記、權利證書的頒發等流程進行跟蹤監督。政府不能過度干預農地擔保市場的運行，要發揮政府的行政指導職能，減少擔保市場的盲目性，提高農地擔保市場的風險防范成效。

（三）構建城鄉統一的土地交易市場，優化農地資源配置

第一，發揮規劃的引領作用，加強政府對農地供給量的控制。根據全國農業現代化規劃和城市發展規劃，地方政府要做好當地的農地利用規劃、農田水利規劃、建設用地規劃，明確本地農業現代化和城鎮化的時間表、路線圖，對農用地和建設用地的總量進行控制，確保規劃落到實處。對符合規劃的農地，允許農地承包人自主流轉交易。耕地可以采取轉包、出租、轉讓、入股、聯營等流轉方式；建設用地由農民與用地者協商交易價格，政府只對交易的合規性進行監督。

第二，明確市場與政府的角色定位，劃清政府與市場的權力邊界。首先，限定政府的權力范圍。政府在農地交易中的權力主要有：一是積極構建統一的農地交易市場，并為市場交易創造公平公正、開放競爭的環境。對農地市場進行宏觀調控，制定交易規則，搭建信息服務平臺，及時發布交易信息，讓政府成為市場上的中介者，成為農民與農地需求者之間的仲裁者，確保農地市場能長期有效的運行。二是在涉及公共用地時，政府是用地的主體，與農民處于平等的地位，必須與農民協商談判，確定使用農地的范圍以及農地的價格，充分保障農民的知情權和農地財產權。其次，充分發揮市場在農地交易中的調節功能。農地交易主要涉及 3個問題，即供給量、需求量和交易價格。其中，供給量是由政府根據規劃確定的，相對穩定，但農地的需求量和交易價格都是不確定的，隨著市場的需求而變化，交易價格由農民與農地需求者協商確定，需求量由需求者根據交易價格決定。只有市場才能真正反映農地交易的真實情況，決定農地的需求量和交易價格。讓市場在農地資源配置中發揮決定性作用，使農民和村集體真正從農地中受益。再次，健全對政府權力運用的監督機制?！敖^對的權力導致絕對腐敗?！闭畽嗔^大且缺乏必要的監督是導致政府越權和“懶政”的重要原因。健全政府權力監督機制尤為必要，可從兩方面著手：一是構建內部監督機制，使監督制度化、常態化［6］；二是構建外部監督機制，發揮人大、法院、新聞媒體、廣大民眾的作用，由人大代表監督政府權力的行使，由法院評判政府在農地交易中的行為是否合法，由新聞媒體發揮輿論導向作用，由民眾在協商中監督政府，共同構筑一道外部防線，將政府的權力關在制度的籠子里，使政府真正成為服務性政府。

總之，盤活農村土地資源，增加農民的財產性收入，關鍵在于搞好農地流轉。解決農地產權制度改革中遇到的問題，也必須在農地確權的基礎上，賦予農民農地財產權，采取產權制度改革的各項配套措施，創新農地擔保制度并予以法制化，通過農地產權的合理流轉確保農地產權價值的實現。要規范農地流轉，調節農地的供給和需求，構建城鄉一體的土地交易市場，引導農地承包者在市場上自由交易，實現農地的價值，使農地產權制度改革取得更大的突破和成效。

[1]劉澤世.中國農村土地流轉法律制度研究[J].經濟研究導刊，2015（25）.

[2]宋才發，向葉生.農村集體土地“三權分置”的法律問題探討[J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2015（6）.

[3]張素麗.土地承包收益權融資擔保的法律性質探析[J].農業經濟，2016（9）.

[4]陳丹，高銳.農地抵押金融風險：政府規制的邏輯及政策取向[J].南方金融，2016（7）.

[5]李新倉.農村土地流轉與規模經營的法律對策研究：基于遼寧的實證調研[J].農業經濟，2016（2）.

[6]黃勝章.農村改革視野下土地產權制度的構建：基于全國農村產權交易田東試點的思考[J].桂海論叢，2016（4）.

D922.32

A

1673-1999（2017）12-0019-04

孔令仙（1977—），女，碩士，安徽經濟管理干部學院社會與公共管理系副教授，研究方向為經濟法學。

2017-10-25

2015年安徽省高校人文社會科學研究重點項目 “農村土地產權制度改革公共政策選擇的利益表達機制研究”（SK2015A619）。

（編輯：文汝）