政策決策過程的社會穩定風險識別研究

摘要：中國面臨著不斷升級的社會性沖突風險，而政策決策和行為成為沖突風險的主要來源。政策從制定到實施都是一個利益分配和協調的過程，這個過程非常復雜和困難，一旦出現不協調和不平衡現象，就會出現風險。顯然，識別政策決策過程的風險至關重要。構建社會穩定風險識別模型，并通過實際案例分析闡釋利益群體引發風險的行動邏輯，將有助于決策主體在決策過程中圍繞利益群體的價值觀、決策屬性、決策資源、執行制度進行風險識別，不斷提高決策質量。

關鍵詞：政策決策過程；社會穩定；風險識別；案例分析

中圖分類號：D523.31 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）06-0126-08

中國面臨著不斷升級的社會性沖突風險，而政策決策和行為成為沖突風險的主要來源。政策從制定到實施都是一個利益分配和協調的過程，這個過程是非常復雜和困難的，一旦出現不協調和不平衡現象，就會出現風險。風險不是停留在某一階段的產物，而是貫穿于政策制定和執行的各個環節，所以對決策過程中可能存在的風險進行深入了解、科學評估，將在很大程度上有助于緩解或解決社會失序和矛盾問題。政策決策風險評估的引入旨在解決政府政策決策權力行使與決策相關利益主體之間的權力保障平衡問題，同時以期通過嵌入性、制度性的程序確保決策的科學性和民主性。

一、政策決策過程與風險識別模型建構

近年來，大數據時代為決策評估提供了新模式，如決策主體的多元化、資源的多元化、評估標準的價值導向、評估結果的精確性等，同時學者們也試圖從不同角度、用不同的方法去研究政策評估，但是在決策實踐中，風險識別和評估依然困難重重。本研究試圖在決策過程理論的基礎上，提出簡單可行、操作性較強的風險識別模型（圖1），以期在政策決策的每個環節能夠幫助決策者準確把握風險因素和風險源，進而能采取有效的風險規避和控制措施。風險識別模型圍繞一個核心問題，即公共政策從制定到執行的過程中利益群體對決策風險影響的行動邏輯如何？圍繞這個核心問題將回答：利益群體如何對公共政策產生風險？哪些是引起風險的核心要素？

公共政策決策不僅是一定利益的確認、協調和重新分配的過程，還是評估和調整各層利益群體關系的過程。在決策過程中利益群體經常處于膠著、沖突和博弈狀態，而影響決策問題的首要因素是利益群體的人生觀、價值觀、世界觀等。但是價值取向是多方面因素共同作用的結果，其位階也是不固定的。在每個特定時期和階段，哪種價值居于首位需要取決于政治、經濟、文化、制度等要素的綜合作用。

決策屬性主要包括合法性、合理性、可控性、可行性和安全性。決策環境是對決策有著直接或間接聯系或影響的要素綜合。本文側重研究對決策系統起直接的、顯著的、重要影響的要素。

決策資源是利益相關者行動選擇的資源基礎，主要包括：政治資源、經濟資源、環境資源、信息資源等，其強弱和結構直接影響到風險的發生概率和影響程度。而執行制度是將決策內容與責任落實進行有效銜接的關鍵，對它的支持力度和方式會影響風險規避的可能性和程度。

總之，不同利益群體會以各種方式或途徑對決策產生影響，同時也會因價值取向、資源、決策屬性、制度等方面的不同而產生決策風險。

二、政策決策問題確定階段的風險

（一）風險識別

從決策問題確定階段就開始存在風險。當某個問題或是被決策者重視，或是被決策者建構，或是對決策者代表的利益群體有利，這個問題進入決策的幾率就較大；而當另一個問題獲得利益較小，花費精力較多時，可能進入決策的幾率就會小，對這種風險的約束是羅爾斯提出的“無知之幕”。無知之幕抹去了決策參與者的利益、偏好、價值等，保證他們做出的選擇公正客觀，而且也會從保護社會弱勢群體的角度去決策和設計制度。但是，這個約束僅僅是理想設計和理論假設，而在現實中是無法施行的。畢竟，每個決策者早已具備各自的價值觀、利益觀、社會觀等，也正印證了無知之幕消失之后政治博弈依然存在。但這并不意味著“無知之幕”沒有意義，相反，作為“代表裝置”的原初狀態和“無知之幕”是規范公民政治判斷的指導性框架，是公共反思和自我澄清的手段，是實踐的行動指南。無知之幕的假設所要解決的，并不是如何在“無知”狀態下達成正義原則，而是如何在“有知”狀態中依然形成正義，也正是公共理性之意。

（二）案例分析——高考減招

教育部同國家發改委于2016年4月25日下發給各地教育部門關于做好“2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知”，在附件中提出《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》。在調出計劃中，湖北、江蘇兩省位居首位，分別是4萬和3.8萬生源。這一通知在高考考生家長問很快引起軒然大波。針對考生和家長的激烈反應，湖北和江蘇省教育廳很快做出回應，并解釋不存在減招問題。但是，官方的公告和表態顯然很難平息家長們的怒火，陸續有考生家長到當地教育局舉牌，進而發展為大規模聚集以表達訴求的事件。此案例直接指向的是教育公平問題，由此可以從利益相關者即教育部門與學生家長的層面進行分析。

1.教育部門的決策風險

（1）決策問題確定階段。誠然，高校招生計劃需要考慮的因素是比較復雜的，包括歷史因素、高校辦學定位、辦學特色、傳統生源、高校屬性、就業去向等。但是，教育部門在公布高考生源計劃調整時，首先應該對民眾交代調整的依據、目標、措施等。事實上，這些問題都未做出解釋，而是閉門決策，強制實施，很容易引起爭議，造成風險。

（2）決策輸出時間。調控方案的公布是在臨近高考期間，這是個非常敏感的時間，考生心理壓力大，家長繃著一根弦，稍有情況變動，就會引發他們的焦慮、緊張，甚至產生失控情緒。熊丙奇先生對此評論認為：“高考的政策應該‘三年早知道’，應該至少三年、五年要做好規劃。其實可以通過這件事情來倒逼我們的教育制度改革，促進教育政策的民主化、科學化?！?/p>

（3）決策問題回應。教育部門對計劃的解釋為：為了縮小高考錄取比率，需要從高等教育資源豐富、升學壓力小的省份中調出生源，來平衡各地高考的壓力。但是高考錄取率的指標內涵豐富，不可輕易論斷。

2.學生家長的利益訴求

（1）“損有余，補不足”是針對全國范圍而言的，但對相關省份來說，家長都不覺得本省“有余”。調出生源計劃的家長們都希望本地錄取計劃不外調，認為用一個尚未解決“教育不公平”問題的主體去幫助另一個“教育不公平”是不可思議的，甚至認為縮小各地方高考差距是憑借以劣幣驅逐良幣的模式來進行的。

（2）家長們普遍認為，中國高考錄取率的差距主要表現在重點大學，重點大學在各省的錄取率并不均衡，出現重點大學地方化問題，要求打破現行錄取制度，推進高考公平。

3.教育公平——選擇哪種正義

（1）程序性正義。劉瑜在《民主的細節》一書中提到眾多社會問題的核心，是一個“程序性正義”和“補償性正義”的矛盾。選擇程序性正義意味著不需考慮種族、性別、資源、歷史條件、經濟狀況、文化差別等，也不需考慮結果如何，任何利益群體的起點是同一條起跑線，同步起跑。以高考制度為例，有些利益群體贊同恢復全國統考，采用全國統一命題并劃定統一錄取分數線。這一方式貌似可實現絕對分數公平，但付諸實踐后將會出現更嚴重的問題。

（2）補償性正義。補償性正義主張為了保證相對公平的結果，制定法律和政策時對歷史、文化、經濟等因素進行有偏向的選擇，但是補償性正義面臨的最大困境是如何評估相關利益群體的資源、歷史條件、經濟狀況等因素。事實上，這種復雜性根本無法精確評估和衡量。

（3）真正的教育公平。羅爾斯提出無知之幕是一種思維實驗，是抹去決策參與者的價值、利益以及偏好選擇等做出的公正選擇，但是在實踐中卻蒼白無力?？梢哉J為，在起點不公、過程不公的情況下，簡單調整高考生源將無法實現教育公平。

三、政策決策議程設置階段的風險

（一）風險識別

決策問題確定后，將納入決策機構的議事日程中。從決策議程設置模型分析，基于民眾參與度的不同，可以簡單分為內部模式和外壓模式。民眾參與決策的程度對于決策內容、執行以及風險的數量和程度具有直接影響。內部模式采用精英決策方式，由極少數的政治精英掌握重大的決策權，他們的價值、態度、利益取向等直接決定著政策的性質和方向。外壓模式主要由民眾的少數倡導者的決策倡議轉變為民眾普遍關注的議題，還有通過焦點事件引發的議題關注，而這些焦點事件極易引發民眾關注，并強壓給政府進行決策議程，但是一旦政府由于資源有限、條件不成熟、利益博弈等因素制約而未得到推動和落實，則有可能成為風險的導火索。

（二）案例分析——“闖黃燈重罰”

公安部制定的《機動車登記規定》和《機動車駕駛證申領和使用規定》于2013年1月1日開始正式執行。在新交規中，搶黃燈屬于違規行為，與闖紅燈的性質和處罰標準一致，一律記六分。此規定引發民眾的爭議，出現井噴式的輿論轟炸。

1.決策可行性分析

警察觀點：如果交通信號設施不配套，查處細則不明確，闖黃燈處罰將無法執行。司機觀點：很多地方交通信號燈沒有設置倒計時，所有司機很難判斷何時變黃燈，很難做到不搶黃燈。

2.決策合法性分析

（1）議題設置。闖黃燈新規涉及面廣，影響力強，但是在議題設置過程中，卻沒有進行立法聽證會討論，更沒有在一定范圍內征求利益相關主體的意見，從議題設置層面看首先是不符合程序的。

（2）內容?！兜缆方煌ò踩ā返诙鶙l規定：“紅燈表示禁止通行，綠燈表示準許通行，黃燈表示警示?！备鶕兜缆方煌ò踩▽嵤┘殑t》第三十八條第二款之規定中表示：黃燈亮起時，已經駛過停止線的車輛可以繼續通行。黃燈起到的是緩沖和警示作用。由此可見，新交規中“搶黃燈”屬于違法行為的條款規定與上位法相互矛盾。

（3）擱置程序。經過數日爭議，公安部交管局2013年1月6日宣布，暫時不對“闖黃燈”的司機采取扣6分的處罰與罰款，改為教育警示為主。一項新規定在未按法定程序修改或廢止的前提下，有關部門就草率否定新交規的效力，讓民眾無所適從，同時也降低了政府決策的權威以及法律的權威，更不用說法治精神了。

3.決策合理性分析

“闖黃燈重罰”的新規定一出臺就引發了很多媒體的熱議（表1）。

從闖黃燈新規的出臺和落實的過程看，政策決策不僅缺乏法律支持，而且也沒有相配套的執行制度和資源，因此決策落實未必可行。此外，此項決策仍然沿襲精英決策模式，忽視民眾的利益和需求，但是當規定出臺后，作為決策參與者的民眾很快介入，精英決策圈被打破，應該通過討論和爭議，使精英決策圈和決策參與圈之間內外互動，使爭議和熱議的問題得到及時溝通和化解，從而步入良性互動的軌道。

四、政策決策輸出階段的風險

（一）風險識別

從意義層面看，決策輸出主要表現為政治正當性以及程序的合法性和科學性。政治正當性分為實質層面和心理層面。合法程序包括：決策者的合法身份、權力的合法性、政策內容的合法化、操作程序的合法化等。但是，從實踐看，有些決策輸出缺乏合法化程序，那么必將導致政策缺少法律支撐，而產生的風險可能是將缺乏法律精神、不能體現民意的決策方案上升為權威性和強制力的公共政策，一旦落實和執行后，將可能產生不可預估的負面影響。

（二）案例分析——杭州限牌

杭州市政府于2014年3月25日19時召開新聞發布會，宣布從次日零時開始，將對小型客車采取控制總量的措施，即限購限牌。杭州市政府“空降式”和“突襲式”的限牌決定引發市民的不滿和瘋狂搶購。

1.決策風險

“限牌令”作為公共政策，不僅涉及汽車銷售商的合法利益，而且涉及民眾的出行權利，其出臺需要依法經過公眾參與程序，但是此次決策未召開聽證會，也未有任何意見征詢，反而陷入“狼來了-辟謠-突擊出臺”的惡性循環。

2.風險后果

此次決策屬于突襲式的政策實施，所產生的風險后果不可小覷。對于政府而言，屢次辟謠但最終謠言還是事實，不但損害了民眾利益，而且導致了政府信任危機；對于百姓而言，遭受了巨大的經濟損失。此外，最讓人不可思議的是限牌決策的輸出竟然是通過“小道消息”作為試探的工具，讓民眾在猜測和尋覓中去倒逼真相。更值得反思的是，是否在政策的輸出中存在權力尋租和以權謀私的行為。

3.風險反思

決策不論在制定或輸出過程中首先應該了解民意，在民意的基礎上做好充分準備和各種配套服務。在決策調整過程中，需要保證決策過程的透明度，確保利益相關者的充分參與和公平、公開、公正的博弈。

面對多元的利益訴求和復雜的公共輿論環境，決策者在決策過程中需要尋找“最大公約數”，增進“最大共識度”。此外，增設公益訴訟對政府的公信力進行監督，確保政府對民眾做出的服務承諾，倒逼決策主體更加嚴格用權、謹慎用權、公正用權。

五、政策決策執行的風險

（一）風險識別

決策執行過程也存在諸多風險。決策執行過程中容易出現目標偏離、效率低下、選擇執行、內容歪曲等現象，進而導致決策的失敗。

埃利諾·奧斯特洛姆認為，中國的傳統權力結構似乎奠定了我們匍匐在現行規則之下去尋求對策，很少有通過制度層面的改革來限定政策執行者的行為，更缺乏對規則的規則的救濟和保障。政策的難以執行不僅是因為執行機制和宣傳工作的不完善不健全，以及民眾參與程度的不到位，更是因為政府治理能力的不足和缺失。

（二）案例分析——漢源群體性事件

2002年12月，國務院批準瀑布溝水電站立項。按照規劃，四川省漢源縣將近10萬人將被迫遷移。立項后的移民補償政策雖然以地換地，但是土地的質量和數量得不到保證以及補償標準太低，根本無法彌補移民的損失。全縣群眾聯名上訪，但是合理訴求得不到支持和滿足。2004年10月27日晚漢源瀑布溝水電站截流時，數萬名群眾來到大壩上進行游行示威。隨著事態發展，示威群眾日益增多，矛盾沖突愈演愈烈，導致當地政府部門一度陷入癱瘓。

1.漢源瀑布溝水電站決策的風險源分析

漢源瀑布溝水電站決策的風險源主要分為合法性、合理性、可行性、可控性四個方面，參見表2。

2.漢源瀑布溝水電站決策的影響因素分析

漢源瀑布溝水電站決策的影響因素主要有決策主體、對象、資源、內容及環境和執行制度等，參見表3。

基于漢源事件的反思：政府在進行決策時需要進行風險識別和評估，對相關利益群體進行協調，并在決策執行過程中最大限度為決策目標的實現營造決策環境和制度保障，確保政策執行和順利落實。

六、政策決策監督和反饋階段

（一）風險識別

在政策監督和反饋實踐中，評估主體的態度、素質、業務水平以及領導者權威影響等都存在潛在風險。政策決策監督和評估的形式大多是內部評估，而內部評估最大的風險是公正性風險。此外，評估標準是一個綜合指標，評估指標的全面性和標準的統一是評估的難點。

（二）案例分析——“安全感”調查

國家統計局在2001-2006年間在全國范圍內進行了六次“全國群眾安全感抽樣調查”，調查結果顯示：認為社會環境治安狀況“很安全”“安全”和“基本安全”的比例非常高，六年的調查結果顯示八成以上的中國群眾都認為具有安全感，并且整體呈現上升趨勢。但零點研究咨詢集團于2006年1月公布的《2005年度中國居民生活質量指數調查》中呈現的結果卻顯示在2003—2005年問居民社會安全感呈現連續下降趨勢。

造成截然相反的結果雖然有諸多原因，但反映出當前決策監督和反饋存在以下四個方面的風險：（1）安全感的測量比較困難，指標和標準設計存在差異。安全感和滿意度是對民眾感受的測量，這種感受通過指標、數據和量化工具去體現比較困難。此外，單純的數據結果對決策者的借鑒和參考意義并不大，很難從數據結果中找到改進工作的突破口。決策者僅僅知道自己的工作存在不足，但是在哪些方面存在哪些問題卻無法厘清。（2）統計調查的專業理論知識存在差異。公安機關和第三方調查機構在對安全感和滿意度的統計調查上專業強項不同，側重點不同，調查內容和程序存在差異，抽樣對象也不盡相同，因此調查結果也會出現偏差。（3）調查評估不夠規范科學。在調查過程中，存在調查人員培訓不到位，問卷設計、樣本選擇、問卷填寫、結果統計等方面都存在不規范現象。這些因素都可能導致數據失真。（4）評估與調查過程缺少監控。不論是公安機關還是第三方評估機構在安全感調查的過程中都缺少有效監控，有些數據跟實際情況大相徑庭，甚至出現造假現象，導致調查結果失真。

七、結語

社會環境處在不斷變化中，政策決策風險也處在變化中。筆者基于決策過程理論強調從問題確定、議程設置、決策輸出、決策執行以及決策反饋等五個階段進行分析，每個階段所蘊含的風險因素不同，風險的可能性和后果也不同，此外，風險的復雜性也意味著無法用一個案例來闡釋所有風險因素。因此，本文依據不同決策階段揀選不同典型案例從價值取向、資源、決策屬性、制度等層面進行決策風險結構化識別，揭示政策決策與風險的內在關聯機理和演變邏輯，理順各種風險因素的位置，為制定風險治理和防范提供依據。

政策決策和制定過程中的核心要素是利益，利益的最終載體是資源，而資源的稀缺性注定不能使所有人的利益以及各個利益群體都得到滿足，因此自然會產生利益矛盾和差異，利益矛盾激化的外在形式即對立和沖突，從情緒對立和沖突發展到行為對立和沖突。決策者為了預先規避沖突，就需要提前做好決策風險識別和評估，確保利益相關者以及各個利益群體都獲得富有意義的參與機會，并將自己的利益訴求傳遞給決策主體，并在決策中予以考慮并盡可能加以協調。盡管每個社會成員和利益群體所擁有的資源和條件各不相同，但是有序和公平的博弈規則和平臺是達到公共理性和公共利益的前提。

拉斯韋爾說：“政策科學的研究方法不僅強調基本問題和復雜的模型，而且在相當大的程度上需要澄清政策中的價值目標?！钡珒r值取向是多元的，決策中的選擇并非難在判斷真假沖突，而是難在判斷善善沖突，試圖按價值的重要性進行排列是不可能的。為此，決策者該考慮需要怎樣的價值取向引領實現利益均衡。諸多學者認為決策的價值取向與其公共性和公共利益有關。但在社會實踐中公認的公共利益是不存在的，公共利益的實現只能通過各個相關利益群體參與政策活動的方式來實現，所以制定政策時，建立合法、合理、合情的制度和規章確保每一個相關利益群體都有平等參與和交流的權利才是首要前提。

當前，國家和政府處在眾多政策風險環境中。公共政策的形成明顯滯后于社會問題發展，加之社會環境和評估環境的多樣性和多變性加劇了社會風險的不確定性和演進，政策風險識別和評估工作難度加大，因此，在政策決策與制定過程中，決策主體需要進行系統學習，需要關注每個階段的風險因素，逐漸建立科學完善的社會穩定風險評估機制，有的放矢地采取針對性的有效控制和規避措施。

（責任編輯 彭建國）