高等學校依法治校的策略與路徑

汪大賀，李 楊

（長春理工大學，吉林長春，130022）

高等學校依法治校的策略與路徑

汪大賀，李 楊

（長春理工大學，吉林長春，130022）

高校依法治校是依法治國方略在高校教育領域的具體體現和重要組成部分。全面推進高等學校依法治校，要牢固樹立和深入貫徹依法治校理念，增強依法治校意識，完善教育法律法規體系，建設以大學章程為統領的制度體系，不斷健全科學決策、民主管理機制，切實落實師生主體地位，建立健全矛盾和糾紛調解機制，營造自由平等、公正法治的育人環境。

高等學校；依法治校；現代大學制度；策略

黨的十八大提出，要全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。十八屆四中全會也明確了依法治國的重大任務，將建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作為全面依法治國的總目標。教育領域的依法治校、依法治教是全面依法治國系統工程的重要組成部分，深入推進依法治校，以法治精神推進現代大學制度建設，是落實依法治國方略，實現高等學校治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是建設世界一流大學，提高高等教育整體水平的必由之路。

一、高等學校依法治校的發展歷程

改革開放以來，黨和國家從法律層面、政策層面和制度建設層面，逐步推進高等學校依法治校，形成了具有中國特色的依法治校理念和體系。教育部先后出臺了《教育法》《教師法》《高等教育法》等多項法律法規，奠定了高校依法治校的法律基礎。特別是1998年頒布的《高等教育法》就是在國家層面推進高等學校依法治校的重要舉措，為高等學校依法治校提供了法律依據，是高等教育發展史上的里程碑。2015年12月新修訂的《教育法》《高等教育法》，是完善中國特色社會主義現代教育制度，全面推進依法治教的具體體現和重要成果，新修訂的《高等教育法》在高校辦學方針和任務、高校管理體制、學術委員會的作用等方面進行了改革和完善，標志著我國教育事業依法治理的能力和水平步入新階段，對促進高等教育依法辦學和健康發展具有重大意義。

在不斷完善法律的基礎上，國家陸續出臺了一系列具體政策，搭建了宏觀層面的依法治校政策體系。2010年7月，中共中央、國務院出臺了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，明確將中國特色現代大學制度建設作為依法治校的重要內容，要求高等學校要加強章程建設，要形成一校一章程，依法按照章程的規定管理學校的新形勢。此后，以大學章程為統領的現代大學制度建設成為推進高校依法治校的重要依托。2012年11月，教育部出臺了《全面推進依法治校實施綱要》，指出“全面推動教育行政管理體制以及學校內部管理體制的改革、創新，在依法行政、依法治校的基礎上，構建政府、學校、社會之間新型關系，加快建設現代學校制度。”隨后，又相繼出臺了《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《學校教職工代表大會規定》《高等學校章程制定暫行辦法》《高等學校學術委員會規程》《普通高等學校理事會規程（試行）》等制度，以及2014年10月中辦印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，這些規章制度的出臺，為推進高等教育體制改革和加強依法治校奠定了制度基礎。

黨的十八大以來，建設法治國家和法治政府，實現國家治理體系和治理能力現代化，成為黨和國家治國理政的重大戰略。2016年1月，教育部印發了《依法治教實施綱要（2016-2020年）》提出：“到2020年，形成系統完備、層次合理、科學規范、運行有效的教育法律制度體系，形成政府依法行政、學校依法辦學、教師依法執教、社會依法評價、支持和監督教育發展的教育法治實施機制和監督體系。”《綱要》明確了“十三五”期間高校依法治校的理念和路徑，是高等學校推進依法治校的綱領性文件。

二、依法治校是高校改革發展的基石

當今世界，科技革命和產業變革加速推進，綜合國力競爭愈發激烈，高等教育已成為國家核心競爭力的標志性力量。在新的形勢下，充分發揮高校的科技優勢以及人才優勢，服務創新驅動發展戰略，是時代賦予高校的歷史使命。堅持依法治校，深入推進高校綜合改革，完善現代大學制度建設，是高校改革發展過程中面臨的重要命題。

首先，依法治校對于貫徹執行依法治國方略而言，是必然要求。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”。高等教育是社會主義事業的重要組成部分，推進高等學校依法治校，建設科學完善的教育法律法規體系和制度體系，既是法治社會的客觀要求，也是高校育人功能的本質要求。高校在辦學過程中，既要堅持依法依規辦學，自覺依照憲法、法律、法規辦事，建立符合法治精神和要求的治理體系和制度體系，又要重視法制觀念和法律意識的教育，并將其貫穿到教育教學過程中。黨的十八大報告提出教育的根本性任務是“立德樹人”，法治精神和素養是德智體全面發展的社會主義建設者和接班人所必須具備的。因此，高校在辦學過程中應大力加強校園文化和育人環境建設，使其符合法治精神，做到充分發揮法制育人的作用，培育學生的法治理念，弘揚法治精神，增強法律意識，養成守法行為。

其次，依法治校對于建設現代大學制度而言，是內在要求。“現代大學制度應該是規范性與自主性相結合，統一性與多樣性相結合的制度；這種制度能夠體現出以教育理想為核心的各方價值的有機結合。”［1］大學作為學術組織，其自主性和多樣性是其特點，但規范性和統一性是不可或缺的前提，實現各方價值的有機結合，其基本依據就是依法依規建立現代大學制度。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》將建立現代大學制度作為重要戰略任務，并明確將依法辦學作為現代大學制度建設的主要任務。隨著創新驅動發展等國家戰略的深入實施，高等教育面臨的形勢和任務發生了變化，高校承擔了更多樣、更重要的社會服務職能，因此逐步推進教育領域綜合改革，依法建設全面、系統、規范，與新時期大學使命相適應的現代大學制度，是高校健康快速發展的必然要求。

再次，依法治校對于提高大學治理水平和治理能力而言，是必由之路。黨的十八屆三中全會提出將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。“所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。”［2］實現教育治理體系以及治理能力兩者的現代化，是教育改革發展的應有之義，以法治思維和法制建設完善大學治理體系，形成理念科學、制度完善、運行規范的治理結構和運行機制，是保障高校健康發展的基礎，更是高等學校提升治理水平和能力的必然選擇。

三、高等學校全面推進依法治校的策略選擇

依法治校就是各類主體為使高校的辦學行為做到規范化，而對高校及高校內部各項事務進行依法管理，使高校逐漸形成政府依法管理學校，學校依法自主辦學，教師依法執教，社會依法參與的格局，使法治成為一種基本方式，作用于政府管理學校和學校內部治理。依法治校的主體是參與學校治理活動的各利益相關方，包括政府、社會、學校師生。客體是學校法律關系，包括學校與政府的法律關系，學校與社會組織、公民的法律關系，學校內部教師、學生之間的法律關系。依法治校的“法”涵蓋外部教育法規和學校內部規章，“治”是一種自治行為和民主管理行為，因此用法律規章厘清和規范大學與政府、大學與社會、大學內部三個關系，建立以大學章程為統領的學校內部治理體系和制度體系，是構建現代大學制度的關鍵所在。

（一）完善高等教育法律制度體系是依法治校的基礎

1.完善高等教育法律法規體系。高等學校依法治校的前提是要建立健全法制體系建設。現代大學制度要求建立新型的政府與學校、社會與學校、學校內部關系格局。要依法依章厘清和規范教育行政部門與學校、舉辦者與學校、學校與教師、學生之間的權利義務關系。高等教育法律法規體系的完善，要堅持以下三個原則：一是學術自主原則。必須堅持以大學的學術性為根本，一定要以教育規律和學術邏輯為前提，使學術自主和學術權力保障制度的建立要做到有法可依有章可循，同時，賦予學術委員會、教授委員會等學術組織處理學術事務的決策權；二是辦學自主原則。要依法依章落實高等學校的辦學自主權，落實學校的法人地位，厘清政府、社會、學校的權責邊界，使學校管理制度和運行機制的建立能夠做到制度化、規范化、科學化、高效化，從而實現政府主要靠法律手段來管理高校，學校依照法律、法規和章程自主辦學；三是共同治理原則。無論是政府還是高校，都要扭轉以管理代替治理的理念和方式，要充分尊重和保障高校辦學過程中利益相關方的權益，在法制的前提下建立權力制衡和利益平衡協調機制。高校要創新治理方式，按照要求健全和完善內部管理制度，不斷將辦學行為與管理行為進行規范，同時做到依法接受監督，形成依法治校的管理與運作格局。

2.制定具有學校特色的大學章程，完善學校內部制度體系。建設以章程為核心的制度體系是依法治校的保障。學校內部制度體系建設要注重以下四個方面：一是合法性，不得超越法定權限和教育需要設定義務；二是科學性，準確把握時代特征，符合教育體制改革精神，切實可行且能解決具體問題；三是民主性，切實保證利益相關方的意見能夠充分表達，合理訴求和合法利益得到充分體現；四是程序性，制度制定過程要遵循合法、民主、公開的程序。高校應依據國家教育法律法規，結合大學自身組織特點，建設涵蓋現代大學必備制度要件的章程，明確辦學體制、辦學目標、決策機制、治理結構、民主管理、學術體制、專業評價、社會合作等要素，規范學校的權力配置，內部管理體制、師生權利義務等問題，形成自律性的基本文件。同時，要完善各項管理制度，科學劃分權限范圍和管理職責，建立健全辦事流程、內部機構組織規則、議事規則等，構建體系完善、流程清晰、權責明確、相互支撐的制度體系，夯實依法治校、規范管理的制度基礎。

（二）健全科學決策、民主管理機制，是依法治校的重要保障

1.建立健全民主決策機制。“發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。”［3］作為黨領導下的社會主義大學，也應該遵循這一基本原則。建立健全高校民主決策機制，提高民主決策質量，必須堅持三個原則，把握兩個重點。三個原則即民主集中制原則、群眾路線原則，黨政領導分工與領導個人責任制相結合原則，這是保障民主決策的前提。兩個重點一是要健全決策機制，完善黨委常委會、全委會、校長辦公會等的議事范圍和規則，明確重大事項的決策程序和論證、咨詢、風險評估和公眾參與機制；二是要充分發揮學術委員會、教代會等組織在學術事務和學校事務方面的決策權和監督權，切實保障學術權力與行政權利的有效制衡，保障教職員工監督決策的合法渠道。

2.建立健全民主管理與監督機制。依法治校的核心是民主管理，建立民主參與機制，能夠保障學校各個主體充分行使教育權和受教育權，充分參與學校公共事務管理，實現基層事務自治。高校管理者在行使領導權和組織權的同時也要接受民主監督，使決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調。高校要充分發揮職工代表大會、教代會、學生代表大會、工會、團委等組織的監督作用，健全信息公開制度、領導干部述職和考評制度、信訪和輿論監督制度等民主監督機制，保證廣大師生民主參與學校事務管理的民主權力得以實現。

3.完善學術管理體系，保障學術自由。大學在本質上是一個學術共同體。“在知識問題上，應該讓專家單獨解決這一領域中的問題。他們應該是一個自治團體。”［4］《高等學校學術委員會規程》中規定，“學術委員會是高校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。”切實保障和充分發揮學術委員會的作用，是依法治校的重要載體，也是大學自身的本質要求。一是要完善以學術委員會章程為核心的學術管理制度體系，確保學術事務管理有章可循、有據可依。二是完善學術事務組織機構，成立校院兩級學術委員會及其專門委員會，明確各級學術組織的職責職權。三是明確學術事務的議事范圍和程序，明確學術事務咨詢、建議、決策的類別和權責范圍，避免以行政決策代替學術決策。

（三）落實師生主體地位是依法治校的關鍵

1.健全師生權益保護制度。依法保障師生權益，是教育公平，權利平等理念得以實現的直接要求和集中體現。高校應建立和完善教師聘任制度和管理制度，通過制定權利和義務均衡，責任目標明確的聘任合同，切實保障教師在聘用期間的合法權利得以實現，保障教師在職稱評比、學習深造、科學技術研究、課題項目申報、獎懲考核等方面享有公平權益。在學生管理中以尊重和保障每一名學生的受教育權為原則，保證所有學生在接受教育、獎懲、紀律處分等方面依法享有各項權利。

2.完善信息公開制度。高校應建立信息公開制度體系和日常運行機制，科學全面的編制信息公開指南和公開目錄，及時全面公開信息，依法受理宜申請公開。一是要嚴格按照《高等學校信息公開辦法》《教育部關于公布〈高等學校信息事項清單〉的通知》要求，準確、及時地公開學校基本信息，學校的決策、執行、管理、服務等信息，特別是在重大決策、預算收支、設備采購、工程招標、招生錄取、獎學金發放、教師評聘等方面的重要信息要及時公開；二是要公布涉及公共利益和群眾關切的重大問題和突發重大事件處理結果，及時回應公眾關切，避免信息誤導和突發公共事件；三是要制定信息公開管理監督辦法，規定信息公開崗位人員責任制，建立信息公開監督機構等措施，加大信息公開的監督力度，確保公開信息的質量和效果。

（四）深化依法治校理念，建立健全高校矛盾和糾紛解決機制

1.培養師生“尚法”意識。自覺守法體現了高校管理者和師生員工的法治理念。在推進依法治校的過程中，一是要樹立牢固的法治觀念，依法保障學生成長成才和教師合法權益，在辦學治校過程中，做到嚴格遵循實體法、程序法和學校章程及各項校規校紀；二要在處理涉及師生員工切身利益的問題時，必須做到堅持公平正義與合法合理原則；三是要建立常態化、專業化的普法教育制度，通過普法教育，培養師生對法治精神正確理解，形成愿意將法律作為自己行為的準則，指南和約束的信念。把依法解決矛盾糾紛的意識由原有的被動保底性選擇轉為主體自覺的主動選擇，不斷增強師生的守法、懂法、用法能力。四是要培育高校師生的法制思維能力，增強法律意識，提高法治水平，使師生能用法律思維來研究問題、分析問題、解決問題。

2.健全和完善學校內部矛盾糾紛解決機制。高校應積極探索建立在法治框架內的多元化矛盾糾紛解決機制，在教育糾紛發生時，及時引導師生合法合理的表達訴求。一是要建立健全法律顧問制度，建設專兼職結合的涉法事務人員團隊，聘請法律事務顧問，依法積極應對訴訟糾紛，尊重司法監督。二是健全教師和學生申訴制度，成立教師和學生申訴機構，明確師生糾紛調解處理的原則、范圍、程序、時限和救濟渠道，規范糾紛處理的程序。三是完善信訪工作機制，積極運用法治方式處理信訪案件，引導公民、社會組織和師生依法維護自身權益。四是建立健全學生傷害事故調解制度，成立由教育行政部門、法律專業人員、家長代表組成的調解委員會，在學校學生傷害事故認定和賠償中充分發揮人民調解的作用。

［1］董云川.現代大學制度中的政府、社會、學校［J］.高等教育研究，2002（5）：28.

［2］江必新.推進國家治理體系和治理能力現代化［N］.光明日報，2013-11-15（1）.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2007.

［4］布魯貝克.高等教育哲學［M］.杭州：浙江教育出版社，1989.

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汪大賀（1979-），男，講師，研究方向為高等教育管理。