淺析綠色氣候基金長期資金的來源模式

沈綠野　楊璞

摘 要：自坎昆氣候大會決定建立綠色氣候基金，并將其作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下專職于國際氣候領(lǐng)域的國際資金運營實體以來，有關(guān)其資金來源問題仍懸而未決。而發(fā)達國家承諾的長期資金出資是其主要資金來源，現(xiàn)承諾期已過1/3，但籌資現(xiàn)狀卻十分窘迫。因此，以長期資金來源模式所面臨的現(xiàn)實困境為切入點，剖析造成其現(xiàn)實困境的內(nèi)在深層原因，旨在探尋有針對性的解決方案，以破解其困局。

關(guān)鍵詞：綠色氣候基金；長期資金；來源模式；現(xiàn)實困境；深層原因；解決方案

中圖分類號：F830.91 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）06-0061-04

引言

綠色氣候基金是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）框架下的一個專職于國際氣候領(lǐng)域的國際資金運營實體。根據(jù)《哥本哈根協(xié)議》和《坎昆協(xié)議》，發(fā)達國家承諾2010—2012年向發(fā)展中國家提供300億美元作為基金的快速啟動資金，并到2020年達到每年1 000億美元的長期資金，以幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，巴黎氣候大會將此承諾延長到了2025年。從某種意義上說，長期資金并不能算是一種資金機制，只是有固定期間的資金籌措模式。但因為處在國際氣候資金機制管理模式更新?lián)Q代的時間點上，所以長期資金則成為了綠色氣候基金（GCF）的主要資金來源。

目前發(fā)達國家向GCF的注資只有105億美元，與到2020年每年籌集1 000億美元的資金援助目標相去甚遠。巴黎氣候大會前，中國氣候變化事務(wù)特別代表解振華稱，最為擔(dān)心同時也是各方爭論最大的即為資金問題。事實上，德班氣候大會決定正式啟動GCF的同時只就GCF的管理框架等做了規(guī)定，而有關(guān)長期資金來源并沒有達成任何可行的協(xié)議。綠色氣候基金成敗的關(guān)鍵在于解決長期資金來源問題，籌集到充足和持續(xù)的資金，否則綠色氣候基金很有可能淪為一個空殼。

一、長期資金現(xiàn)存的來源途徑及其面臨的現(xiàn)實困境

聯(lián)合主席在多哈氣候大會提交的關(guān)于長期融資工作方案的報告中決定，資金來源包括公共和私人來源、雙邊和多邊來源以及替代性資金來源。因此，長期資金來源的途徑應(yīng)包括目前傳統(tǒng)氣候資金來源途徑和發(fā)達國家針對長期資金融資提出的“替代性資金”創(chuàng)新途徑。然根據(jù)多年的運作經(jīng)驗，前者難于促成發(fā)達國家履行長期資金的承諾，而后者作為一種創(chuàng)新途徑，又難以貫徹共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。

（一）傳統(tǒng)氣候資金來源途徑難以達成長期資金的目標

傳統(tǒng)氣候資金來源途徑，主要有來自發(fā)達國家公共贈款、私營部門捐助與投資、碳市場融資和多邊發(fā)展銀行的項目援助。在這幾種傳統(tǒng)國際氣候資金來源途徑中，長期資金來源應(yīng)以發(fā)達國家公共贈款為主，其他幾種途徑所籌集的資金不能計入長期資金的承諾之中，只能作為GCF的其他融資渠道和資金補充。因國內(nèi)政府財政預(yù)算撥款程序復(fù)雜，發(fā)達國家又常以國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不良等為由逃避出資義務(wù)，故發(fā)達國家公共贈款雖是最為穩(wěn)定的資金來源。但實際上，發(fā)達國家對氣候基金的公共贈款非常有限，距氣候資金的需求和發(fā)達國家的承諾目標均差之甚遠。

（二）“替代性來源”創(chuàng)新途徑難以貫徹共同但有區(qū)別的責(zé)任原則

發(fā)達國家提出的“替代性來源”主要有特別提款權(quán)、國際交通稅、全球碳稅等，國際社會中對于這些創(chuàng)新性融資途徑的價值和可行性存在很大的爭議。

1.特別提款權(quán)出資途徑正當(dāng)性質(zhì)疑。2010年3月國際貨幣基金組織職員提出特別提款權(quán)的融資構(gòu)想，建議用發(fā)達國家投入的儲備資金發(fā)行綠色證券，吸引私營部門和官方投資者來投資該證券，以達到杠桿效應(yīng)的融資目的。但部分發(fā)展中國家認為，如果將通過杠桿效應(yīng)獲得的非公共資金流計入“新的”和“額外的”資金，則會稀釋發(fā)達國家的供資承諾，因為通過該融資構(gòu)想產(chǎn)生杠桿效應(yīng)后，私人投資會是最初的公共資金數(shù)額的多倍，故而國際社會對該融資構(gòu)想存在諸多疑慮和質(zhì)疑。

2.國際交通稅與共同但有區(qū)別責(zé)任原則相抵觸。國際交通稅收分為航空稅和航海稅。聯(lián)合國財政顧問小組2010年的報告中指出，國際交通減排措施對發(fā)展中國家要符合“零凈利影響（或無負擔(dān)）”，以體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則[1]。而國際民用航空和海事組織是對所有運營商統(tǒng)一適用管理規(guī)則的，并不區(qū)分是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的運營商。因此，許多發(fā)展中國家認為再征收國際交通稅政策對發(fā)展中國家發(fā)展航空和航海經(jīng)濟不利，發(fā)展中國家在為本應(yīng)由發(fā)達國家承擔(dān)的歷史責(zé)任埋單，承受了不公平的負擔(dān)，違背了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。

3.全球碳稅將減輕發(fā)達國家的捐資義務(wù)。瑞典、丹麥和芬蘭等北歐國家是碳稅法律制度的先行者，已經(jīng)實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與碳減排的“雙贏”，因此有些國家建議將碳稅突破國家的邊界擴大到全球范圍。若按照“誰污染誰付費”的原則不區(qū)分國家的在全球?qū)嵤┨级悾瑹o視發(fā)達國家的歷史排放責(zé)任，發(fā)達國家本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的捐資義務(wù)可能會被減輕，這必然會受到發(fā)展中國家的反對。足見，發(fā)達國家之所以積極倡導(dǎo)“替代性來源”，主要目的是通過“替代性來源”創(chuàng)新性途徑籌資，以替代自身的財政出資義務(wù)，實際上是在推脫出資責(zé)任。其中，利用國際交通稅和全球碳稅籌集氣候資金，是變相將發(fā)展中國家也納入供資體系中，迫使發(fā)展中國家承擔(dān)氣候變化減排成本[2]。這不僅壓縮大部分發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展空間，同時也是在逃避歷史責(zé)任，就制度設(shè)置本身而言業(yè)已背離了“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的基本意涵，遑論其在現(xiàn)實中得以實現(xiàn)。

二、造成長期資金來源途徑現(xiàn)實困境的深層原因

（一）長期資金來源途徑所內(nèi)涵的觀念性沖突

1.發(fā)達國家出資承諾的“價值虛無主義”。《哥本哈根協(xié)議》中有關(guān)于長期資金的規(guī)定非常模糊，坎昆氣候大會進一步明確的只是長期資金的出資條件。是“到2020年達到每年1 000億美元”，而不是“從2013—2020年每年捐助1 000億美元”。也就是說，對2013—2020年七年間應(yīng)該進行多少捐資沒有明確規(guī)定，巴黎氣候大會又將其承諾期延至2025年。事實上，長期資金比快速啟動資金具有更大的靈活性和不確定性。同時可見，發(fā)達國家對長期資金的出資條件更為嚴苛，毫無誠意。直至利馬會議結(jié)束，GCF才籌集到103億美元。目前，發(fā)達國家仍然拒絕給出長期資金出資路線圖，巴黎氣候大會也未就氣候資金相關(guān)內(nèi)容達成協(xié)議。以上事實，充分暴露出發(fā)達國家設(shè)置綠色氣候基金所內(nèi)涵的“全球環(huán)境治理”的價值目標，所采取的實用主義下的虛無主義態(tài)度的本質(zhì)。

2.各氣候集團以維護國家利益為價值取向的“國家環(huán)境主義”。林燦玲教授曾尖銳的指出：“在國際環(huán)境法實施中，由于依然存在過多的利己私念而致使國際環(huán)境法每每陷于私己泥淖裹足難行。”[3]利己私念不僅存在于國際環(huán)境法實施中，也存在于其立法過程中，尤其在氣候變化談判中其弊端尤為明顯。它濫觴于格勞秀斯《戰(zhàn)爭與和平法》現(xiàn)代國家的價值基礎(chǔ)。在氣候談判中，主權(quán)國家的利己主義傾向則表現(xiàn)為，各締約方都具有十分濃厚的以維護國家利益為價值取向的“國家環(huán)境主義”色彩，這有悖于國際環(huán)境法“環(huán)境國際主義”的基本理念。由此，在國際環(huán)境立法實踐中，二十余年的《公約》談判進程逐漸形成了幾大主要氣候集團，各氣候集團堅持自身立場使綠色氣候基金資金談判舉步維艱。

“小島嶼國家聯(lián)盟”，①因其獨特的地理位置而首當(dāng)其沖地直面氣候變化的威脅，因此在氣候問題上要求別國激進減排。同時，如果希望擴大適應(yīng)領(lǐng)域資金的籌措規(guī)模，從而提高自身的適應(yīng)能力。最不發(fā)達國家②經(jīng)濟貧困，其自身國際航空航海業(yè)也不發(fā)達，因此主張國際艙載為標準征收碳稅，比較支持通過行業(yè)碳稅的方式籌集國際氣候資金。“77國集團+中國”是國際氣候談判的中堅力量，其中包括“基礎(chǔ)四國”，③其主要談判主張就是要求發(fā)達國家承擔(dān)歷史責(zé)任和《公約》下的國家義務(wù)，堅持發(fā)達國家貢獻國內(nèi)GDP0.5%～1%作為國際氣候資金的出資。“傘形集團”，④在國際氣候領(lǐng)域完全沒有承擔(dān)起與其經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史排放責(zé)任以及溫室氣體排放現(xiàn)狀相匹配的責(zé)任，其逃避出資義務(wù)，盡量為出資設(shè)定諸多條件。歐盟雖減緩方面比較積極，但具體到長期資金籌措問題，其主張沒有考慮到發(fā)展中國家的實際情況，過于理想主義。從上述各氣候集團的立場不難看出，在“國家環(huán)境主義”主導(dǎo)下的氣候談判注定將無功而返，“環(huán)境國際主義”在現(xiàn)實中亦將淪為泡影。

（二）長期資金來源途徑的結(jié)構(gòu)性病灶

1.籌資分攤方案的缺失導(dǎo)致出資義務(wù)約束力的匱乏。GCF因缺乏出資分攤協(xié)議，在快速啟動階段的三年中，各發(fā)達國家對于各種出資額度及比例采取自愿模式，以致其所承擔(dān)的出資義務(wù)在實踐中逸出了《哥本哈根協(xié)議》的約束力范圍。固然，在快速啟動階段融資任務(wù)可能有效，但若按照此種模式進行下去，長期資金的融資任務(wù)恐難實現(xiàn)。其缺陷已經(jīng)暴露，例如，英國海外發(fā)展研究所一項最新研究顯示，2013年發(fā)達國家通過多邊渠道提供的氣候資金比2012年大幅下降71%，GCF融資面臨下滑風(fēng)險[4]。此外，盡管COP19要求發(fā)達國家在2014年底完成第一次增資承諾，但因缺少明確的籌資分攤協(xié)議，GCF的增資恐難順利實現(xiàn)。不難看出，如果不能創(chuàng)新出籌資責(zé)任分配方案，既公平又合理，綠色氣候基金的未來將舉步維艱。

2.出資責(zé)任追究機制的缺位。誠如有學(xué)者指出，相當(dāng)一部分條約爭端解決機制仍然完全由任意性的規(guī)定組成，《公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等諸多氣候變化協(xié)定也均存在缺乏履約不足時的責(zé)任追究機制，使之難以發(fā)揮約束作用。國際氣候資金機制中，發(fā)達國家的出資義務(wù)是其在《公約》體系下的條約法承諾，在其未履行和未充分履行時，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

三、突破長期資金來源現(xiàn)實困境的方案構(gòu)想

針對上述長期資金來源模式中發(fā)達國家出資承諾的價值虛無主義，各氣候集團以維護國家利益為價值取向的“國家環(huán)境主義”與“環(huán)境國際主義”內(nèi)在價值沖突，以及缺乏公平合理的籌資分攤方案和出資責(zé)任追究機制的結(jié)構(gòu)性障礙。筆者就現(xiàn)實制度設(shè)計層面提出有針對性的、可行的具體方案，以求突破長期資金來源模式現(xiàn)實困境做以嘗試性的努力。

（一）確定發(fā)達國家履約時間表和路線圖

雖然《巴黎協(xié)定》中規(guī)定，發(fā)達國家締約方將每兩年公布一次上述與他們有關(guān)的資金條款執(zhí)行情況的數(shù)量和質(zhì)量信息。但事實上，發(fā)達國家仍不愿就長期資金具體落實措施進行討論。因此，包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家應(yīng)在氣候大會資金議題的談判中，與發(fā)達國家據(jù)理力爭揭露其出資不到位的事實，要求發(fā)達國家提出以公共資金為主的詳細時間表和路線圖。例如，按照2016年600億美元，每年增加100億美元，直至2020年向發(fā)展中國家提供1 000億美元，并到2025年前，在長期資金1 000億美元基礎(chǔ)上設(shè)定新的資金承諾目標。

（二）創(chuàng)設(shè)綠色氣候基金資金來源的多樣化模式

正如林燦玲教授所言：“國際社會是由各個國家一起構(gòu)成的，國家之間的相互合作才是解決環(huán)境問題的良好辦法。”[5]因此，解決氣候變化問題需遵循“國際合作原則”，長期資金問題尤需通過國際談判機制，在氣候變化框架下，充分考慮各方的利益，采取原則性和靈活性兼具的多樣化融資模式，以達成利益衡平。首先，需要明確資金構(gòu)成，GCF融資來源多樣化的同時應(yīng)確保贈款的最低占比。其次，建議擴大對《京都議定書》下靈活機制的收費范圍的方式來擴大資金來源。《京都議定書》下的CDM是在發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間進行的，而JI和ETS則是在發(fā)達國家之間進行的。目前已經(jīng)對CDM項目征收2%的資金作為適應(yīng)基金的籌款，如果將這種做法擴大至JI和ETS，是絲毫不影響發(fā)展中國家利益的。最后，如前文所述，在發(fā)達國家提出的征收國際交通稅收和全球碳稅的方案中，實行向發(fā)展中國家退還稅收并作為其本國自身應(yīng)對氣候變化的資金，而發(fā)達國家不予返還，將稅收計入1 000億美元的承諾中，作為綠色氣候基金長期資金的來源。這不僅體現(xiàn)出國際社會在應(yīng)對氣候變化問題上走向“全球環(huán)境治理”的價值目標，而且表達了“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的具體訴求。

（三）制定公平合理的籌資責(zé)任分攤方案

目前，學(xué)界主要提出了兩種分攤方案：基于歷史責(zé)任分攤方案（HR）和基于能力水平分攤方案（AP）。為消解不同國家因維護國家利益，而在融資談判過程中出現(xiàn)分歧和對抗，需要在HR和AP之間尋求平衡，同時盡可能考慮不同國家的偏好，有學(xué)者引入了偏好得分妥協(xié)方式（PSC），①一種兼顧能力與責(zé)任的復(fù)合分攤方案。該方法最早被應(yīng)用于國際排放權(quán)分配的討論中，筆者認為，這種方法也可以用來討論出資責(zé)任分攤問題。“如果GCF基于PSC方案分攤，歐盟是最大的出資方，美國第二、日本位居第三，這三個地區(qū)共需貢獻88%的籌資任務(wù)。”[6]除此之外，前文討論的特別提款權(quán)融資構(gòu)想，以現(xiàn)存的國際貨幣基金組織配額分配特別提款權(quán)，國際貨幣組織出資配額也可以作為長期資金各出資國之間出資責(zé)任的分攤依據(jù)。按照這種分攤標準，各工業(yè)化國家都負有出資義務(wù)，IMF將要求美國支付近18%的綠色氣候資金，法國、英國、德國各4%～5%的負擔(dān)分攤份額[6]。

（四）建立履約擔(dān)保機制

如前文所述，《公約》體系下缺乏履約不足時的責(zé)任追究機制，使之難以發(fā)揮約束作用。考慮到在氣候變化法律中的可行性，可以建立經(jīng)濟性的懲罰制度，因此，曹明德提出：“建立履約擔(dān)保制度，所有締約方應(yīng)當(dāng)繳納一定數(shù)額的履約擔(dān)保基金，當(dāng)締約國違約時，可用該基金來支付罰金，從而保證國際氣候變化公約或協(xié)定得到普遍遵守和執(zhí)行。”[7]發(fā)達國家沒有依照承諾履行供資義務(wù)時，可用履約擔(dān)保基（下轉(zhuǎn)87頁）（上接63頁）金支付罰金，將所支付的罰金應(yīng)用到氣候變化領(lǐng)域，也可為綠色氣候基金增加資金來源。

結(jié)語

綠色氣候基金長期資金來源模式所內(nèi)涵的觀念性沖突和結(jié)構(gòu)性病灶，蘊含著傳統(tǒng)國際法乃至國際環(huán)境體系發(fā)達國家與發(fā)展中國家法律主體地位的形式平等而非實質(zhì)平等的內(nèi)在病癥。這就必然導(dǎo)致在長期資金來源模式設(shè)置和運行中的三重矛盾：發(fā)達國家價值虛無主義與履約能力的不可能性，各氣候集團“環(huán)境國際主義”與“環(huán)境國家主義”的不可化約性，發(fā)達國家出資承諾中權(quán)利本位與義務(wù)本位的交集。廣大發(fā)展中國家在氣候談判中如若不能引導(dǎo)國際氣候變化法律體系的根本性變革，打破發(fā)達國家主導(dǎo)國際規(guī)則制定的局面，掌握國際氣候變化領(lǐng)域乃至整個國際法整體的主導(dǎo)權(quán)，那么，發(fā)展中國家就只能是游戲的被動參與者，在發(fā)達國家制定的規(guī)則中討價還價。幸而我國作為最大的發(fā)展中國家，在國際氣候變化領(lǐng)域盡到大國義務(wù)的同時，用自身行動為全球做表率，正在以身作則引領(lǐng)綠色金融的發(fā)展。

參考文獻：

[1] 耿國彪.波恩綠色氣候基金的博弈[J].綠色中國，2011，（13）：23.

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[3] 林燦玲.國際環(huán)境法之立法理念[J].清華法治論衡，2010，（1）：206.

[4] See ODL 10 things to know about climate finance in 2013[R].The Overseas Development Institute Working Paper，2013.

[5] 林燦玲.當(dāng)代國際關(guān)系中的環(huán)境問題[J].中國環(huán)境法治，2007，（1）：288.

[6] 李宗錄.綠色氣候基金基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想評析[J].河南社會科學(xué)，2013，（2）：50.

[7] 曹明德.中國參與國際氣候治理的法律立場和策略——以氣候正義為視角[J].中國法學(xué)，2016，（1）：42.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]