社會組織如何助力服務型政府構建

汪海玲

【摘要】社會組織為我國服務型政府建設提供了支持，而服務型政府的構建也為社會組織的發展提供了契機。社會組織要想真正在社會管理中發揮作用，推動建設服務型政府，就必須保證自身的良好運行，同時還需要其完善內部治理機制和治理結構。

【關鍵詞】社會組織 服務型政府 監督 【中圖分類號】C935 【文獻標識碼】A

中國共產黨在十七大和十八大報告中多次提出要推動服務型政府建設，構建服務型政府的重要舉措便是改變以往全能型政府形象，還權于社會和民眾，這也意味著政府將逐步退出一些社會管理領域，而將由社會組織來承擔起部分管理服務職能。社會組織即區別于政府和企業的一種獨立的、非營利性的和志愿性的組織，它是自然人、法人或其他組織為實現某一目標而建立起來并進行共同活動的群體組織。可以說，社會組織為我國服務型政府建設提供了支持，而服務型政府的構建也為社會組織的發展提供了契機。

社會組織的功能

表達民眾意愿。建設服務型政府必須堅持以人為本，一方面，暢通民意表達渠道至關重要，而社會組織有著貼近民眾的優勢，能夠直接接觸社會各個群體。因此，能了解民眾的真實意愿與態度。另一方面社會組織還具備整合各種信息的能力，其能夠與政府機構進行溝通、辯論、討論，這解決了大部分民眾缺乏表達自己利益訴求能力的弊端，也提升了政府與民眾溝通的有序性、有效性，讓政府更好地了解民眾意愿，進而更好地滿足其需求。

影響公共政策。社會組織在了解民眾意愿的基礎上，通過各種方式對政府公共政策制定的各個環節施加影響，并最終影響政府的公共政策制定，這是社會組織的重要功能之一。公共政策是政府分配社會資源、解決社會公共問題的手段。服務型政府的公共政策必然以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為目標。但由于社會資源有限，社會的強勢群體往往更容易具備話語優勢，進而影響政府作出有利于強勢群體的決策，這實際上侵害了弱勢群體權益。

提供公共服務。構建服務型政府的內容之一便是豐富公共產品或服務的供給主體，讓更多非政府組織成為供給提供者。對于一些公共產品或服務的供給，社會組織比政府更加專業而且具有靈活性，能夠保證公共產品提供的數量與質量，彌補了政府在一些公共產品供給領域能力不足的缺陷，也緩解了政府的供給壓力，滿足社會大眾日益增長的公共服務需求。社會組織成為部分公共產品和服務的供給者，這便將部分具有服務性、公益性和社會性的公共產品供給職能從政府職能中剝離出來，推動政府職能轉型。

監督政府權力。在制約和監督政府權力上，體制外的監督力量不可或缺，但分散的個體力量由于太過薄弱，很難抵制政府強權，而將個體力量組織起來形成生活組織，便是一種能夠有效制約、監督政府的力量。具體來說，社會組織能夠通過聽證會等意見表達平臺來實現對政府監督；也可以通過影響社會公共決策，推動政府決策的科學性與透明度，實現對政府權力的監督；還可以通過媒體曝光的方式進行輿論監督。此外，社會組織分擔政府職能的作用，實質上是限制了政府職權范圍，是對政府的一種間接監督。

當前我國社會組織參與服務型政府建設存在的障礙

缺乏獨立性。社會組織的獨立性對其發揮政府與民眾之間溝通橋梁作用至關重要，只有保持獨立，其才能夠客觀傳達民眾的聲音，也能從全局角度審視政府政策，成為政府與民眾之間一個客觀的信息傳播中介。但從目前我國社會組織的發展模式來看，大多數社會組織的運行都需掛靠政府，有的甚至就是政府部門孕育而生的，這導致其自身官僚作風濃厚，很難體現民間性、自主性和獨立性。中國社會組織的這種尷尬地位很難保持中立客觀的立場，而是更偏向于政府。在諸多社會決策中，往往成為政府的傳聲筒，并沒有代表社會大眾的利益。也正因如此，很多社會組織機構被稱為“二政府”，這樣的社會組織在社會公共事務中發揮的作用有限，且削弱了其推動服務型政府建設的力量。

監督機制缺失。我國對社會組織的監管一方面存在缺乏完善監管體系的問題。另一方面便是出現多頭監管狀況，而且各個部門的監管職責并不明確，部門間互相推諉最終導致社會組織的監管處于空白狀態。對社會組織的監管應來自三個方面，即政府、社會以及組織自身。但在具體監督實踐中，我國政府多頭監督導致監督虛置，社會監督還未常規化，自身監督也很難落實。缺乏監管體系，導致我國的社會組織頻發公益腐敗丑聞，社會組織內部管理人員挪用貪污公益資金的案件頻現媒體，社會組織的公信力大幅下降。

社會組織內部結構不完善。社會組織要想真正在社會管理中發揮作用，必須保證自身的良好運行，這就需要其建設完善的內部治理機制，這主要包括人力資源管理、財物管理以及信息公開管理幾個方面。但我國目前的社會組織普遍存在內部治理水平不高的問題，這主要體現在三個方面：首先，信息不公開。社會大眾很難獲得社會組織的財物使用、人事任免、組織活動等信息。其次，缺乏經費來源。我國很多社會組織由于管理不善，很難獲得外部資金支持，導致其無法維持自身運轉，更不可能開展社會服務活動。最后，我國的社會組織治理還體現在行為不規范上，許多社會組織構架松散，沒有正式的規章制度，組織活動也很難保證規律性開展，運行效率低下，以至于最終解散。

我國社會組織參與服務型政府構建的啟示

拓寬社會組織發揮作用的途徑。我國社會組織應該保持獨立性，這樣才能夠與政府形成合作伙伴關系。政府也應通過購買社會組織服務的方式來推動自身職能轉型，促成服務型政府建設。例如，政府可以與社會組織簽訂合同，將部分服務性和事務性工作交由社會組織施行。在具體開展方式上，政府可以通過招標、委托管理、項目申請等方式與社會組織開展合作。在合作領域上，目前可以從三個方面逐步拓展：一是城市社區服務領域。政府可以通過公開招投標等方式向社會組織購買社區治安、助老托幼、醫療保健、家政便民、文化娛樂、環境衛生等方面的服務。二是社會工作服務領域。政府可向社會組織購買青少年服務、社會救助以及社會矯正等較為專業的服務。三是農業技術方面。政府可以向專業的社會組織購買農業技術服務，以滿足廣大農民學習掌握農業技術的需求。政府大量向社會組織購買公共產品和服務，這也讓財政資金成為社會組織的重要籌資渠道，政府可以與社會組織建立長期的合作購買關系。

完善社會組織的法律法規。從西方國家社會組織的發展來看，制定有關社會組織的法律法規十分重要。為此，我國有必要出臺專門的非營利組織法，來彌補我國社會組織的法律法規的空白。這部專門的非營利組織法，應明確社會組織的法律地位、設立程序、權責以及運行機制等內容。

完善社會組織內部治理結構。社會組織要想在建設服務型政府過程中持續發揮作用，需要不斷完善自身的治理結構。我國的社會組織可以學習西方社會組織內部管理架構經驗，使用公司治理模式，按照程序產生理事會、監事會以及秘書處等管理監督機構，明確各個工作崗位的權責，制定組織章程制度，形成完善的人事、財務等內部制度體系。我國社會組織也可以學習借鑒美國經驗成立行業聯合組織，加強行業自律。

（作者單位：內蒙古農業大學）

【參考文獻】

①齊海麗、張曉軍：《服務型政府建設中的社會組織參與》，《學會》，2010年第3期。

責編/肖晗題 劉芋藝 美編/于珊