國內外公共文化服務供給研究述略

徐望

摘 要：作為公共產品的公共文化服務是政府公共供給的一項重要內容，對于供給模式、供給政策、供給內容、供給體系等國內外學者都積累了大量研究理論。簡單而言，國外理論研究起步早，理論架構已經成熟，政策實務重視創新；而我國這方面的研究是在國家方針指導下，與文化政策的研究制定同步發展的，在2005年步入理論探索正軌，到2013年進入理論研究高產期。將我國該領域研究成果和當前動向與國外比較，可以得出啟示，找出差距。特別是綜觀二者，可以發現當前研究的局限。

關鍵詞：公共文化服務；公共服務供給模式；公共管理理論；公共文化政策

中圖分類號：G112 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）06-0161-03

一、發達國家研究動向

發達國家對于公共文化服務供給的研究起步早，理論架構已經成熟，政策實務重視創新?？疾炱淅碚摻ㄔO和實踐探索，得出以下幾點認識。

（一）理論建設

第一，公共文化服務概念的提出可追溯至19世紀后半葉德國政策學派，代表學者瓦格納主張：“通過公共財政的社會政策作用，拓寬政府服務職能，強化政府的社會文化和公共福利的責任。”西方公共經濟學代表學者薩繆爾森、馬斯格雷夫、布坎南等從公共物品的公共性角度解讀社會公共服務含義，對于基本公共服務的人民為主導性質、公民為對象性質、集體公益性質做了理論分析，認為這是一種社會義務。

第二，從20世紀七八十年代開始，西方公共管理學、公共政策學科建設出現了質的飛躍，理論架構不但宏大，而且縱深，日趨精細，產生了公共選擇、新公共管理、新公共服務理論，為現當代公共文化服務研究提供了深厚理論奠基。

第三，當前的研究動向分為：對于基本公共文化服務的均等化、普惠性研究；把公共文化服務和社會現代化、城市化進程相結合，研究服務供給的社會現代化、城市化傾向；對政府直接供給或政府主導供給公共文化服務的局限性研究，主張公共服務社會化；對公共文化服務的實際效能進行研究，設計指標體系，進行績效評估，如：聯合國教科文組織建立了文化統計新框架、歐盟建立了文化統計體系，英國的文化管理評估標準化工作走在國際前列。

可見，發達國家在此領域了經歷了長期的理論摸索，形成了深厚的理論基礎，研究的學理性強。

（二）實踐探索

第一，不同發達國家的公共文化服務供給模式不同，反映為供給主體的多元化，目前有三種類型：一是集權式，即政府主導型，以法國、日本為代表。二是民權式，即市場主導型，又稱民間主導型或市場分散型，美國最為典型。三是分權式，即“一臂間距”型，分為“垂直分權”和“水平分權”，前者即政府內部的上下級之間、中央和地方之間關于文化管理的縱向分權關系，后者即政府和非政府組織、機構之間關于文化管理的橫向分權關系，簡言之就是政府和社會的分權關系。這種模式在英國已經歷了較長時期廣度和深度的實踐，澳大利亞、加拿大、奧地利、比利時以及芬蘭、瑞士、瑞典北歐多國等在其制定的文化政策中紛紛聲明采用這一原則。

第二，發達國家在公共文化服務運行機制上大膽地進行了多元化實踐，如基金會制、項目托管制、招投標制、有限責任公司制等。這一系列機制創新舉措，反映了發達國家重視機制建設，敢于做開拓性嘗試，政府勇于承擔實驗風險，而我國在這方面做得還遠遠不夠，應借鑒學習這些經驗。

（三）對我國的啟示

一是理論為基，先于實踐、高于實踐，發揮了強有力的先導作用；然而，實踐并不限于理論，不斷革新創新，政府對于實踐失敗的風險能夠承受，有抗風險機制。

二是政府與社會聯合，形成“共同治理”結構。重要意義有二：打破政府壟斷，引入市場競爭，使治理更有效率；依托市場分工，體現治理的現代化專業化。其中，私人和私有企業贊助公共文化事業的意愿強烈、渠道廣泛、形式多樣。再者，“志愿治理”“社區自治”已經歷較長時期發展，積累了較為成熟的境遇。

三是高效且適度發揮政府應有作用，“應有”是關鍵詞。政府要進行有戰略高度的集中統一規劃，進行宏觀調控，調控引導價值觀、價格、社會化程度、社會效益等；制定政策要體現不越權的原則，不僭越市場權力、社會和人民權力。因此，政府主要負責在市場外管導向、建標準、進行評估和制度化保障，服務于市場。

四是高度體現公共性。公共文化資源的市場化配置、社會化共享，扭轉優勢資源集中化傾向，破解兩極分化的“馬太效應”，使分散化的均衡分布；公共文化權力的必然性分化、必要性下行，打破權力壟斷，體現基于法理的治理現代化趨向。

五是公共決策的科學化?；诿裰骰绦蚝蛯I化水平，有效地保證公民在公共決策中實現對于公共權力的共享，最終達到對于公共供給的共享。

六是重制度、強機制，形成了保障有力、運行高效的治理體系。首先是法理化、制度化保障，基于此，形成現代法治體系和層層細化的治理網絡。整個系統有條不紊，不但有建章建制，更有抗風險和防危機的“自愈”機制。

二、我國研究現狀

我國這方面研究是在國家方針指導下，與文化政策的研究制定同步發展的。在我國，“公共文化服務”概念首次見于2005年十六屆五中全會通過的《“十一五”規劃建議》中提出：“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系。”之后，一系列規劃和政策相繼出臺。2010年十七屆五中全會通過的《“十二五”規劃建議》提出：“基本建成公共文化服務體系?！贝撕螅?011年十七屆六中全會《決定》、2012年十八大報告中都復述了這一提法。直到2013年十八屆三中全會《決定》提出“構建現代公共文化服務體系”，有關公共文化服務的政策出現關鍵性變化，要求實現現代化，較之以往提升了一個臺階。2015年是公共文化發展里程碑式的一年，國家層面密集發布了多項與公共文化服務建設相關的政策，有《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《公共文化服務保障法草案（稿）》《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見》等以及十八屆五中全會《“十三五”規劃建議》中的相關建議等，對現代公共文化服務體系的建立創造了良好的政策環境。

（一）理論建設

國內學者的理論研究集中于公共文化服務體系建設上。研究方向大致分兩類：一是對“文化惠民”的“普惠”意義和內容的研究，主要研究公共文化服務供給覆蓋范圍、標準化和均等化程度，如基層、農村、民族地區公共文化服務供給問題，以及公共文化服務供給“菜單”等；二是對“文化惠民”方法和機制的研究，主要研究公共文化服務供給模式、公眾參與與反饋機制、財政投入機制、保障機制、監督機制、評估機制等。

國內學者對于國外管理學理論借鑒不少，幾乎是在追隨，于是和國外情形一樣，理論架設點有三：一是“公共”，關注公益性、免費性、標準化和均等化問題；二是“服務”，理論發源點在國外近代“新公共管理”“新公共服務”“政府改革”論等，探討向“服務型政府”轉型問題；三是“供給”，研究供給模式問題，在2015年5月《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見》出臺后，站在這個出發點上研究的越來越多。

（二）實踐探索

2003年提出“文化體制改革”，2005年提出“公共文化服務體系”。我國文化改革發展的實踐越來越深入。在公共文化服務供給方面，重大飛躍在于做了政府向社會力量購買公共文化服務的一系列探索，越來越準確地回答“誰來買？向誰買？買什么？怎么買？買得值？”這幾個關鍵問題。2015年5月《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見》以改革的思維對國家公共文化服務供給模式創新進行了專門部署。在政策引導下，PPP（公私合營/政企合作）模式、SC（服務協議）模式、建立公共資源交易平臺等實踐探索越來越多。

（三）對比國外研究的差距

第一，我國該領域研究方興未艾，理論起步晚，積淀不足。相對于已進入深水區的改革創新實踐，理論建設明顯滯后。缺乏開創性、先導性理論。

第二，附會國外理論，引述轉述多。有些借鑒未理解透徹和解釋到位，產生歧義，學術嚴謹性欠缺。

第三，由于大量借鑒國外理論、經驗，提出的很多策略、建議并不適用于我國具體國情、現實民情，體現不出“中國特色”。

第四，理論創新力弱，同質化。特別是學者不善挑戰、不夠大膽，理論建設多“折中式”取向，缺乏力度和銳度。

三、國內外當前研究的局限

雖然國外對于公共文化服務供給的研究，在理論上已完備成熟，在實踐上也創新不斷，仍不能說已經盡善；而國內在此領域的研究才剛剛形成政策體系，理論架構尚淺。因此，國內外都有不同程度的研究局限，主要在于以下幾個方面。

（一）重理論建構，輕實踐應用

大量研究的理論推演性強、實戰性弱，脫離文化部門實際工作，形不成政策工具，停留于“經典式”“學院派”“精英話語”的理論建構層面，應用轉化性欠佳。這點局限性在國內尤甚，甚至反映為“面向經典，背對現實”，重文獻研究，輕調查研究。雖然顯得學理深奧，但很難起到指導實踐、應用于實踐的作用。研究成果無法成為具有操作性的工作“抓手”，仍屬“圈外人”做的“看熱鬧”式的外圍研究。

（二）缺乏藝術學的研究角度

無論國內國外，學者多具有管理學學術背景，多從社會學、經濟學、統計學、管理學角度出發，而站在藝術學角度研究的少之又少，幾乎沒有。上述可知，目前理論架設點有三：一是“公共”，二是“服務”，三是“供給”。奇怪的是，似乎沒有以“文化”作為理論立足點的，藝術學角度的理論研究有很大空缺。由于多數學者不在文化領域，對于文化建設現狀無把握、對于文化發展規律不理解、對于實際文化工作沒經驗，致使研究缺乏文化向度，缺乏人文關懷，成果與宣傳文化部門的需求的相去甚遠。并且，由于少有藝術學視角的研究，現有研究多重數據分析，輕現象描述，有理性依據，卻無感性支撐，對于現狀和問題的論述不直觀、不具體；而數據統計口徑的不一致容易造成認識誤區。

（三）公共文化服務供給研究與社會文化治理研究分離

國內大多學者將公共文化服務、公共文化建設乃至文化治理二分化。認為前者屬于公共管理領域中的文化管理分支，后者屬于宣傳導向領域，雖有關聯，但習慣于割裂開來研究，認為研究公共文化服務就是研究公共文化服務體系，眼界狹隘。有必要將公共文化服務引入文化治理領域來探討，從文化治理的視角來看待公共文化服務之于公共文化建設和社會治理，尤其是基層社會自治的意義。

另外，有的學者一提及文化治理，就聯想到“中文化”“小文化”層面的文化市場治理和文化法規工作?！爸形幕惫ぷ髦肝幕块T各項工作，“小文化”工作指文化部門具體工作和基層文化工作。這兩個層面的研究，均是從行政管理者的管理具體事項的角度出發，見解片面，缺乏宏觀視角，沒有站在“大文化”高度來認識問題。

（四）孤立地研究公共文化服務供給，對立文化事業與文化產業

少有結合文化事業和文化產業，探討公共文化服務的研究。我國多數學者將公共文化服務等同于文化事業，認為公益性、準公益性的文化事業和文化產業存在明顯分野，這是當前的一個認識誤區。事實上，完全可以在文化事業和文化產業諸多結合點上，研究公共文化服務的轉型升級。要認識到，文化事業和文化產業可以互補互生、耦合融合，公共文化服務正處于兩者的交集地帶。這是當今跨界大融合趨勢下“文化+”的內部融合，這種融合使文化事業和文化產業界線消弭，合為“你中有我，我中有你”的一體，能促進兩者結構更新。

參考文獻：

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[責任編輯 李曉群]