深化農村改革的制度突破口是什么

李芳凡+毛小濤

【摘要】在新的歷史時期，我國農村改革應堅定不移地遵循城鄉互動開放之路，推進農村土地制度改革。我國推進農村土地制度改革，應走階梯式道路，發達農村地區率先進行試點改革，然后逐步小范圍直至全國范圍推廣，全面實現農村改革成功。

【關鍵詞】城鄉互動開放 農村改革 制度突破口 【中圖分類號】F320.2 【文獻標識碼】A

三十多年來的農村改革，逐步打破了城市對農村的“閉合狀態”，形成了城市對農村開放的格局。在新的時期，尤其是在經濟新常態下，我國農村的改革也正拉開序幕。隨著十八屆六中全會召開，開放發展的理念也得到了進一步深化，城鄉一體化的開放發展在思想上進一步形成全國共識。因此，在新時期，推動我國農村改革，全面實現城鄉一體化，就要堅持走城鄉互動開放的新道路。

深入農村改革必須堅持城鄉互動開放

隨著我國改革步伐不斷前進，城市發展突飛猛進。而農村發展相對緩慢，一直是我國經濟社會發展中的軟肋，城鄉二元化格局不斷擴大。黨的十八屆三中全會開啟了我國全面深化改革的新征程，深化農村改革再次被提上重要日程，這也為我國農村深化改革提供了新的歷史契機。

近幾年，我國城鄉一體化的發展理念不斷深化，這也進一步推動了城市對農村開放格局的發展，有利于農村的要素資源流向城市。我國將統籌推進城鄉就業作為主要工作內容，促進了全國超過2億的農民進城務工。部分有條件的地區實施了城鄉建設用地增減掛鉤的政策制度，通過農村土地承包經營權置換城鎮住房和社會保障的策略，有力推動了農村人口市民化。

但總體而言，當前我國城鄉一體化發展的路徑，主要還是局限在城市對農村開放，而農村對城市開放，更多地只是農村資源要素單向地流入到城市，農村對城市的實際開放程度明顯偏低。客觀來講，我國農村對城市的開放遠弱于城市對農村的開放，遠弱于我國的對外開放。城市居民能到農村就業、居住的少之又少。我國單一的城鄉開放，也沒有逃出城鄉要素分割的束縛，這直接導致農村資源要素僅可能單向流入城市，或者直接被低價劃歸城市，城鄉之間的要素交換與共享遠遠不足。這種情況可能引發兩種負面結果：一是農村無法共享城市發展取得的成果，從而不能順利實現城市和農村的共同繁榮；二是導致城市的優良資源要素無法投入到能夠更好發揮功能的領域，制約了城市的發展。既然國家提出要縮小城鄉差距，根本就在于縮小城鄉發展能力差距。而當前城市資源要素無法充分流向農村，極大地限制了農村發展能力提升，進而導致城鄉差距遲遲無法縮小。如果過度實行城市單向對農村開放，則會引起“反城鄉一體化”，導致農村資源要素過度向城市轉移。

所以，要避免“反城鄉一體化”，加速實現城鄉一體化發展，就要加快扭轉城鄉單向開放的局面，向城鄉雙向互動開放進軍。經驗顯示，城鄉一體化首先是受到工業化的帶動，農村資源要素不斷向城市集聚，隨后城市不斷向農村拓展。可見，在城鄉一體化過程中，集聚和擴散是相互協同的，它們共同推動城鄉的不斷發展。顯然，真正意義上的城鄉一體化，就是一個實現城市和農村之間資源要素相互流動和融合的過程，即城鄉一體化本質上就是一個走向城鄉互動開放的過程。

無論是什么資源要素，唯有發生流動，才能夠創造出價值并實現增值。三十多年來，我國的改革開放之所以發生了翻天覆地的變化，就是因為堅持了開放發展，促進資源要素不斷流動。這也表明，如果沒有開放，改革也就無從談起。所以，在新的時期，要推動我國農村實現改革，就必須打開農村相對封閉的大門，與城市之間構建雙向互動的開放綠道。若能順利實現城鄉之間資源要素的雙向公平互動，那么我國農村的改革也將迎來巨大的內生動力，同時城市的發展空間也將得到進一步拓展，城鄉一體化的格局將進一步得到顯現。

土地制度改革是我國農村改革的突破口

在新的歷史時期，我國要持續堅定不移地走城鄉一體化發展之路，全力推進堅持城鄉互動開放的農村改革，破解固有的城鄉二元結構。從本質上來說，制約我國城鄉之間資源要素自由流動的最終幕后主導力量，是農村的土地制度。農村地區要持續吸引城市資源要素，就必須具備可交換的資源要素。而農村擁有的可交換資源要素中，勞動力和土地是最為重要的。受長期以來我國農村土地制度的約束，農村的土地無法和城市資源要素進行交換。而城市資源要素進入農村后，便缺乏可供開發和利用的土地資源，導致城市資源要素被拒之門外。由此可見，要實現城鄉互動開放，就是要解決農村的土地問題，要全面推動農村土地制度改革。

土地制度是我國農村的根本性制度，土地制度改革一直是我國農村發展中的重中之重。改革開放后，我國土地制度實行聯產承包責任制，每一次土地制度改革都有利于解放與發展農村生產力。目前，我國的土地制度問題主要體現在土地經濟問題，導致土地要素無法在城鄉間合理流動，使得農村的土地與市場經濟難以對接，農民難以平等地參與市場經濟中。

農村土地改革是農村改革中最有意義的改革，是決定性的制度改革。土地制度改革突破了城鄉二元化土地制度，城市居民與農村居民都可以根據自我意愿選擇在城市生活或在農村生活，城鄉的戶籍制度、社保制度等二元化制度也會隨之消失。農村土地制度改革不進行，農民就無法獲得進城資本，農村也無法吸引城市的資本與商品。缺乏土地制度的其他制度改革都是不徹底的，即使實現了戶籍制度的統一，農民也享受不到城市居民的待遇，而城市居民也沒有田地。因此，在推進農村改革中，不能只停留在戶籍制度、社保制度等外圍性制度改革中，而是要突破二元化土地制度，深入土地制度改革。

土地制度改革有利于城鄉要素的雙向流動，是突破城鄉二元結構的關鍵，是農村改革的重點任務。要完成土地制度改革，就要選擇科學的土地制度改革路徑，由于目前我國土地改革條件尚不成熟，應通過逐漸遞進的形式，循序漸進地推進土地制度改革。歷史經驗表明，聯產承包責任制改革是從經濟不發達地區入手。而農村改革可從經濟發達的農村地區入手，然后逐步推廣到其他農村地區。究其原因，之前土地制度改革是為了解決溫飽問題，這個問題在經濟不發達農村地區最為突出。此次土地制度改革是為了轉變農村發展模式，而這個問題在經濟發達的農村地區需求更為強烈。

土地制度改革盡管有利于城鄉要素流動，但是不能立即在全國范圍內開展，應根據各個農村地區的實際情況，分階段進行農村土地制度改革。農村改革應從經濟發達的農村地區率先啟動，并率先實現經濟發達的農村地區與城市地區的一體化發展，然后逐步將農村改革的先進經驗推廣到其他的地區，在時序上形成一種由發達地區向欠發達地區推進的一種遞進式格局，在空間上則形成一種由東部地區向中部、西部地區輻射的階梯式格局，最終實現全國范圍內的農村改革，真正形成城鄉之間互動開放的良好格局。

（作者分別為南昌大學公共管理學院教授；南昌大學公共管理學院碩士研究生）

【注：本文系江西省高校人文社會科學基地招標課題“基于腐敗治理的當代中國政府公信力提升研究”（項目編號：JD1413）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①胡迎春：《突破城鄉二元結構體制機制是深化農村改革的重點——專訪中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文》，《農業發展與金融》，2014年第5期。

責編/賈娜 美編/于珊