建設現代治理體系促進規劃貫徹落實

□武漢老年大學副校長 鄭煥清

建設現代治理體系促進規劃貫徹落實

□武漢老年大學副校長 鄭煥清

本文認為，構建現代治理體系是貫徹落實《發展規劃》，推進老年教育科學發展的重要舉措。文章簡要論述了現代治理體系應包括的五個方面內容，即老年教育治理理念——堅持黨政主治、多元共治、分層施治、規范法制、科學善治的基本理念；老年教育治理體制——建立主管有力，統籌推進；主體多元，平等參與；管辦分離，職責明確；社會監督，行業自律的管理體制；老年教育治理目標；老年教育治理環境；老年教育治理隊伍。并提出了以創新為動力，推進老年教育現代治理體系建設的基本設想：堅持實踐探索與理論創新相結合，堅持特色興教與體制創新相結合，堅持基層推進與頂層推進相結合，堅持規范發展與技術創新相結合。

老年教育現代治理體系是指從事老年教育的主體機構和社會組織，立足新的時代背景，遵循老年教育發展規律，為促進老年教育轉型發展、科學發展，促進老年人身心健康和自由與全面發展，對老年教育實施規劃設計、管理服務的思想理念、體制機制、政策措施及其行為過程的總和。它是國家教育治理體系的重要方面，是國家治理體系和治理能力現代化在老年教育領域的細化深化具體化。國務院辦公廳印發的《老年教育發展規劃》（以下簡稱《發展規劃》）提出了新的目標任務，老年教育正面臨新的形勢新的機遇，貫徹落實規劃精神，推進老年教育轉型發展、科學發展的重要一環，是建立現代治理體系。這是老年教育面臨的重大任務和緊迫課題。

一、推進現代治理體系建設是老年教育發展的當務之急

中國老年教育雖歷經30多年發展，但治理體系滯后是不容置疑的事實。老年教育治理理論不清晰，治理體制不完善，治理政策不到位，治理隊伍不適應問題比較突出，建立現代治理體系已成為老年教育事業發展的關鍵。

1、推進現代治理體系建設是老年教育轉型發展、科學發展的根本所在。沒有現代治理體系的建立和完善，轉型與科學只是奢望。分析老年教育現狀，治理要素資源稀缺，組織管理體制粗陋，管理目標粗放，法規政策不健全，多數地方還處于自流式治理狀態。這樣的治理現狀要實現老年教育轉型發展，科學發展談何容易。

2、推進現代治理體系建設是中國老年教育事業發展的重要保障。創新老年教育體制機制的根本是建立現代治理體系，建立現代治理體系對中國老年教育具有全局性、戰略性、根本性、長期性的意義。抓住了這個根本，對實現“基本形成覆蓋面廣泛、靈活多樣、特色鮮明、規范有序的老年教育新格局”的總體目標任務，具有決定性的價值，是中國老年教育長期發展的重要保障。

3、推進現代治理體系建設是國家治理體系和治理能力現代化對老年教育的必然要求。黨的十八屆三中全會做出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略部署。實現國家治理體系和治理能力現代化是一場深刻變革，要求各領域、各層級都要全面深化改革，建立與國家要求相適應的體制機制，完善治理體系，提升治理能力。老年教育作為國民教育體系重要組成部分，作為國家積極應對人口老齡化的重要舉措，作為國家老干部和老齡工作的重要內容，應該而且必須建立現代治理體系。隨著人口老齡化的加速發展和老齡群體社會問題的不斷涌現，老年教育的社會需求將更加突出，地位將進一步彰顯，建立和完善現代治理體系顯得十分必要和緊迫。

二、推進現代治理體系建設，進一步建立健全保障老年教育持續健康發展的目標制度和運行機制

老年教育現代治理體系是一個內涵豐富、定位科學、相互協調、運行有序的理念、制度、目標、環境、方法的綜合體系，主要包括五個方面的內容：

1、老年教育治理理念。治理理念是實施治理的基本思路和主體構想，是推進發展的思想方法和戰略愿景?；诶夏杲逃F狀，筆者認為中國老年教育應堅持黨政主治、多元共治、分層施治、規范法治、科學善治的基本理念。

黨政主治就是各級黨委政府應承擔推進老年教育發展的主體責任?！栋l展規劃》明確提出“建立健全黨委領導、政府統籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制，”明確了黨委政府的主體責任。黨委政府承擔社會事業發展的主體責任，是中國政治的鮮明特色，是中國制度的優勢所在。老年教育作為惠及廣大老年群體和萬千家庭的社會事業，黨委政府有義不容辭的責任。國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）提出“重視老年教育”，國家十三五規劃綱要明確“發展老年教育”。這里的“重視”和“發展”體現了國家意志，是要求各級黨委政府“重視”和“發展老年教育”。從現實看，多數地方黨委政府對老年教育是在“重視”與“發展”，但仍有不少地方黨委政府并未真正承擔主治之責，對老年教育無規劃目標，無議程安排，無檢查督促，無領導分管的“四無”現象還比較普遍。黨政游移于主治責任之外，老年教育難有大作為。因此堅持黨政主治是十分重要的治理理念。

多元共治是符合中國老年教育發展現狀的務實理念。由于歷史與體制原因，中國老年教育在管理體制上難以歸于一尊。多部門、多層級、多組織參與治理的格局將長期存在。黨政層面，發改委、老干、組織、民政、教育、文化、財政等部門都有參與治理之責。在社會層面，各類企事業單位、學校、街道、社區和一些社會組織，也有在黨政主治統籌之下，參與老年教育治理的責任和義務。

分層施治就是實行差異化的發展規劃和政策措施。發達地區可提出科學化現代化的要求，相對貧困區域以改善條件，擴大覆蓋，規范辦學為主要目標。省市級老年大學創建示范學校，發揮引領作用，社區街道等基層老年學校則以提高質量，辦老年人滿意的學校為主。對老年教育的指導與要求，不搞模式化和一刀切。

規范法治是現代治理的顯著特征?？坷贤居酂嵊嗤抢夏杲逃l展的重要推力，但隨著政府行為規范與法治度提高，過去那種“書記一句話，市長拿筆劃”的隨意性效應降低，靠感情、關系、面子解決老年教育資源與資金，不是長久之計。因此爭取規范性的政策和法規，是老年教育治理的必然路徑。

科學善治是老年教育治理的最佳境界。科學善治就是遵循老年教育的教育屬性和適老屬性的雙重發展規律，把握老年教育求知求樂，求身心自由，求生活精彩的本質特征，運用科學思想方法和管理舉措，推進老年教育發展，最大限度提高資源使用效率，發展老年人滿意的教育，實現老年教育善治。

2、老年教育治理體制。

治理體制是治理的核心要素。《發展規劃》提出“職責明確，主體多元，平等參與，管辦分離”的老年教育體制。從管理效能考量，建立主管有力，統籌推進；主體多元、平等參與；管辦分離、職責明確；社會監督，行業自律的管理體制更加合適。黨政主治，但黨政哪個部門承擔主管之責，這個問題當下很難達成共識。上海在市老教工作組領導下，由教育部門主管，發展很好；山東、湖北等地由老干部工作部門主管，勢頭也不錯；福建由老年大學校務委員會主管，省老領導任校委會主任，具體依靠老年大學協會和理論研究會運轉，工作也頗有力度?？梢姴煌块T主管各有其優勢：教育部門主管歸屬合理，資源豐富，監管熟稔，但其積極性普遍不足，全部納入教育不容易；老干部部門主管積極性、權威性較高且有陣地基礎，尤其是中辦國辦2016年3號文件將老干部大學（老年大學）納入公益文化事業規劃范疇，在體制內解決人員編制、經費等問題，是重大利好，但對老干部門之外的老年學校以及基層老年教育發展也可能鞭長莫及，且教育業務不大對口。其它管理模式也各有利弊。從管理的科學性講，教育主管比較合適，從當下推動力度，老干部部門主管也不錯，但現實很難歸于一統。因此，爭論誰主管意義不大，關鍵是要有部門管，管理要到位，要有力，要負起統籌發展，協調推進的責任。當然一個區域之內管理還是應相對統一。

主體多元，平等參與。老年教育體制的多樣性、包容性決定于主體的多元性。各部門、各企事業單位，各種社會組織平等參與老年教育，整合不同資源，發展不同類型、不同性質、不同形式的老年教育，才能促進老年教育百花爭艷。

管辦分離，職責明確。一是主管與主辦分離。黨政主治和部門主管，主要體現為決策方針，規劃引領，政策支持，監管服務，各類教育實體機構獨立自主辦學。二是要適當引入市場機制，運用市場辦法引導老年教育發展。

社會監督，行業自律。老年教育作為公益事業，需要社會參與和監督。要鼓勵各類社會組織和老年群體支持監督老年教育，擴大社會關注度、參與度。發揮老年大學協會和老年大學聯盟等組織的作用，以購買服務、多方會商等方式，鼓勵其開展標準制定、師資培訓、教材編撰，質量評估等活動，促進老年教育自律自強。

3、老年教育治理目標。

治理目標是治理主體對治理成效與結果的展望和預期。老年教育治理的總體目標是建立完善多形式、多途徑、多層次的老年教育網絡體系，推進老年教育與時代要求相適應，與老年群體日益增長的多樣性文化教育需求相適應，與國際國內發展趨勢相適應，實現老年教育科學與持續發展。具體目標則是多元的，不同地區、不同層級的老年教育目標可以不同，各類老年教育主體機構也應根據不同對象、不同階段提出不同發展目標。要把治理目標規劃化，只有將目標轉化為發展規劃，目標才能得到落實。因此，要將老年教育的目標，包括老年大學發展目標，遠程老年教育、社區老年教育、高校開設老年教育課程等作一體化布局，納入教育發展規劃，并爭取進入黨委政府發展規劃，進行常態化管理，持之以恒做下去，老年教育就會有整體性改觀。

4、老年教育治理環境。

治理環境是實現科學善治的重要保障。首先是政策法規環境。從頂層看，國家《老年人權益保障法》《國家教育中長期發展規劃綱要》《國民經濟和社會發展十三五規劃綱要》等，為老年教育發展提供了法規依據，但總的比較粗放，需要具體規則、辦法之類配套性規范。中央和國家部委也有一些涉及老年教育的文件，但一般都是原則性要求，需要更多含金量高且可操作的政策。地方性法規除上海、福建等少數省市外，一般都沒有，雖然不乏文件要求，但執行彈性大、變數多。創造更多規范性的政策法規環境，是老年教育治理之要務。良好的宣傳輿論環境是發展老年教育不可或缺的要素。老年教育總的看還未進入主流輿論陣地，缺少主流話語權，社會對老年教育的認識還很有限。改善老年教育宣傳輿論環境是建立老年教育現代治理體系的重要方面。完善的教育設施環境是老年教育賴以發展的基礎。要加快構建老年教育網絡，形成多層次多形式多途徑的老年教育網絡體系。要加強老年大學硬件建設，改善教學條件，提升辦學規模和水平。要加大資源整合力度，發展社區、鄉村老年教學點，擴大社會覆蓋。要發揮高校資源優勢，向老年教育開放，鼓勵社會資源參與老年教育，開辟更多老年人學習活動場所。

5、老年教育治理隊伍。隊伍是治理的組織保障。沒有好隊伍就沒有好治理。老年教育要建設好三支隊伍；一是德才兼備的領導隊伍。領導者的威望能力和追求，對老年教育往往起決定性作用。二是進取懂行的管理隊伍。老年教育管理者既要懂教育，又要懂老年人，更重要的是要有進取精神。不懂行抓不到點子上，沒有進取心不可能認真抓，二者缺一都難以勝任老年教育管理責任。三是德藝雙馨的教師隊伍。老年教育治理的最終成效都要落在教與學的過程之中。沒有一流的教師隊伍，難有一流的老年教育。教師是重點，也是老年教育的難點。要解決教師進得來、留得住、出得去、教得好，需要體制機制改革創新。既需要教育主管部門從體制內予以支持，也需要完善進入、考評、退出機制，用市場辦法激活教師隊伍生機。

三、以創新為動力，推進老年教育現代治理體系建設

建設老年教育現代治理體系，既是一個緊迫課題，又是一項長期任務。要以創新為動力，增進共識，增強效力，增加動能，增添活力，為建設老年教育現代治理體系，促進老年教育持續健康發展而不懈努力。

1．堅持實踐探索與理論創新相結合，進一步增進社會共識。建設現代治理體系，需要增進老年教育的共識，特別是各級黨政領導對老年教育的共識。增進共識既要靠實踐的證明力，又要靠理論的說服力。老年教育實踐的有效性和價值已經或正在得到體現，但社會價值和整體功能還體現得不夠充分。黨政領導多數對老年教育還只有感性的了解與理解，對其綜合功能和長遠價值缺乏理性認識。因此需要更多的實踐探索證明老年教育對社會發展的綜合價值，尤其是積極應對人口老齡化，促進人的自由與全面發展等方面的不可替代性價值。老年教育理論闡釋的說服力更是短板。當下的老年教育理論還十分薄弱，尚未入席主流陣地。老年教育理論多是對國內外教育理論的移植性闡釋，具有獨創性，科學性、系統性的理論成果不多，推進理論創新是建設老年教育治理體系的重要任務。一是推進重大基礎理論創新。二是推進老年教育學科理論創新，以系統性、獨創性的學科成果，建立中國特色的老年教育學。三是推進教育實踐理論創新，用創新的成果增進共識，指導發展。

2．堅持特色興教與體制創新相結合，進一步增強制度效力。大多數學校雖注重了因地制宜，差異辦校，特色興教，但這種差異性、多樣性也有一定局限性。尤其是制度資源供給不足，是普遍性的突出問題。推進制度創新重在落實黨政主治，明確主管，把老年教育納入制度性安排之中，形成規范化制度供給，釋放制度效力。

3．堅持基層推進與頂層推動相結合，進一步增加發展動能?；鶎又铝τ谡腺Y源，建設更多基層老年學校和老年人學習活動場所，擴大覆蓋與普及，讓更多有需求有能力的老年人就近就便入學，享受普惠與公平。頂層致力于爭取各級黨政領導，特別是黨政主要領導對老年教育的了解和理解，把老年教育納入國民教育體系。這是一個長期且艱難的目標，但應該是一個堅持不懈、踏石留痕的努力方向。

4．堅持規范發展與技術創新相結合，進一步增添發展活力。在發展中規范，是老年教育的成功經驗。不斷提高規范化水平對提升治理品質有重要意義。創新思想觀念，創新技術方法，加快與互聯網融合，是提高老年教育治理能力和推進老年教育深入發展的重大契機。勇于進入風口，善于技術創新，樂于開疆拓土，老年教育就會增添新的活力，就會漸入佳境。■

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