甘肅精準扶貧政策的落地研究

王彥平，蘇曉玲，劉彥龍

（1.蘭州財經大學 財稅與公共管理學院；2.蘭州財經大學 長青學院，甘肅 蘭州 730020）

甘肅精準扶貧政策的落地研究

王彥平1，蘇曉玲2，劉彥龍1

（1.蘭州財經大學 財稅與公共管理學院；2.蘭州財經大學 長青學院，甘肅 蘭州 730020）

當前，我國正在全面建成小康社會，擺脫貧困是全面建成小康社會的一大難題。甘肅省由于自然條件、產業、人口素質等因素限制，導致甘肅省貧困程度較深。文章從甘肅省發展現狀入手，闡述了實施精準扶貧政策的必要性和甘肅省扶貧的主要任務與政策，剖析了甘肅省在精準扶貧過程中存在的問題，并針對這些問題提出了確保扶貧政策有效實施的一些對策，以保證政府政策的落地實施，從而確保扶貧目標如期實現。

甘肅；精準扶貧；全面小康

“精準扶貧”重要思想是習近平總書記在2013年11月到湖南考察時首次提出的，2015年在云南貴州考察時再一次強調扶貧攻堅策略，總書記多次強調要確保我國貧困人口到2020年徹底脫貧。我國已開展了多年的減貧工作，使數億人口脫下貧困的帽子，剩下的都是難度較大的對象，大多分布在西部地區，其中甘肅省就是重點扶持省份之一。作為衡量政府承擔民生福祉責任的一項標準，減少貧困問題也是對政府工作的考量。

一、實施精準扶貧政策的必要性

（一）甘肅發展現狀

甘肅省地處我國西部地區，是我國典型的貧困省份之一，全省貧困面積大、貧困人口眾多、貧困程度較深。2015年，在甘肅省 86個區（縣）中，共有 58個集中連片貧困縣，占甘肅省67.44%，其中隴南及民族地區占比較大①《2015年甘肅省集中連片貧困縣名單》，http：//www.ynpxrz.com/n1023461c1653.aspx.。主要原因是地處內陸，多高山深溝，交通閉塞，教育水平落后，缺少科學技術。目前省內確定的有6 220個貧困村、97萬貧困戶、417萬貧困人口。全省均開展了新農合工作，參合率為98.3%，沒有達到全面覆蓋。

根據表1數據資料得知，盡管甘肅省人均收入逐年不斷增高，2014全年城鎮居民人均可支配收入比2013年增長了9.7%，農村居民人均純收入增長12.3%，2015年城鎮農村可支配收入分別增長了9%和10.5%。但城鄉發展極不平衡，差距過大，2013年城鎮人均可支配收入是農村的3.7倍，2014年是3.6倍，2015年約是3.4倍，雖有下降趨勢，但下降程度微乎其微，這種現象不得不引起重視。究其原因，農民收入來源過于單一化，增速慢，與逐年增長的消費支出比較，說明大部分的收入只能用來維持最基本生活，生活質量不高，因此在農村實施精準扶貧是縮小城鄉收入差距，實現精準脫貧的有效途徑。

表1 甘肅省城鄉居民收支情況 單位：元

（二）精準扶貧的重要意義

貧困問題是世界各國政府關注的問題，也是衡量一個政府提供民生福祉質量的標準，同時也是政府的一項重要工作。尤其是最近幾年，扶貧工作是我國從中央到地方各級政府都高度重視的重中之重。國家的精準扶貧主要是對貧困地區、貧困居民而言，運用科學有效的手段對貧困對象精準識別、大力幫扶，縮減差距，實現共同富裕。精準扶貧的重要意義尤為突出，主要體現在三個方面：第一，是中國特色社會主義的主要體現?！吧鐣髁x的本質是解放生產力，發展生產力，消除剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”①1992年鄧小平《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》。。當下，我國貧困地區受自然條件等限制，與東部沿海經濟發達地區相差甚遠。精準扶貧要求確定貧困人口，深入分析致貧原因，集中扶持，確保穩定脫貧，減少分化嚴重，實現全民共同富裕。國家致力于脫貧攻堅，讓困難群眾感受到黨的關懷，為其排憂除貧，實現公正平等的核心觀，充分體現了社會主義制度的優越性。第二，精準扶貧能消滅消費、生產結構的“二元化”。所謂二元化，是貧富兩個不同消費和生產體系，這一體系是由于貧富懸殊所造成的。這兩套體系的存在，表明了社會結構的不合理，從而制約了生產規模的提高和社會分工效益的提升。第三，是全面建成小康社會的根本需求。“十三五”的重要目標是確保建設小康社會，為中國夢奠定堅實的基礎，全面小康就是全中國人民的小康，不能有人掉隊。農村則是扶貧的重點，三農工作又是重中之重，要著力解決醫、房、學、業、保五方面問題，解決貧困最有效、最迅速的方法就是實施精準扶貧。我國貧困人口實現全部脫貧將具有跨時代的意義，也會成為社會主義制度成功的典范。

二、扶貧的主要任務與政策措施

為了實現2020年全面小康社會的目標，甘肅省出臺了“1+17”精準扶貧方案，進一步明確了精準扶貧的任務并提出了相應的政策措施。

（一）《關于扎實推進精準扶貧工作的意見》中提出了一個目標，就是要到2020年與全國一道全面建成小康社會奮斗目標，這是“1+17”中的“1”，即扶貧的主要任務

進入2016年，全面小康建設進入倒計時。但甘肅省全面小康整體進程還相對滯后。根據相關資料，2013年甘肅省全面小康指數僅為68.57%，比同期全國平均水平低了8.13%，而貧困地區與全省平均水平差距最大的則達到8.94%，盡管2014年甘肅省各市全面小康的指數都不同程度的上漲了約2.1～4.1個百分點，但是甘肅省離全面建成小康社會還有一定的距離。從上述數據可看出甘肅省在全面建成小康社會的阻礙和困難、重點和難點都是貧困地區。貧困地區農民人均純收入和甘肅省貧困地區平均水平相比只占60%，對貧困地區幫扶成本較高、脫貧難度很大。據此，甘肅省下達了扶貧的主要任務，要在2020年消除絕對貧困，脫貧指標所有貧困縣（市、區）都要確保實現，甘肅省要與全國一起建成全面小康社會。

（二）圍繞《關于扎實推進精準扶貧工作的意見》，甘肅省推出了17個配套專項方案，這是“1+17”中的“17”，即扶貧的政策措施

這17個配套專項方案是甘肅省精準扶貧精準脫貧進入加快推進、合力攻堅新階段的重要政策。在實施的過程中應當把握扶貧攻堅的關鍵點，把精準扶貧和精準脫貧精密銜接在一起，為甘肅省做好當前和今后一個時期的扶貧開發工作明確具體任務，理清扶貧思路，制定時間計劃，經濟高效地實施此政策。

截至2016年6月，扶貧財政累計貼息約96億元，安排擔保和風險補償金54億元。同時還有818余億元資金，主要是金融機構累計發放的雙聯惠農貸款、“雙業”貸款、婦女小額擔保貸款等，這些資金使125.1萬農戶得到實惠；貧困村互助資金協會資金總規模達到36.4億元，累計借款約27億元，28萬農戶由此受惠；參保農業保險的農戶累計達到1 026.6萬戶次，支付相關賠款超過17億元。當前，甘肅省涉及農業、農民、農村貸款余額達到5 806億元，和2015年相比增速27.3%，高于全國16%。在不到一年的時間內，甘肅省共發放專項貸款398.8億元用于精準扶貧，使得85.7萬戶、353.8萬貧困人口受到實惠和益處，從而為甘肅省脫貧攻堅提供了強有力的資金支持。

三、精準扶貧問題中面臨的挑戰

（一）自然環境的制約因素

甘肅省位于西部地區，地處黃土高原，山脈交錯，大部分地區干旱少雨，土地貧瘠，植被難以生長，影響了農業和養殖業的發展，而且大約90%的國土面積是國家限制開發和禁止開發的區域，耕地種植面積嚴重不足。脆弱的生態、自然災害頻發是貧困落后的主要原因，也是返貧的根源。其中位于甘肅中部的黃土高原是水土流失最嚴重的地區，這里的貧困區大部分存在水資源嚴重匱乏的問題。同時甘肅省處于內陸，版圖屬于狹長的帶狀，不利的地形導致交通閉塞。大部分物資運輸只能依賴于鐵路，其主要生產低端大宗產品，原料產品難以運輸到省內，自有產品也難以運送省外各地，鐵路發展欠缺加上運費高，所以在出口、進口和內銷都因此受到很大影響。旅游資源不足，且景點過于分散，加上交通的不便捷，致使本該有一定優勢的旅游業也發展不起來。此外，貧困地區山高路遠，消息閉塞，人們習慣于封閉守常，不易接受新的文化，滿足于小安求穩，市場、競爭、效益觀念低，在教育方面缺乏師資，同時也缺少科學技術支撐。因此，地域限制、自然環境成為制約該地區發展的最大瓶頸，是扶貧工作的首要難題。

（二）扶貧的精準性欠缺

精準扶貧重在精準也難在精準。貧困現象是難以界定的一種現象，精準扶貧的精準涵蓋了扶貧對象的精準、項目安排的精準、資金使用的精準、措施到位的精準、因村派人的精準、脫貧效果的精準等6個方面。傳統扶貧工作方法，在實施過程中，存在對貧困群體詳細情況不明確，扶貧資金和項目針對性不強等諸多弊端。從甘肅農戶的貧困因素的調查得知，小而分散的生產方式是基礎原因，重大疾病、子女上學、婚喪嫁娶、天災人禍是農民致貧的主要原因。由于導致貧困因素的復雜性，給精準扶貧的各個環節工作提出了難題。

2014年起國家大力為貧困村、貧困戶建檔立卡，甘肅省按程序甄別，核實扶貧對象的情況，但從實際情況出發，社會扶貧數據仍繼續沿用自身的數據信息。在建檔、立卡時，將農村低保戶和五保戶等救助人口納入范圍，但民政和扶貧的部分信息并不共享、工作不協調，導致部分新救助對象超出建檔立卡范圍，導致符合貧困條件的人口沒有納入扶貧的范圍。農村危房改造，就體現了這一特點，沒能充分利用數據系統，致使低保、醫保、危房改造等政策無法真正聚焦到貧困人口。同時持續貧困人口普查機制不健全，脫貧和返貧是個動態的變化過程，但目前貧困人口的監測僅僅是建檔立卡的人數，沒有及時把一些脫貧人口從數據中刪除，因各種災害、意外從而導致再次貧困的人口也沒有及時添加到數據庫中，一些扶貧群體的數據都是地方干部大概估算出來的，導致具體情況不明晰，人財物使用不到位，使其無法得到政策的幫扶，這使得在精準對象上出現了偏差，扶貧效果不佳。

（三）資金使用效益不足

在我國傳統的扶貧資源配置中，扶貧資金主要來源于政府公共財政支出，財政專項扶貧資金是精準扶貧精準脫貧過程中資金的主要來源，甘肅省從“十二五”以來加大對財政專項扶貧資金投入的數量。五年總投入 243.8億元，是“十一五”期間國家財政投入的專項扶貧資金的3.05倍；金融機構對貧困地區貸款余額 3 310億元，是“十一五”末期的3.29倍，而且在58個貧困縣實現政策性融資擔保機構全覆蓋，在貧困鄉鎮實現金融服務網點全覆蓋①《甘肅今年將整合省級涉農資金568億用于脫貧攻堅》，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/0116/c1004-28060333.html.。盡管甘肅省財政專向扶貧資金一直以來是增長趨勢，但是離精準扶貧的要求仍有差距。一方面是因為專項扶貧資金的發放比例不合理，30%用于基礎設施建設，70%進行產業扶貧，但是有些地區產業基礎有一定規模，有些地區產業基礎薄弱，所以財政資金發揮的作用也不盡相同，要因地制宜，結合當地實際發展狀況開設資金投入比重；另一方面，資金不足與留滯共存，扶貧資金十萬以上要進行政府招標流程，時間過長，存在時差性，未能及時解決貧困問題，造成資金缺乏，同時又有存在未批準的資金停滯，無法合理有效使用。貧困地區缺乏融資平臺，資金籌集渠道相對發達地區來說過于狹窄、籌資成本較高，擔保體系欠缺，有些地方金融機構不執行頒布的金融扶貧政策，導致貧困地區資金的使用效益不足。而且存在著資金未真正落實的現象，2016年甘肅省內巡查組發現武威地區扶貧資金落實不到位，財務資料不符合規范、財政扶貧項目實施不嚴密、招標把關不嚴、政府采購程序不完善，扶貧戶評定標準不嚴格、扶貧對象精準度不高等方面的問題75個。由此可見，基層政府在扶貧資金的使用上仍然問題很多，違規發放資金，或者資金發放效率不高都將影響著扶貧工作的進展，甚至影響到政府在群眾中的形象。

（四）扶貧長效機制不健全

要想精準扶貧，只有真正構建和不斷完善脫貧長效機制才是成功關鍵，而甘肅省在扶貧長效機制的構建和完善工作上仍有不足。具體體現在以下三點：第一，揠苗助長、欲速則不達。例如在精準扶貧的專項資金使用、城鎮化建設、產業發展等輸血造血的一系列措施，出發點雖然很好，但未能達到精準扶貧預期的目標，究其原因是政府的出發點和農戶的想法很難達到一致。農民由于自身的局限性，眼界窄，看問題只看到局部，只盯著眼前利益，無法理解和跟上政府的戰略思維。從政府角度，一些領導干部也只關注短期效益，不注重建立長效機制，運動似的工作方式影響了扶貧的效果。第二，形式主義嚴重。精準扶貧在制度設計中具有理想主義，在實際操作中具有很大的難度。在現實執行過程中，受助對象看不懂政府意圖，理解困難，影響了扶貧的效率。第三，朝令夕改、無所適從。上下級在對于精準扶貧的理解上有著明顯出入，政策的落實程度和檢查不到位，指揮者的籠統指導使基層干部浪費了大量的人力、物力和財力，走了不少彎路和回頭路。且朝令夕改，缺乏政策的穩定性，也不利于構建扶貧長效機制。

（五）產業發展不能適應市場變化

變化最快的莫過于市場，尤其是在市場經濟的帶動下，一個產業的萌芽、崛起、高潮、衰落的周期無疑被加快了很多。因為市場經濟會放大人民的欲望和人性，當得知一個產業能賺錢時，便會在亞當斯密那只“看不見的手”的揮動下，蜂擁而入地進入該產業。這無疑會加快這個產業的創新，隨著產業的一個個創新點的誕生，產業也必然會隨之快速變化。例如這些年手機快速的更新換代，最后導致質變，從大哥大到手機，再從手機到智能手機。而相對落后的甘肅，貧困地區人民的教育程度普遍不高，很難跟上市場的變化，創新更是無從說起。此外，在城鄉二元結構下，農村人口流動性大，農民工人數增多，農村缺乏勞動力，開發式扶貧項目的組織難度在加大。在農業生產的資源環境意識不斷提升和市場風險全球化的條件下，人們對農產品的消費結構發生變化，從而導致普通農產品的利潤空間不斷縮小，而經營難度卻不斷加大，因此難以發展主要產業。

四、有效的對策確保扶貧政策如期實現

（一）改善教育與思想觀念

改變教育思想和觀念勢在必行。隨著科技、文化的發展，落后的教育觀念和思想正在被社會所淘汰，而甘肅省相對落后的教育和思想觀念無疑阻礙了扶貧政策的如期實現，這具體體現在以下四點：（1）農民的自我發展能力不強，造成扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費。低保政策容易養懶漢，因為低保傳遞的是“現錢”，比一般的勞動、創業就業來得快，容易造成救助對象“救助依賴”，所以健全低保政策，合理界定幫扶對象，才能有效緩解和杜絕這種現象，鼓勵群眾依靠政策，抓住機遇，自主創業。（2）狠抓教育，更新思想觀念，意識支配行動，要提高技術在經濟發展中的比重，提高人們的素質，從而能夠有創新能力，發展創新型產業，帶動甘肅經濟發展，從而拉動貧困人口就業。（3）努力做到廣義扶貧，即扶富、扶志、扶德、扶福、扶智多個方面。要提高收入，徹底脫貧的同時，改變“等、靠、要”的懶惰思想。要引導農民正確的財富觀、幸福觀，要明確財富不是衡量幸福的唯一標準，要通過提高能力和素質，勤勞致富，科學致富。（4）改變將扶貧工作全部責任推給政府的觀念。2015年，李克強總理在《政府工作報告》中強調：“要優化整合扶貧資源，實行精準扶貧，引導社會力量參與扶貧事業?！雹倮羁藦娍偫怼墩ぷ鲌蟾妗罚?015年3月。長期以來，人們觀念中將扶貧救助的責任全部歸咎于政府。就目前我國的特殊國情，貧困范圍廣，程度深，現代政府職能范圍的擴大，政府不可能成為“全能”包干一切。要把政府和市場配置資源的功效同時發揮出來，一方面，從公共財政資源角度看，政府配置財政扶貧資源，另一方面，市場整合各種非政府力量，有效配置社會扶貧資源。兩種機制互相補充，破解扶貧資源瞄準貧困目標人群。所以，在資源整合的前提下，科學地利用各種資源，政府和市場相結合，彌補政府扶貧工作中的疏漏或難以顧及的地方，使扶貧工作點、面結合，不留空白。

（二）準確界定扶貧對象，提高扶貧精準度

在現在的扶貧對象的界定上難度比較大，由于人數多，范圍大，認定難，工作量大，容易出現扶貧的“偏差”。如果扶貧對象識別不真實，在受助對象的內部，會有一部分人不該扶持而被扶持，真正該受扶貧的沒有被納入扶貧體系，這會引起整個社會對扶貧政策的不滿情緒。因此準確界定貧困對象也是扶貧工作的難點，直接影響著扶貧的效果。對此，建議可以從以下兩點入手：第一，堅持農村最低生活保障制度，堅持最低需求保障制度。第二，在具體實施過程中，應該給老人、兒童這些沒有勞動能力的人更多更大的的權重，強化與家庭內老人、兒童狀況的關聯，避免簡單地按家庭人口計算低保金。對于那些有勞動能力的“低保戶”，應減少或取消其低保額度，轉而給予公益性崗位工作的扶持，政府、企業及社會團體幫他們尋找、提供就業崗位，根據幫扶對象的自身條件，自身所長，讓他們參加到公共服務工作或者公益性工作中去。這樣，既讓他們解決了就業的困境，讓勞動力不閑置，同時也可以彌補公共服務中的漏洞或不足，為政府分憂。要提高扶貧的時效性，有些貧困人員已經脫貧，但是由于時效審核不到位，導致扶貧資金的持續性發放，這無疑會對扶貧資金的效用造成影響。

（三）強化基礎設施與公共服務

為進一步推進甘肅省精準扶貧精準脫貧工作，積極落實扶貧政策，幫助貧困戶有計劃、有條件脫貧。一方面，甘肅省可以結合基本省情，安排專項項目資金、吸收社會資金投入等辦法，整合統籌安排各類資源，以扶貧精準脫貧行動為主線，加強城鄉基礎設施建設，從改善公路、通信、醫療衛生、學校等基本設施的建設入手，推進和加強貧困地區基礎設施建設。要使農村面貌和農民的生產生活條件得到明顯改善，就要消除設計不科學、質量不達標的基礎設施建設。要加強農村公共服務，加快低保戶與貧困人員與社會的接觸和融合，獲取人際和技能上兩方面的鍛煉，從而獲得再就業能力。另一方面也減少了政府對社會工作的財政投入，從而加大扶貧資金的利用效率。

（四）建立健全扶貧長效機制

精準扶貧機制是指扶貧體系內各構成要素之間相互作用、相互關聯以及相互制衡的動態關系及其功能，是指在精準扶貧過程之中引導、調配、促動扶貧行動持續有序發展的組合模式、管理制度以及調控措施的總稱。精準扶貧機制的目標是消除貧困，是將扶貧工作中的各種要素有機結合，相互作用的過程。其內容包括識別機制、幫扶機制、管理機制、保障機制以及考核機制。在扶貧工作中，完善的體制是條條底線的保護網，如何建立長期有效、健全的體制，可以化解各種復雜的貧困因素。對于機制和制度之間，要讓靈活的機制將各種扶貧要素協調起來，協調各種扶貧制度的全面有效實施。譬如，健全的社會救助制度可以應對先天不足造成的貧困，讓受助者享受到基本生活待遇，解決的是燃眉之急；對于因為學生上學造成的貧苦，可以建立健全專項貧困生幫扶制度，?？顚Ｓ茫沤^出現因為受教育造成家庭嚴重的負擔，影響貧困生不能順利完成學業；對于因病造成的貧困，政府和相關部門應該建立健全重大疾病的醫保和醫療救助制度，給此類家庭解決好后顧之憂并給予配套保障措施。因此，理順扶貧機制和制度的關系，建立健全扶貧的長效機制，讓各種機制相互配合、共同運作是各種扶貧制度落實的保證。

（五）適應市場變化，發揮龍頭企業對經濟發展的促進作用

龍頭企業在農業產業化過程中發揮著重要的作用，是農業產業化的經營主體。按照“政府扶持、自主發展、擴大規模、提升質量”的發展思路，堅持把龍頭企業發展與區域經濟發展以及實施農民增收工程相結合，初步形成由政府引導、龍頭企業負責引領、合作組織開發、產業大戶帶動的各方都動起來的這種良好農業產業化發展格局。此外也應強化引導，扶持龍頭企業。通過農業產業化經營機制和財稅優惠等措施，為企業發展提供積極的政策支持和有力的資金保障。龍頭企業也要不斷強化品牌意識，增強市場競爭力，積極調整產品結構，適應市場需求，從而大力推動龍頭企業產業化，為貧困地區的人們提供就業機會，增加農民收入,實現脫貧計劃起巨大的推動作用。

綜合來看，貧困是不可回避的社會現象，扶貧工作，任重道遠。在肯定精準扶貧前期取得的成績時，必須科學扶貧，持續扶貧直至消除貧困、改善民生。為實現全面建成小康社會的偉大目標，而努力奮進。

[1]劉敏.社會資本與多元化貧困治理——來自逢街的研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[2]王國勇，2015.我國精準扶貧工作機制問題探析[J].區域經濟·農村經濟（9）：32.

[3]宋振峰.精準扶貧的甘肅創新[N].甘肅日報，2015-08-18.

[4]杜萍.精準扶貧的路徑探索[N].經濟日報，2015-04-16.

[5]中共甘肅省委甘肅省人民政府關于扎實推進精準扶貧工作的意見[N].甘肅日報，2015-06-12.

（責任編輯：C 校對：L）

F124.7

A

1004-2768（2017）02-0117-04

2016-12-14

2016年度甘肅省社科規劃項目（YB051）；2016年度蘭州財經大學校級科研重點項目（Lzufe201607）

王彥平（1978-），男，甘肅武都人，蘭州財經大學財稅與公共管理學院講師，研究方向：稅收理論與政策；蘇曉玲（1978-），女，甘肅武威人，蘭州財經大學長青學院講師，研究方向：財務理論與實務；劉彥龍（1992-），男，甘肅臨洮人，蘭州財經大學財稅與公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共財政與公共經濟。