PPP項目中公共代理機構對私人部門控制的構念與結構維度

杜亞靈　趙欣　馬輝

摘要：基于扎根理論，通過訪談及文本分析獲取研究資料，借助NVivo 10軟件對資料進行編碼，得到PPP項目中控制的結構維度，其3個副核心范疇為產出控制、行為控制和偏差控制。通過分析其與一般工程項目中發包人對承包人控制的區別，得出PPP項目控制的構念及概念模型。針對研究結論，從更加“重產出、輕行為”、側重通過機制設計實現私人部門的“自我控制”及完善PPP項目相關立法三方面對實踐部門提出具體的管理啟示。

關鍵詞：PPP項目；控制；扎根理論；合同；公共代理機構

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.01.28

中圖分類號：F283；F224 文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2017）01-0130-06

Abstract： Based on Grounded theory， this paper explored the dimensions of control， and coded the research materials obtained through interviews and document analysis by the software of NVivo 10. These are three subcore categories of the control， including output control， behavior control and deviation control. Furthermore， it obtained the construct and conceptual model after analyzing the difference between the control in PPP projects and of the employer to the contractor in common engineering projects. Based on these， it proposed three management suggestions to practical departments in the end， including paying more attention to output control than behavior control， making the private sector “selfcontrol” through more mechanism design and establishing laws about PPP.

Key words：PPP projects； control； Grounded theory； contract； public agency

作為PPP項目的核心參與方，公共代理機構和私人部門的績效目標迥異：公共代理機構追求的是公共設施效用的最大化，而私人部門則期望從項目中獲得較高利潤[1]。私人部門作為項目的實施者，具有明顯的信息及專業優勢，為實現其績效目標，可能采取機會主義行為從而威脅到公共部門績效目標的實現，因此，公共代理機構需要對私人部門的行為進行規范與引導，即本研究中所指的交易關系中的控制。相關研究表明，公共代理機構對私人部門實施適當程度的控制是PPP項目成功的關鍵因素之一[2]。

1研究方法和資料收集

11研究方法

現有研究中尚未發現關于PPP項目中公共代理機構對私人部門控制的構念建立或量表開發的相關文獻，而在

實踐中，我國自20世紀80年代至今積累了大量的PPP項目經驗，公共代理機構對私人部門的控制存在于每個PPP項目中。由此可見，本研究具有理論基礎較為匱乏而實踐經驗豐富的特點，在管理科學領域，解決此類問題常用扎根理論方法。它可以分為資料收集和編碼兩個階段，其中資料通常通過訪談、文本分析及民族志等方式獲得，而隨著研究工作的深入，依次通過開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼進行資料的編碼工作[3]。

研究者對資料進行編碼是件費時費力的工作，且編碼結果的準確性容易受到研究者教育背景、工作經歷等因素的影響[4]，為提高其效率及客觀性，本研究宜使用NVivo 10軟件輔助文本資料的管理及編碼工作。該軟件提供了兩種編碼方法：①“自上而下”，即當研究者已對研究主題有一定認知并提出維度劃分的假設時，可先根據假設構建節點框架，再將資料內容編碼到相應節點中；②“自下而上”，即在沒有研究假設的情況下，研究者直接通過瀏覽資料進行細致的編碼，然后合并相同或相似節點以將其分組，重復上述工作最終形成節點框架。扎根理論提倡研究者不帶任何假設進入研究現場，因此本研究采用第二種編碼方法。

12資料收集及整理

扎根理論強調資料來源的多重性，本研究依次采用訪談和文本分析兩種方式收集資料。

①根據“國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見”（發改投資[2014]2724號），PPP項目分為前期、建設期、運營期及移交期。

（1）訪談。訪談要求受訪者具有豐富的PPP項目實踐經驗或理論知識，因此研究者聯系了若干從事PPP項目的咨詢公司及科研機構，最終確定的4名受訪者包括：來自國內知名PPP咨詢公司項目總監2人、來自高等院校從事PPP項目研究并承擔過PPP咨詢服務的科研工作者2人。進行訪談時先請受訪者回憶其參與過的若干PPP項目，而后圍繞以下兩個話題展開：①政府部門（即理論上的公共代理機構）在項目的每個階段①

采取何種措施約束社會資本（即理論上的私人部門）；②社會資本做過的違反合同約定的事情以及建議政府部門采取的措施。為保證記錄內容的完整性，在征得受訪者同意后對訪談過程進行錄音[5]；訪談結束后研究者及時將錄音資料整理成電腦文本，整理過程逐字逐句完全忠實于錄音資料，以保證研究過程的嚴謹性和研究結論的可靠性。

（2）文本分析。

進行文本分析的最佳資料是實踐中具體PPP項目的合同，但由于其涉及商業機密而不易獲得。本研究退而求其次，以“國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見”（發改投資[2014]2724號）和“關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知”（財金[2014]156號）附件中的PPP項目合同指南作為文本分析的資料，這兩個合同指南是有豐富PPP項目經驗的實踐工作者和知名學者經過討論形成初稿、并經過多輪征求意見及修改后出臺的，因此能夠反映PPP項目合同的共性且相對先進。以前期對于PPP項目中控制的文獻分析結果及訪談的初步結論為指導來進行文本分析可有效提高其效率，研究者通篇反復研讀兩合同指南，將符合下列條件的條款摘錄形成電腦文本：①在訪談中受訪者提及的相關內容對應的段落（或條款）；②根據文獻對于控制的界定，經研究小組討論后一致認為可以對私人部門起到約束作用以實現項目目標的段落（或條款）。將上述段落（或條款）摘錄完成后與訪談文本一起導入NVivo 10中進行下一步的編碼工作。

2范疇挖掘與提煉

21開放性編碼

進行資料分析的第一步是開放性編碼。在NVivo 10中，具體步驟如下：①仔細瀏覽文本資料，逐字逐行進行分析，將類似條款及受訪者語句編碼到相同的一級節點（即概念）下；②將相似或相關一級節點合并形成二級節點（即副范疇）；③使用該軟件中的“查詢”功能模塊中“復合”檢驗是否有遺漏編碼。為保證編碼結果的可靠性，本研究只保留具有2個及其以上參考點的概念，通過開放性編碼，最終獲得123個概念、28個副范疇，因概念較多無法一一列出，在此僅給出每個副范疇的概念個數，如表1所示。

22主軸編碼

資料分析的第二步為主軸編碼，本過程最初使用NVivo 10中“聚類分析”功能模塊對開放性編碼形成的28個副范疇進行歸類，但得到的結果經研究小組討論后認為偏差較大，其原因在于：軟件通常根據材料來源的相同性（即聚類依據為“編碼相似性”）或節點名稱的相似性（即聚類依據為“單詞相似性”）進行聚類，而副范疇的材料來源無法反映其間的關聯性，且研究小組在對副范疇進行命名時，考慮到編碼結果的準確性，多以原始資料的語句為名稱，致使名稱之間的差別較大。有鑒于此，主軸編碼采用人工編碼方式，主要通過以下3個步驟進行：①研究小組成員對開放性編碼得到的28個副范疇進行內部討論，將表述意思相近的內容歸為一類，并根據其反映的性質進行適當命名；②將歸類結果反饋至受訪者并向其征詢意見；③研究小組就受訪者的意見再次進行討論、修改，最終得出研究小組和受訪者均較為認可的歸類結果。通過主軸編碼共得到11個主范疇，如表2第三、四列所示。

23選擇性編碼

資料分析的第三步是選擇性編碼，本研究選擇性編碼的具體過程為：①運用NVivo 10“聚類分析”功能模塊對主軸編碼得到的11個主范疇按照單詞相似性進行聚類；②鑒于聚類分析結果的規律較為模糊，經過文獻分析及研究小組內部討論后得出“控制”一詞的本源含義是施控者通過事先確立的標準對受控者的行為進行衡量與評價，并在出現偏差時進行糾正，交易關系中控制的本質亦是如此，故本研究將副核心范疇確定為產出控制、行為控制和偏差控制；③研究小組對聚類分析結果進行內部討論及向受訪者征詢意見后對其進行調整，將11個主范疇歸入3個副核心范疇中，并最終提煉出“PPP項目中公共代理機構對私人部門的控制”這一核心范疇，如表2第一、二列所示。

24編碼的信度檢驗

本研究對編碼的結果進行了信度的檢驗，即比較不同研究者對資料的編碼一致性[6]。在NVivo 10中，研究小組兩名成員背對背對資料進行編碼，其中節點名稱在編碼前即給定兩名研究者，然后使用該軟件“查詢”功能模塊中的“編碼比較”進行比較，得出產出控制（0863）、行為控制（0817）、偏差控制（0758）的kappa系數均大于07，由此說明研究者對文本資料編碼的一致程度是可以接受的。

3研究結果的分析

31PPP項目中的控制與一般工程項目的區別

通過扎根理論，識別出PPP項目中公共代理機構對私人部門控制的結構維度。相較于一般工程項目中發包人對承包人的控制，PPP項目中的控制主要存在以下3點差別。

（1）PPP項目中的控制由一般工程項目中的2個維度拓展成3個維度

一般工程項目中的相關研究將控制劃分為產出控制和行為控制，本研究得出的PPP項目中的控制包含產出控制、行為控制及偏差控制3個維度，其中偏差控制并不是PPP項目中特有的內容，而是將一般工程項目中的違約金等內容從產出控制中分離出來，并加入PPP項目中特有的救濟措施——臨時接管后形成的[7]。其中，之所以將糾正偏差的相關內容從產出控制中分離，是因為在一般工程項目中發包人通過嚴格的行為控制可以促使承包人達到其產出目標，而在PPP項目中，為充分發揮私人部門的主觀能動性，合同中對于私人部門行為的規定較為粗糙，為了抑制這種情況給PPP項目帶來的風險，公共代理機構必須加強合同中的產出控制及偏差控制，使得PPP項目中關于糾正偏差相關內容較多，故而本研究將其從產出控制中分離[8]。此外，PPP項目的救濟措施中涵蓋了比一般項目更為豐富的內容，其主要原因為：①從法律角度講，一般工程項目合同屬于民事合同，其違約救濟方式包括實際履行、損害賠償等，而PPP項目合同是具有行政屬性的特殊民事合同[9]，政府介入權作為行政合同的一種特權，應在PPP項目合同中適當采用；②提供公共產品和服務是政府部門的基本職能，PPP模式的使用不會使其轉移給私人部門，無論出現任何PPP項目的異常狀況，公眾譴責的對象仍是政府部門，因此，政府部門必須對私人部門無法繼續按照合同運營的項目實施接管以保證公共產品和服務的連續性[10]。例如，在黑龍江方正縣供熱項目中，2009年由于社會資本資金缺乏等問題出現供暖危機，政府經過出資幫助等一系列措施后，社會資本仍無法正常運營，在此情況下政府成立接管委員會以接管項目，保障了當地居民的正常供暖。

（2）相較于一般工程項目，PPP項目更注重產出控制而非行為控制

一般工程項目中，發包人對承包人的產出控制僅針對建設項目的成本、質量、工期三個方面，而對其具體履約行為的規定較為細致、監管更為嚴密，例如規定承包人每月提交進度報告，甚至使用自動攝像頭監測承包人現場的履約情況[11]；本研究通過扎根理論得出的PPP項目中的產出控制包括產出說明、投融資、價格機制及時間安排，其維度增多且每個維度的內涵更為豐富，而PPP合同中對于私人部門實現產出的過程則規定較少。以大連中心城區垃圾焚燒PPP項目為例，其社會資本方表示，該項目合同對主流處理工藝進行了詳細、明確的界定，使得處理效果得到保證。由此可見，PPP項目相比一般工程項目，更加注重產出控制而非行為控制，究其原因：①PPP項目涵蓋前期、建設期、運營期及移交期等多個時期，涉及公共資產、公共產品或（和）服務等多種產出，與一般工程項目相比，交易時間較長且產出物呈現多樣化特點，故合同中對于項目產出的規定更加豐富；②PPP不僅是政府采購模式的創新，更是轉變政府職能的契機[12]，若公共代理機構過多介入公共產品或（和）服務中的微觀事務，則使其負擔加重的同時無法更專心地履行監管職責，而“重產出、輕行為”的控制策略有利于公共代理機構職能的轉變，使其從傳統的“管理者”轉變為“監督者”和“合作者”[13]，確保PPP項目的高效運營。

（3）PPP項目行為控制中直接控制少，更多的是通過機制設計實現私人部門的“自我控制”

一般工程項目中，發包人通常通過直接監管承包人的履約行為以實現對其行為的控制，例如較為頻繁地審查項目進度、檢查發票[14]等；而在PPP項目行為控制的4個主范疇中，僅有“監管機制”為公共代理機構直接對私人部門采取的控制，其他3個主范疇均為公共代理機構通過機制設計，間接地控制私人部門的行為。例如保險制度可以使保險公司幫助公共代理機構監督私人部門的履約行為；有受訪者認為，公共代理機構和私人部門共同組建SPV，使得公私雙方在“一個屋檐下”工作，公共代理機構能夠更快捷、真實地把握私人部門的日常運營狀況，使得私人部門不會輕易違反合同；在安慶外環北路PPP項目中，考慮到運營期前期私人部門可能想通過直接違約，將項目變成BT模式從而提前收回項目成本，此段時間的違約風險較大，因此合同中將此段時間內的運營維護保函設定較高以降低其違約風險[15]。由此可見，PPP項目的行為控制相較一般工程項目，直接控制明顯減少，而更多的是通過機制設計，使私人部門產生內生約束力而實現的間接控制。造成此種差別的原因為：①推行PPP的本質原因即欲借助私人部門的競爭和創新以提高效率[16]，通過在合同中設計相關機制來減少公共代理機構的直接控制，給予私人部門更多的空間，則私人部門會充分利用其專業優勢進行創新，從而提高公共產品和服務的供給效率；②PPP項目中產出控制的設計也體現了上述原則，即產出標準的設計可以對私人部門產生內在約束，從而減少履約過程中的直接控制，如156號文的附件規定了關于合作期限的兩種方式，即“自合同生效之日起一個固定的期限”和“分別設置獨立的設計建設期間和運營期間，并規定運營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限”，在大連中心城區垃圾焚燒PPP項目中，社會資本方表示該合同中“明確約定了特許期包含了建設期，使企業自加壓力推進建設進度”，因此采用此種方式時公共代理機構無需對建設期進度進行密切監管。

32PPP項目中控制的概念模型

一般工程項目中有研究將控制分為合同條款控制（contract term control）及合同履行控制（contract implementation control），本研究結論主要是通過對156號文、2724號文中的兩個合同指南進行文本分析得出的，因此，只涉及合同條款控制[17]。事實上，合同條款控制是指在合同中規定的合同一方對另一方的約束，而合同履行控制是指在項目執行過程中對合同條款的實現情況，即前者是對控制的計劃、后者是該控制計劃的實現程度，二者呈現的強度可能存在差異，但其所涉及的內涵必然是相同的。根據質性分析的結果，本研究將PPP項目中公共代理機構對私人部門的控制定義為，公共代理機構在合同中對PPP項目的產出進行描述與量化、對合同履行過程中私人部門的履約行為設置監管措施及保障機制、對私人部門可能出現的偏差進行界定以及對已經出現的偏差約定糾偏措施的過程，具體而言包括以下三部分內容：①對于PPP項目產出的公共資產、公共產品或（和）服務的產出說明、投融資、價格機制、時間安排進行具體的約定，約定的內容包括標準的制定及其調整；②PPP項目對私人部門履約行為的控制分為兩方面，通過審查、監測等方式進行的直接控制，更多的是通過機制設計使私人部門實現“自我控制”的間接控制；③一旦觀察到私人部門的違約行為或證實私人部門的違約事實，根據合同約定對公共代理機構進行損害賠償、對私人部門進行相應懲罰、對PPP項目進行必要的違約救濟。綜上所述，PPP項目中的控制是一個包含產出控制、行為控制及偏差控制的三維度構念體系，其概念模型如圖1所示。

4管理啟示

本文的研究結論對于實踐部門有以下3點管理啟示：

（1）相較于一般工程項目，PPP項目應“重產出、輕行為”

在實踐中，部分PPP項目實施機構即本研究中的公共代理機構，“關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知”（財金[2014]113號）的附件“政府和社會資本合作模式操作指南（試行）”將其稱為項目實施機構。沒有認識到PPP項目和一般工程項目的區別，通常按照一般工程項目監管方式對社會資本或項目公司即本研究中的私人部門，113號文中將其稱為社會資本或項目公司。的履約行為進行嚴密的控制，且將PPP項目僅視為一種政府采購方式，重點關注資金的籌集、套現等，而常常忽視公共產品或（和）服務的績效等產出標準[18]。根據本研究的結論，項目實施機構不應按照一般工程項目的監管方式“重行為、輕產出”，而應轉變觀念，重點關注社會資本或項目公司所供給的公共資產、公共產品或（和）服務在質量、數量、交付時間、價格等方面是否符合績效標準[2]。因此，PPP項目合同對于產出的規定應全面、細致，例如，PPP項目不應按照一般工程項目的做法，僅在合同中約定建筑物的成本、質量、工期的標準，其產出涉及公共資產、公共產品、公共服務，三種產出性質不同，因此應分別約定其產出標準；此外，不同于一般工程項目的持續時間較短且成本較容易預測，PPP項目周期較長，難以準確預測其成本與需求的變化，而合理的定價及調價機制有利于實現社會資本或項目公司“盈利不暴利”，因此也應在合同中詳細約定。

（2）項目實施機構應減少對社會資本或項目公司的直接控制，強調通過機制設計實現其“自我控制”

相關研究表明，政府干預是中國PPP項目失敗的首要原因[19]，因此，項目實施機構應給社會資本或項目公司“松綁”，從而充分發揮其主觀能動性和創新精神。然而在實踐中，項目實施機構仍然主要通過檢查、測試等方式對社會資本或項目公司進行直接控制。究其原因，一方面是PPP項目采購階段的中標者（the winner）往往不是最優者（the best bidder）[20]，中標的社會資本或項目公司在項目實施過程中會傾向于采取機會主義行為以增加自身收益，從而造成“贏者詛咒”“贏者詛咒”，即在PPP項目采購階段，由于綜合能力較強的投標人可以為項目提供更有價值的服務，因此可能會比較弱的投標人的報價高，而由于公私雙方信息不對稱，項目實施機構并不完全了解所有投標人的實際綜合能力，往往會選擇價格較低的投標人（即“贏者”），使得類似于“檸檬市場”的現象出現，而中標人為提高收益，通常會在項目實施過程中采取機會主義行為，使得項目實施機構受到“詛咒”。的現象，因此項目實施機構不得不加強對社會資本或項目公司的干預；另一方面，合同中的一些機制在實踐中流于形式，例如，在訪談中一位受訪者甚至提到，某項目實施機構為確保PPP項目程序上的合規性且加快進程，代替社會資本或項目公司繳納履約保函，此種現象使得履約保函沒有發揮其控制社會資本或項目公司履約行為的作用。因此，項目實施機構應充分認識到PPP合同中信息披露、制度保障、組織保障等控制機制的重要性，通過機制的設計及其實際履行實現社會資本或項目公司的“自我控制”。同時，還可以在設計關于產出標準的合同條款時注入適當的柔性，以激勵社會資本或項目公司進行“自我控制”；詳細約定偏差控制的條款，并加入救濟機制，以彌補PPP項目中行為控制較少帶來的風險。

（3）健全PPP項目的相關法律，增強社會資本或項目公司的安全感

在訪談中，研究者向受訪者說明本次訪談主題后，受訪者表明更需要的是社會資本或項目公司對項目實施機構的控制，因為在實踐中，社會資本或項目公司的很多決策都受制于項目實施機構的行政命令，但對項目實施機構的這種行為卻無可奈何。究其原因，一些項目實施機構缺乏契約精神，且掌握著單方面變動“游戲規則”的權力；而對于社會資本或項目公司，由于相關法律法規的缺失，其合法權益往往得不到有力的保障。因此，應完善PPP項目相關立法以將項目實施機構的權力“關進籠子”。事實上，財政部等發布的“基礎設施和公用事業特許經營管理辦法”（2015年第25號令）最初是以法律的形式起草的，但最終成為“辦法”，其法律效力較低，政府需出臺更高級別的法律以提高社會資本的積極性。此外，實踐中PPP項目的具體操作程序還有待規范化，以臨時接管為例，相關法律法規中并未規定其流程，當發生臨時接管的觸發條件之一——社會資本或項目公司違約時，有兩種接管方式，一種是發現社會資本或項目公司違約后立即接管，另一種是先給予其一定期限自行補救，若在約定期限內仍無法補救再實施接管，156號文的附件規定使用第二種方式，然而其只是推薦性文件而沒有強制性，使得實踐中雙方可能就此問題出現糾紛。綜上，有關部門應建立PPP項目的相關法律法規及規范項目的執行程序，以保障社會資本或項目公司的利益，促進PPP項目目標的實現。

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（責任編輯：石琳娜）