大學內部治理問題與中國特色現代大學治理體系建設

繆勁翔

摘 要：從頂層設計、運行管理、質量控制角度探尋了我國大學內部治理存在的主要問題、突出表現。對應上述問題，從思想觀念和價值追求、權力運行結構、人事管理體制、制度約束機制、社會保障機制角度分析了問題存在的內在動因。在此基礎上，初步提出完善中國特色現代大學治理體系的基本原則和主要框架。

關鍵詞：大學治理；中國特色現代大學治理；治理體系

大學擔負著人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新的重要功能。大學的有效治理，對于提高辦學水平，弘揚中華優秀傳統，引領先進思想文化，推動知識創造和科技創新，源源不斷向社會輸送優秀人才和原創性成果，具有重要意義。2015年底，國務院出臺《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，大學將在支撐國家創新驅動發展戰略、服務經濟社會發展方面擔負更重要的責任，對大學的治理體系和治理能力提出更高要求和更嚴峻挑戰。綜合來看，當前我國大學的治理能力仍然存在著和大學擔負的使命以及要實現的價值目標不相適應的問題。要實現大學的有效治理，就要全面貫徹習近平總書記在全國高校思想政治工作會上的講話精神，要按照辦好中國特色社會主義大學的新思想、新論斷、新要求，梳理大學治理的問題并厘清存在問題的原因，從而進一步推進中國特色社會主義大學的治理體系和治理能力建設。

大學治理的主要問題

大學治理是大學管理的目標追求，它是大學管理達到內在和諧后的一種狀態[1]。大學治理至少包括頂層設計、運行管理、質量控制和社會關系協調等環節。從外在表現看，其問題主要包括以下方面。

1.頂層設計問題。大學的有效運行首先取決于頂層設計是否到位，是否符合大學辦學規律和學校發展實際，是否具有效率，是否符合大學的價值目標。合規律性和合目的性是頂層設計的出發點和落腳點。我國現代大學發展歷史不長，大學決策層對辦學理念、辦學定位和辦學特色的理解和認知：一部分來自實踐探索；一部分來自對西方現代大學的學習借鑒；一部分來自相互參照。頂層設計在一定時期、一定程度上體現為辦學理念不清楚，辦學定位不清晰，辦學特色不鮮明，有時與現實國情和大學的使命任務銜接不緊。有的大學不顧自身實際條件，盲目追求綜合性特征，弱化傳統優勢和特色學科，導致質量下滑，就屬于頂層設計出了問題。

2.運行管理問題。大學高知識群體密集，青年學生扎堆，社會高度關注，運行管理復雜，學生管理、教學管理、科研管理、干部管理、人事管理、財務管理、資產管理、后勤管理、安全管理以及各個二級學院的管理，縱橫交錯，形成一個復雜的管理系統。一個環節出問題，往往“牽一發動全身”。近年來，有些大學因學生心理危機事件、教師行為失范、學院班子換屆、違反財經紀律、違規招生、違規培訓辦班、校辦企業經營管理、周邊拆遷改造以及校園安全事件等問題，走上輿論的風口浪尖，不僅影響了學校的正常運行，甚至影響到大學的社會形象和聲譽。

3.質量控制問題。質量是大學的生命線。人才培養質量和科研產出質量是大學質量控制的關鍵所在，是貫通大學頂層設計和運行管理的核心操作。大學的產出和企業生產物質產品有著本質不同。在大學的質量控制上，既需要以具體指標量化到人才培養和科研產出的關鍵環節，更需要始終體現大學的辦學理念和價值追求，并以其引導方向。但有的指標體系并不能真正反映大學倡導的方向，甚至導致方向走偏。例如：在人才培養問題上，雖然都倡導德才兼備，提倡培養創新能力，但如果立德樹人措施不落地，創新能力評價不具體，實際是以考試績點、考研率、出國率、就業率、初始工資來評價人才培養質量。長此以往，培養的人在思想政治素質、道德品質和創新實踐能力上就會出現不平衡的問題。同樣道理，對科研產出的質量控制，如果單純以論文數量、獲獎級別來評價，也必然會制約原創性成果產出，制約科研創新與社會需求的銜接。

大學內部治理問題的內在動因

大學內部治理表層的問題隱藏著深層次的原因。要從根本上治理這些作為現象存在的問題，必然要發掘問題背后的問題，即找出產生問題的內在原因。

1.思想觀念和價值追求。在探尋大學內部治理問題的過程中，無論是決策行為、運行管理，還是質量控制，時常會發現問題背后有短期行為和急功近利心態在起作用。是什么原因促使大學盲目追求規模而忽視內涵和特色發展，是什么原因使大學為了短期利益而忽視長遠的關照。一方面，固然和大學發展的客觀環境直接關聯，大學的發展離不開經濟社會發展的現實基礎。在國家“985工程”和“211工程”啟動以前的若干年中，大學長期在基礎設施建設上停滯不前、欠賬較多。迎來新的發展機遇后，恰好又與高等教育從精英化走向大眾化基本重疊，擴張性的辦學沖動因而成為這一時期大學治理的標志性特征。同時，大學從來不是真正的象牙塔，無時不在社會環境、社會思潮的影響之下。市場經濟的發展，加速了社會利益格局的調整，多元價值觀沖擊著大學辦學思想和師生的價值追求，給這一時期一些大學的治校理念、教師的思想行為特征、師生的科研產出、培養質量評價，以及服務社會的手段方式，都打上了重量輕質，重短期收益、輕長遠價值的“短平快”印記。這既體現了大學發展過程中必須經歷的“陣痛”，同時也印證了大學在社會轉型發展過程中自我價值追求的迷失。

2.權力運行結構。權力運行結構與頂層設計的合理性和運行管理、質量控制的有效性密不可分。大學權力結構框架中主要包括政治權力、行政權力、學術權力和民主權力四種形式[2]。大學是一個以人才培養、教學科研為中心任務的教學科研單位，是一個復雜的學術組織。在運行過程中，行政權力與學術權力的沖突與平衡構成一對基本矛盾。在與教育教學和學術相關的事務上，要尊重教育規律和學術運行規律，讓學術權力充分發揮作用，在行政權力和學術權力之間找到平衡點。如果行政權力對學術領域的事務過度干預，就容易疏離教育規律和學術規律，產生重數量輕質量、重科研輕教學的問題。在此基礎上，政治權力和學術權力也要把握結合點和平衡點，教育的方法規律都離不開政治的導向，如果脫離了政治權力，政治權力弱化，黨委發揮作用不到位，必然導致辦學方向產生誤區，產生重教書輕育人、重智育輕德育等現象。而民主權力是保證政治權力、行政權力和學術權力平穩運行的基礎，失去這一基礎，其他三者的合法性都會受到質疑。

3.人事管理體制。人事管理體制是大學內部治理問題產生的重要根源。張維迎教授在《大學的邏輯》中談到，大學必須有一個良好的治理結構，其中，以教師的聘任和晉升制度為核心的人事管理體制是最重要的方面。[3]他曾在2002年前后主持推動北京大學師資人事制度改革，奠定了北大以教師和管理人員流動、晉升制度為核心的激勵約束機制的基本精神。十多年后，當年改革中關于引入外部競爭機制，避免近親繁殖，有限次晉升等一系列舉措，已在國內多所高水平大學施行，在增強隊伍競爭力和激發創造活力方面發揮了積極作用。但由于事業單位人事制度總體框架，能上能下、能進能出的競爭流動機制尚未形成。在很多大學，無論專任教師，還是管理崗位和教輔崗位，在一定程度上仍然是“鐵飯碗”，這種問題必然會影響到大學的治理效率。

4.制度約束機制。大學是一個復雜的組織系統，和單純的學術研究機構有很大不同，要保持一定的治理效率，就不能以相對松散的、協商式的運作方式來管理。大學以教育為基本目的，同時肩負科學研究和服務社會等多種功能，學生規模龐大，多以萬計，教職工動輒數百上千人，有的甚至數千近萬人，雖然以教學科研為中心，但不同利益群體的各種訴求相互交織，錯綜復雜，要實現有效治理，一定要建立合理而完備的制度約束體系。大學治理中的很多問題，或者輿論關注的熱點事件，往往發生在制度體系不完備、不健全，制度設計不合理或者是制度約束完全空白之處。

5.社會協調保障機制。大學內部治理問題經常與外部環境密切相關。公辦大學事實上承擔了很多社會或者政府職能。大學的治理問題，在某些方面屬于政府放權不夠，在某些方面也反映出政府職能的缺位。例如：征地拆遷或者校園改造問題，大學為了拓展辦學空間、改善辦學環境，有時不得不成為征地拆遷主體，在應對拆遷事務中焦頭爛額，一拖數年，有的甚至因為矛盾沖突影響到大學的中心工作。再如：校辦企業經營管理問題，雖然一再強調在校企之間應建立防火墻，同時企業作為獨立法人應依法經營、依法擔責，但只要校辦企業出現風險，大學常常不僅要背負經濟上的責任，更要承受聲譽上的損失。這些問題，表面上看是大學治理問題的延伸，其實同時也說明大學也有其不擅長、不專業的領域，而這些領域，社會或者政府部門應當承擔更多的責任。

中國特色現代大學治理體系的基本原則與基本框架

新中國成立后，我國大學在國家改革發展建設中發揮了不可替代的重要作用。但我國現代大學辦學歷史并不長，大學治理仍存在著深層次的體制機制問題，與國家經濟社會發展存在著不相適應之處。探尋我國大學治理存在的主要問題、表現及其內在動因，歸根結底，在于探索如何立足中國大地，立足中國文化，完善中國特色現代大學治理體系，不斷增強大學與經濟社會相適應的治理能力。雖然西方現代大學在治理結構上有其可資借鑒之處，但中國在政治制度、經濟制度等方面建構起來的具有強大生命力的獨特發展模式，決定了中國的現代大學治理體系同樣不可能照搬西方，同樣要探索完善具有中國特色的現代大學治理體系。

1.完善中國特色現代大學治理體系的基本原則

第一，在服務國家戰略和區域發展戰略中謀劃大學治理。現代大學的發展歷史證明，始終關注國家戰略和社會發展，并且不斷以人才和科技、文化貢獻爭取資源和支持的大學，才能夠在歷史的發展中挺立潮頭，走在大學發展的前列。服務國家和區域的發展，應當作為高校的核心任務和使命。一流大學有能力從國家戰略出發定位自身，區域性大學從服務區域發展出發同樣也是服務國家戰略。如果高校的發展無法與國家和區域發展戰略有效結合，不僅無法實現作為一所現代大學的核心使命，同時也將在激烈的競爭中失去爭取資源的能力，從而逐步走向衰亡。當然，一定要把握好服務國家和區域發展戰略的核心內涵，在“戰略”上下功夫，在“長遠”上做文章，避免走向急功近利，從而迷失大學自身的價值追求。

第二，在把握世界高等教育發展趨勢中找準大學定位。在全球化時代，任何一所大學都應當密切關注世界高等教育發展趨勢，從趨勢中確定和調整自身定位。世界高等教育發展本身就具有多樣化的特征，不同的高等教育發展模式帶給我們不同的參照系和不同的思考角度，只有以開放的心態、開闊的視野，不斷探索世界高等教育發展規律性問題，并與自身實際緊密結合，我們才能真正找準屬于自己的發展定位。

第三，在中國特色社會主義制度模式下把握大學治理的政治方向。任何一個國家舉辦高等教育，都不可能脫離本國的社會政治經濟制度環境。中國共產黨帶領中國人民開辟了中國特色社會主義道路，建立了中國特色社會主義制度，這是我們舉辦高等教育的特殊制度環境。面對世界高等教育呈現的多樣化特征，我們中國大學的領導者一定要保持戰略定力，既要博采眾長，又要在重大問題上毫不動搖地堅持我們的道路、方向和立場，我們才能“任憑風浪起，穩坐釣魚臺”，才能真正維護和推動學校的改革、發展和穩定，實現自身的價值追求。

2.完善大學內部治理體系的基本框架

大學治理既需要治標，更需要治本。欲解決大學治理中出現的各種“亂象”，需從微觀層面做解剖、找辦法；而要解決問題背后的問題，則應從宏觀層面來切入，尋根源、建機制，從而提高大學的治理能力，改善大學治理狀況，甚至達到長遠而根本的治理。

第一，從微觀層面，針對頂層設計、運行管理、質量控制等環節存在的問題，大學應從解決具體問題入手，提前著手，早作安排，力求降低各個環節發生問題的機率。

一是強化頂層設計。決策層要凝練辦學理念，明確辦學定位和辦學特色，并以此為基礎，對學科布局、人才培養模式、社會服務方向等問題做出有針對性的安排。二是改善運行管理。要推動執行層面提高執行力，提高管理水平和服務意識，增強危機預判和化解能力，增強整體協調統籌能力，從保障學校中心工作出發，保證日常行政、人事、財務和資產等管理正常運行。三是加強質量控制。要研究影響人才培養和科研產出質量的主要因素，針對具體問題，立足長遠，結合國家經濟社會發展戰略，制定解決方案。四是協調社會關系。對社會普遍關注的問題，以及與社會直接發生利益關系的領域，要從珍視大學形象與聲譽角度，查找和化解風險，妥善應對輿論危機，促進大學與社會關系的和諧。

第二，從宏觀層面，要以價值引領和體制機制創新為重心，為大學內部治理問題的根本解決做長遠謀劃。

一是以價值追求引領大學發展。大學在社會發展進程中常常被比作“精神家園”，意即大學不僅是科技創新的領跑者，而且也應是社會主流思想和價值觀念的輸出者和引領者。一所大學應當具備相對恒定持久且與國家和社會發展進步方向相一致的戰略眼光和價值追求。這種價值追求恰恰與浮躁、急功近利和短期行為背道而馳。大學當然會受到社會發展狀況的影響，但影響應當是相互的，而且大學應當具有提煉萃取和升華社會政治經濟和文化現象的功能。或許過去大學曾經一度在浮華的表象中有所迷失，其真正的價值追求有時被短期效益、現實利益所遮蔽，那么當大學完成了基礎建設升級以及規模擴張之后，當經濟社會的發展也同樣呼吁科技創新與文化創新“雙輪驅動”的時候，當國家、社會、個人三個層面的核心價值觀進行立體建構的時候，大學的這種功能應當推動大學以對思想觀念和價值追求的深刻反思來反哺社會，從而促進自身的長遠發展和社會的繁榮進步。因此，大學要在社會主義核心價值觀的啟示下，汲取中國思想文化精髓，以震撼人心的思想和語言，深入提煉具有本校特色的價值追求與愿景，為大學師生謀精神依歸，為社會精神文化注入新風尚，引領大學走在社會發展進步的前列。

二是形成科學規范的權力運行結構。要從立德樹人的根本任務出發，進一步明確政治權力對大學的領導地位。從校院兩級層面將黨委把方向、管大局、做決策、保落實的制度機制落到實處，正確把握人才培養的方向問題，妥善處理堅持學術自由和學術規范的統一性，加強和改善黨對高校思想政治工作的領導，凸顯中國特色社會主義大學的制度優勢。行政為大學日常運轉所必須，沒有行政就沒有秩序和效率，落實行政權力并不必然導致大學“行政化”。要完善黨委領導下的校長負責制，在辦學治校上充分落實校長依法治校職權，在落實教職工民主權力的基礎上，完善校長辦公會議事規則，提高行政職能部門管理效能和執行力，保障行政權力的運行效率。學術的發展與創新是大學的核心競爭力所在。學術權力的運作既要遵循自身規律，同時也不能脫離現實社會而孤立存在，學術權力同樣要在重大政治方向和嚴肅政治問題上受到政治權力的領導和制約，同時在有效運作上不能離開行政權力的必要保障。要在行政的協調下和組織下，完善學術權力運行的組織機構、人員和工作制度，建立起符合本校實際情況的學術權力運行架構，讓歸屬于學術領域的事務由學術權力發揮主導作用，讓行政權力在學術權力運行中發揮好協調保障作用。

三是完善適應現代大學特點的師資人事管理體制。運行高效的師資人事管理體制是大學保持活力的源泉。現代大學的師資管理，既要體現激勵與約束的有機統一，又要具備開放靈活的特征，使大學師資隊伍能夠在流動中保持動態穩定，保持創新的活力和追求卓越的動力。因此，要按照尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的原則，完善對師資隊伍的激勵約束機制，既要合理激勵，也要科學約束，引導教師教書育人相結合、言傳身教相統一、治學求真與服務社會并行不悖。同時，要按照分層分類的原則完善能上能下、能進能出的競爭流動機制，讓傳統體制下的人員在保持適度穩定性的前提下增強危機意識和創新動力，讓新體制、新機制下的聘任制人員在保持競爭性的前提下，增強對未來的穩定預期，從而整體上增強大學的創新活力。

四是健全治理形態下的全方位制度規范。完善中國特色現代大學治理體系，歸根結底，要靠建立系統化、體系化的規章制度來保證。建立健全科學合理、覆蓋全面的制度規范是中國大學真正走向現代大學治理的必要條件，是大學從傳統管理邁向現代治理的必經之路。要用規范語言描述大學辦學治校理念和發展愿景，用制度規范政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的運行結構，用制度管人、管權、管事，從而確保大學的辦學方向和治理效率。《大學章程》是現代大學制度規范的總綱。要以《大學章程》為核心，不斷豐富完善各類規章制度，全方位完善各項管理制度，消除制度空白，保證各項制度具有現實可操作性和可適用性，并確保制度能夠得到有效執行。

五是構建合作聯動的社會協調保障機制。大學治理體系的建構并非只能局限在大學內部。大學的公益性和社會性特征決定了大學治理體系中必然要融入外部因素。一方面，大學要增強社會服務意識，主動融入社會，以服務求支持，以貢獻求發展，在政府治理創新中發揮智庫作用，并積極參與企業管理創新、產品研發升級。另一方面，各級政府部門之間也要合作聯動，為大學拓展發展空間、改善校園環境提供保障、創造條件。政府、社會之間也要合作聯動，要在政策和立法上支持企業與大學之間的交流合作，為企業投資大學進行科研項目研發提供政策保障，為企業積極向大學捐贈提供減稅等方面的政策法律支持。

參考文獻：

[1]李福華.大學治理的理論基礎與組織架構[M].北京：教育科學出版社，2008：14-26.

[2]時偉.大學內部治理結構改革的邏輯、動力與路徑[J].中國高教研究，2014（11）.

[3]張維迎.大學的邏輯（序）[M].北京：北京大學出版社，2004.

（作者系首都師范大學黨委副書記）

[責任編輯：于 洋]