江蘇農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理的實踐探索

江蘇農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理研究課題組*

江蘇農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理的實踐探索

江蘇農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理研究課題組*

一、江蘇農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理的實踐經驗

綠色發(fā)展基礎和前提是農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護和治理。江蘇是我國經濟較為發(fā)達、工業(yè)化城鎮(zhèn)化起步較早的省份。在經濟和社會快速發(fā)展過程中，也就早一步碰到農業(yè)生態(tài)環(huán)境污染問題。江蘇十分重視這個新情況新問題，在推進江蘇生態(tài)文明建設中，把農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理放在首要位置。特別是本世紀初，江蘇省委提出“三集中”（工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經營集中、農民向社區(qū)集中）要求，加速了農村經濟和社會健康發(fā)展，也推動了農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理工作的有效開展。近幾年來，江蘇圍繞“減量化，再利用”和生產經營體系創(chuàng)新積極進行農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理實踐，主要在以下幾個方面進行了有益探索。

（一）實施化肥農藥減量使用行動

化肥農藥等化工產品過量使用，是農業(yè)主要污染源之一。從2005年開始，江蘇逐步樹立 “增產施肥、經濟施肥、精確施肥、環(huán)保施肥”新理念，積極發(fā)展測土配方施肥等農業(yè)社會化服務，鼓勵有機肥資源綜合利用，實行有機肥與無機肥相結合，依托新型農業(yè)經濟主體和專業(yè)化服務組織，集中連片調整施肥結構提高肥效，使得化肥使用量逐年有所下降。據省農業(yè)部門統計，2013年較2005年全省化肥使用量下降4.1%左右，水稻、小麥氮肥當季利用率較習慣使用分別提高8.7和7.9個百分點。

從2007年起，江蘇開始實施農藥減量使用行動。一是建立組織、提高素質、增強裝備、強化能力，引導發(fā)展主要農作物病蟲害專業(yè)化統防統治服務。2015年江蘇統防統治服務覆蓋率達57.3%。二是積極推廣綠色防控技術，建設省部級綠色防控示范區(qū)，通過示范和輻射，2015年全省綠色防控覆蓋率已達22%。三是積極開展農企合作，采取農藥直供直銷、政府采購零差價銷售、農藥包裝廢棄物回收方式，發(fā)展“植保機構+農藥企業(yè)+植保專業(yè)合作社”等合作服務，推廣高效低毒農藥，實現農藥減量控害。蘇州市吳中區(qū)推進農藥集中配送體系建設，按照全區(qū)糧油、蔬菜、茶果等所需農藥實行“統一采購、統一標識、統一配送、統一價格、統一補貼、統一管理”要求，為農民提供農藥“零差價”銷售、農藥使用咨詢等服務，區(qū)財政按實際銷售額的28%撥付工作補貼款。“農藥集中配送，零差價銷售”規(guī)范了農藥市場，推廣了低毒高效農藥，從源頭上阻斷了高毒高殘留和假冒偽劣農藥銷售市場，減少了農戶農藥使用量和降低了生產成本。所有這些綜合治理措施，促使農藥用量逐年減少。據農業(yè)部門統計，2015年全省農藥使用量較2010年下降12.9%。

（二）多形式多途徑消化利用農業(yè)廢棄資源

畜禽糞便和稻麥秸稈等農業(yè)廢棄資源是農業(yè)主要污染源。治理畜禽糞便污染，江蘇首先改革畜禽養(yǎng)殖方式，積極發(fā)展畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化，到2013年生豬養(yǎng)殖規(guī)模比重已達85%，肉禽、蛋禽分別達93%和96%。在此基礎上，通過政府引導、項目扶持，近幾年每年投入近2億元，建設沼氣工程、有機肥加工、發(fā)酵床生態(tài)健康養(yǎng)殖和生物梯級凈化處理等項目，提高規(guī)模畜禽場糞污綜合利用能力。截至目前，全省畜禽糞便綜合利用率已達86%。治理秸稈焚燒大氣污染，首先是省人大省政府頒布秸稈禁燒令，實行最嚴格的領導責任制和處罰措施，禁止露天焚燒秸稈。第二是推進秸稈綜合利用。一是提高秸稈機械化還田補助標準，從2014年起，省財政秸稈還田標準從每畝10元提高到平均每畝20元。同時，對購買與秸稈還田相關的大馬力拖拉機、還田機、旋耕機、深松機等農業(yè)機械全部按30%的標準予以補貼。二是項目支持。省建立農業(yè)廢棄物資源化利用專項資金，對秸稈粉碎固化成型等預處理設施及收儲點予以重點支持，對利用秸稈培育食用菌、畜禽養(yǎng)殖等農業(yè)項目，省級高效設施農業(yè)專項資金予以重點扶持，對秸稈加工企業(yè)用電按農業(yè)生產電價執(zhí)行，免收秸稈運輸車、船過路過橋過閘費。三是建設體系。逐步建立由政府規(guī)劃引領、市場運作、企業(yè)和合作組織經營、經紀人和農戶參與的秸稈收貯體系?；窗彩薪鸷h吸引海投新能源有限公司投資1.3億元建設秸稈天然氣項目，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立一根草現代農業(yè)專業(yè)合作社，為農戶提供農業(yè)生產服務和秸稈等廢棄物收貯服務，與海投公司相配套，同時金湖縣政府在全縣設立收貯點10多處并對秸稈收貯運輸予以補貼，形成了海投公司每年利用全縣80%稻秸稈、20%畜禽糞便沼氣化的生產能力。據省農業(yè)部門統計，2015年江蘇全省秸稈機械化還田4000多萬畝，肥料化利用比重占45.4%，能源化利用占21.9%，飼料化利用占5.2%，江蘇已初步形成了以秸稈還田肥料化為主，能源化、飼料化、基料化等綜合利用新格局。

（三）因地制宜推進農業(yè)規(guī)模經營

江蘇以家庭農場為主，村辦集體農場、農業(yè)生產合作社等多種形式的農業(yè)規(guī)模經營發(fā)展較快。據省農業(yè)部門統計，目前，江蘇土地流轉面積已近3000萬畝，占農戶承包面積近60%。在農戶對土地依賴程度高的地方，“聯耕聯種” “代耕代種”等農業(yè)生產“全托管”統一服務型規(guī)模經營模式也呈現良好發(fā)展勢頭。從實踐看，這兩種不同形式的規(guī)模經營，都對保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境、治理農業(yè)面源污染產生十分積極的影響。在課題調查中，我們將75戶普通農戶和35戶規(guī)模戶進行比較，2015年規(guī)模戶化肥使用量比普通農戶減少17.8%，農藥使用量減少16%，所有的規(guī)模戶都數量不等地使用有機肥。對于農藥包裝物，規(guī)模戶都能妥善處置，而97%的散戶亂扔亂丟。另據南通市農業(yè)委員會調查，2015年“全托管”服務組織化肥使用量減少18%，農藥使用量減少33%，農業(yè)噴射次數減少40%。事實表明，農業(yè)規(guī)模戶和“全托管”等服務組織不僅是新型的農業(yè)經營主體，同樣也是農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理的新型主體，它們對農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理，既有能力，也有動力，對保護和治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境將會產生十分積極的影響。

（四）全面開展村莊環(huán)境整治行動和美麗鄉(xiāng)村建設試點

村莊居住環(huán)境和農業(yè)生態(tài)環(huán)境密不可分。良好的農業(yè)生態(tài)環(huán)境必須由良好的村莊居住環(huán)境作保障。從2011年開始，江蘇全面實施以村莊環(huán)境整治行動為重點的“美好城鄉(xiāng)建設行動”。村莊整治重點是整治生活垃圾、生活污水、亂堆亂放、工業(yè)污染、農業(yè)廢棄物、河道溝塘。同時每年安排2億元省級專項經費開展農村新社區(qū)（后改美麗鄉(xiāng)村）建設試點。至2015年底，江蘇省級和縣（市）級財政以及村集體經濟組織累計投入200多億元，疏浚河塘、建設污水處理和垃圾收集處理等設施，綠化農民居住環(huán)境等，基本完成近20萬個自然村環(huán)境整治任務和建成1300多個省級美麗鄉(xiāng)村。整治過的村莊臟亂差情況有明顯改觀。特別是整治標準高的近4000個一、二類村莊和美麗鄉(xiāng)村，路潔、水凈、河清、岸綠，村內綠化、亮化，環(huán)境優(yōu)美，成為新農村建設的典范，同時也成為農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理的典范。

（五）積極推進農業(yè)發(fā)展方式的轉變

近幾年來，江蘇特別重視推廣稻漁、稻蝦共作等耕作模式，引導支持循環(huán)農業(yè)的發(fā)展和一二三產業(yè)的融合，積極發(fā)展休閑農業(yè)、觀光農業(yè)。鹽城市大豐區(qū)恒北村，過去是有名的農業(yè)窮村，前幾年將全村萬畝土地建成萬畝早酥梨園，依托梨園發(fā)展旅游經濟和進行早酥梨深度加工，實行一二三產業(yè)融合，2015年村集體年收入達1.23億元，農民人均年收入達 3萬元。蘇州太倉市東林村2010年創(chuàng)辦村辦農場，種植2000畝稻麥，養(yǎng)殖3萬頭羊 ，經營一個稻麥加工廠，發(fā)展循環(huán)農業(yè)，生產出的“金倉湖”富硒大米經過加工包裝，每斤銷售價10元，村辦農場實行一二三產業(yè)融合，純收益每年都超200萬元，農場職工年收入超3萬元。尤其是近年來江蘇通過農耕文化的挖掘、保護、利用，形成了一批集文化傳承、休閑觀光、鄉(xiāng)村旅游等于一體的典型，創(chuàng)建全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游縣和示范點37個，中國最美休閑鄉(xiāng)村11個，并出現一批自駕游基地，度假休閑特色農宿、鄉(xiāng)村精品酒店，親子研學農莊、主題果園等新業(yè)態(tài)，2015年休閑觀光農業(yè)綜合收入達300億元左右。這些生態(tài)現代農業(yè)典型范例的出現，不僅大大拓展了農業(yè)資源功能，農業(yè)資源由過去單一的保溫飽向“養(yǎng)胃” “養(yǎng)顏” “養(yǎng)眼”“養(yǎng)肺”多功能拓展，而且對實現農業(yè)投入品減量、農業(yè)廢棄物再利用、保護和治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境起到十分積極的影響。

二、農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理的目標與思路

江蘇省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理仍然任重道遠，必須以“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、改革優(yōu)先，”為基本原則，以綠色發(fā)展理念為指導，立足轉變農業(yè)發(fā)展方式，著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，培育農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理的新型主體，大力推廣種養(yǎng)結合、農牧循環(huán)、生態(tài)友好的高效生態(tài)農業(yè)發(fā)展模式，建立政府統領、市場驅動、民眾和企業(yè)積極參與的新機制。遵循“減量化、再利用、資源化”原則，強化規(guī)劃和技術措施，實施化肥農藥零增長行動，拓展畜禽糞便綜合利用途徑，提高秸稈綜合利用水平，有序開展農村環(huán)境綜合治理，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境優(yōu)美的農業(yè)資源永續(xù)利用的發(fā)展道路，努力將江蘇打造為生態(tài)循環(huán)農業(yè)強省。

實現以上目標，必須堅持“四個統籌兼顧”。

（一）必須堅持產量和產能統籌兼顧。要正確認識和處理產量和產能的辯證關系。當前，糧食多，庫存多，農民賣糧難。這“二多一難”，只是反映我國糧食生產規(guī)模小，質量差，成本高，既競爭不過進口的糧食等主要農產品，更難以開拓國外市場。堅持產量和產能的統籌兼顧，旨在農業(yè)資源的保護和治理基礎上，提升農業(yè)資源產能，提高農產品的產量和質量，提升其市場競爭力，走產出高效，產品安全，資源永續(xù)利用，能參與國際市場競爭力的現代農業(yè)發(fā)展道路。

（二）必須堅持經濟效益和生態(tài)效益的統籌兼顧。經濟效益和生態(tài)效益關系實質是發(fā)展和保護的關系。發(fā)展是硬道理，只有通過發(fā)展，將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，農民得到實實在在的實惠，生活水平和生活質量得到明顯提高，才能切身體會保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境好處和必要，才能增強保護和治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境的自覺性和積極性。鹽城市大豐區(qū)恒北村，就是因為村民既能享受“金山銀山”之實惠，又能享受“青山綠水”之福祉，因而個個都成為農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理的踐行者和監(jiān)督者。有這樣一個厚實的群眾基礎，山會更青，水會更秀，環(huán)境會更美。在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，同樣是硬道理。

（三）必須堅持技術創(chuàng)新與體制創(chuàng)新統籌兼顧。兩手抓，兩手都要硬。一手抓農業(yè)科技創(chuàng)新，重點突破農業(yè)廢棄物處理和農機裝備、生態(tài)農業(yè)領域中的關鍵技術，為農民特別是農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理新型主體提供有效的、經濟實用便于推廣運用的技術手段；一手抓農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展、農業(yè)社會化服務體系的建設，創(chuàng)新現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，為農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理培育有素養(yǎng)、有能力、有積極性的實施載體，使先進技術、設施和裝備有用武之地。

（四）必須堅持市場驅動和政府主導統籌兼顧。保護和治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境，具有公益性和經營性雙重性，在保護和治理過程中要引進市場機制，積極鼓勵企業(yè)投資，將保護和治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境作為一個大有發(fā)展前途的新興產業(yè)來經營；同時，政府要規(guī)劃引導，利用項目和用地政策扶持，切實幫助企業(yè)解決經營中的困難，建立健全政府統領、市場驅動、企業(yè)和民眾參與的新機制，讓企業(yè)合法盈利，讓農業(yè)生態(tài)環(huán)境得以保護。

三、農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理的措施和對策

（一）調優(yōu)布局，優(yōu)化農業(yè)生產結構

水稻是江蘇城鄉(xiāng)居民的口糧，水稻田具備天然生態(tài)濕地功能。從省級層面農業(yè)生產布局看，必須穩(wěn)定水稻生產，種足種好3300萬畝水稻，確保江蘇人碗里面裝“江蘇糧”，同時保留一大片生態(tài)濕地。為緩解長期以來土地復種指數過高的壓力，涵養(yǎng)地力，要酌情調壓復種指數，根據市場需求調整小麥、經濟作物、玉米播種面積，推廣一茬稻一茬綠肥、一茬稻一茬青飼料或休耕等耕作模式。從縣（市、區(qū)）層面看，要按照“種養(yǎng)結合，以地定畜禽”的要求，科學規(guī)劃農業(yè)生產和畜禽養(yǎng)殖布局，養(yǎng)殖畜禽總量、規(guī)模和區(qū)域與農業(yè)生產，特別是水稻生產布局相匹配，保證以充足的消納土地將處理后的畜禽廢棄物就近還田利用，以養(yǎng)促種，提高水稻品質，降低生產成本，優(yōu)化土壤結構。

（二）完善體系，提高秸稈和畜禽糞便綜合利用水平

目前，江蘇秸稈還田是主要利用形式、利用途徑比較單一。要加大研發(fā)推廣新技術力度并強化實施引導，支持更多社會資金投資創(chuàng)辦秸稈綜合利用企業(yè)，努力構建“自然村有堆放點，行政村有收儲站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有收儲中心和利用企業(yè)，縣有規(guī)?；谬堫^企業(yè)”的多層面收儲利用體系，提高秸稈“能源化、資源化、飼料化、肥料化”綜合利用水平。要分別情況，因地制宜采取不同方式治理畜禽糞便污染問題，有條件的地區(qū)，在合理規(guī)劃的基礎上，繼續(xù)積極發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖；條件尚不具備的地方，可以區(qū)域為范圍規(guī)劃建設畜禽糞便處理中心。當前，要加大投入力度，著力解決畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理基礎設施不足，建設標準偏低、技術手段不多等問題,提高治理污染能力和水平。同時要解決重建設輕治理問題，加強對規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)負責人員教育培訓，提高他們環(huán)保責任意識，制定養(yǎng)殖場達標排放標準和責任追究制度，建管并重，提高畜禽糞便綜合利用水平。

（三）設立基金，發(fā)展糧食規(guī)模經營

創(chuàng)新農業(yè)經營體制，發(fā)展適度規(guī)模經營，培育職業(yè)農民，是發(fā)展生態(tài)現代農業(yè)的關鍵所在，其中糧食規(guī)模經營重要性和意義不言而喻。鑒于糧食規(guī)模經營發(fā)展現狀和存在問題，除加強對規(guī)模經營戶專業(yè)培訓，提高他們綜合經營循環(huán)利用能力和對自然風險、市場風險心理承受能力，還必須創(chuàng)新財政支農方式，實行特殊政策。擬將原來糧食生產三項直補資金和財政支持糧食生產專項資金以及農田整治專項資金等按比例切塊設立糧食生產規(guī)模經營發(fā)展基金，用于支持適度規(guī)模的家庭農場、合作社和村辦農場。從事糧食生產的家庭農場經營規(guī)模應控制在100畝-300畝，超過300畝的原則上不予補貼，采取倒逼機制引導家庭農場適度規(guī)模經營。發(fā)展基金按田畝直補到場社，并建立嚴格的操作規(guī)范，加強對資金使用的監(jiān)管，保證支持資金落實到位，發(fā)揮政策預期效應。

（四）突出重點，切實加強農業(yè)社會服務化體系建設

治理化肥、農藥、農業(yè)廢棄物等面源污染，農業(yè)服務必須抓好兩個重點。一是要加強縣鄉(xiāng)基層農業(yè)服務組織建設，做好精確施肥、科學用藥等涉及千家萬戶的基礎性農業(yè)服務，努力提高測土配方施肥、病蟲害預測預防和統防統治等服務覆蓋面，將農業(yè)投入品減量化行動落到實處。為此，要充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農經服務站人員，提高他們待遇，安排必要的工作經費，建立農業(yè)服務經費投入長效機制和服務人員崗位責任制、工作考核制度。二是要加快農業(yè)科技成果轉化平臺建設和機制建設，促進科技成果轉化收益合理分配，提高農業(yè)科技人員和企業(yè)參與的積極性，運用市場機制加速農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理實用技術的推廣和使用。

(五)整合資金，有序推進農村農業(yè)生態(tài)文明建設

保護和治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境必須與新農村建設緊密結合。要堅持盡力而為、量力而行編制村莊綜合整治和美麗鄉(xiāng)村建設試點中長期規(guī)劃，分年度實施。要堅持村莊建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃三結合，引導農民適度集中居住。為保證新農村建設中長期規(guī)劃實施，有必要整合籌集資金建立農村和農業(yè)生態(tài)文明建設專項基金。整合籌集的范圍包括鄉(xiāng)村道路、河塘整治、農村綠化、農村改水、污水處理、農村能源、一事一議籌資獎補、集體經濟發(fā)展獎補等財政專項資金，農民適度集中居住和土地整治增加土地置換的資金，綜合整治和美麗鄉(xiāng)村建設項目區(qū)內農民一事一議籌資籌勞。以上財政專項資金堅持點面結合，按比例切塊納入專項基金。整合主體是縣（市、區(qū)）人民政府，資金主要用于村級道路建設、綠化、改廁、污水處理、河塘清淤、保潔設施等基礎設施和環(huán)境工程建設。要以村為單位，把保潔和道路、綠化、河道等管護幾位一體，實行整治、建設、管護并重，發(fā)揮整治建設長效功能。

（六）拓展功能，大力發(fā)展融合經濟和鄉(xiāng)村旅游經濟

實踐表明，發(fā)展循環(huán)融合經濟和鄉(xiāng)村觀光旅游經濟，是實施“減量化、再利用、資源化”行之有效的途徑。要以家庭農場、村辦集體農場、農業(yè)生產合作社為主要抓手，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養(yǎng)加一體、一二三產業(yè)融合發(fā)展，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現代化道路。在產業(yè)融合經濟發(fā)展過程中，要建立利益聯結機制，完善產業(yè)融合服務，通過一二三產各過程所得利潤疊加使農業(yè)經營主體增加經濟收入，科研人員和農業(yè)服務組織從中通過經營服務和技術服務得到相應的回報。要圍繞發(fā)展融合經濟、現代生態(tài)農業(yè)實施建立政策支持體系，對這些新興產業(yè)予以資金、土地、稅收等多方面的支持和優(yōu)惠。要梳理一批生物多樣性豐富，生態(tài)與文化景觀獨特的村莊，挖掘農業(yè)生態(tài)、農耕文化、民間技藝、鄉(xiāng)風民俗等優(yōu)勢資源，打造一批休閑觀光農業(yè)產品，拓展農業(yè)資源的生態(tài)功效。

（七）建管并重，加強農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理法制建設

要從源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲三個方面研究制定農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和治理法律法規(guī)，加強法制建設。環(huán)境立法要明確保護治理義務和責任在政府、企業(yè)、公民之間的合理分配，對政府權力進行合理限制，立法要注重可操作性和協調性，不僅便于施行和執(zhí)法，而且法與法之間無“空隙”，不讓“鉆空子”。要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護地方首長負責制和責任追究制度以及部門崗位責任制，從根本上解決有法不依，執(zhí)法不嚴問題。要加強全民生態(tài)文明意識教育，提高農民對農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護意識，使其成為農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護踐行者和監(jiān)督者。

*課題組成員：潘長勝 孫國貴 黃 挺 沈建華 劉俊逸 姚 迪