財(cái)稅改革前路何方

陳祥

第三屆大梅沙論壇上，李煒光教授拋出關(guān)于“死亡稅率”的民企稅負(fù)調(diào)研報(bào)告后，很快便因企業(yè)家曹德旺先生的中國(guó)制造業(yè)稅負(fù)畸重發(fā)聲，演化成一場(chǎng)新老媒體、官方和社會(huì)各界高度關(guān)注，特別是企業(yè)界持續(xù)圍觀的涉稅輿論熱點(diǎn)。

遺憾的是，在雙方激烈的攻防爭(zhēng)論之間，稅負(fù)高低及其計(jì)算口徑與方法反倒成為輿論的焦點(diǎn)，客觀上，便有意無(wú)意地遮蔽或忽視了財(cái)稅改革的根本問(wèn)題與核心議題。

重點(diǎn)在于系統(tǒng)性重構(gòu)

在筆者看來(lái)，稅負(fù)高低并不是稅制及其改革的根本要素與核心問(wèn)題。試想，如果民意機(jī)關(guān)的納稅者涉稅意愿表達(dá)機(jī)制能發(fā)揮應(yīng)有的作用，稅負(fù)高低還能成為這場(chǎng)辯論的唯一焦點(diǎn)嗎？或許在早些時(shí)候，這一問(wèn)題就已經(jīng)通過(guò)這個(gè)機(jī)制調(diào)整和化解了。因此，這場(chǎng)看似規(guī)模宏大的財(cái)稅改革方略之爭(zhēng)，自然難免“雷聲大，雨點(diǎn)小”，對(duì)實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)性重構(gòu)”財(cái)稅改革目標(biāo)于事無(wú)補(bǔ)，甚或延緩實(shí)質(zhì)性財(cái)稅改革的自然進(jìn)程與節(jié)奏。

其實(shí)，千百年來(lái)中國(guó)社會(huì)的每一次變法或改革，財(cái)稅都是核心內(nèi)容與目標(biāo)，商鞅變法如此，王安石變法如此，張居正變法同樣如此。從近代以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型實(shí)踐看，財(cái)稅變革也是重大的轉(zhuǎn)型契機(jī)與關(guān)鍵領(lǐng)域。

道理或在于，財(cái)稅改革是指對(duì)現(xiàn)行不適應(yīng)國(guó)家治理新目標(biāo)之公共資金管理活動(dòng)體制機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新和變革，是對(duì)現(xiàn)行公共資金收支管理活動(dòng)體制機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新、變革與完善的過(guò)程。既包括對(duì)公共資金收入體制與機(jī)制，即稅制的創(chuàng)新、變革和完善，也包括對(duì)公共資金支出體制與機(jī)制，即預(yù)算體制機(jī)制的創(chuàng)新、變革和完善。

而公共資金收支管理活動(dòng)體制機(jī)制運(yùn)行的最終目的，無(wú)非是為全體國(guó)民生產(chǎn)和提供高性價(jià)比的公共產(chǎn)品與服務(wù)。這意味著，這種公共產(chǎn)品必須是合意的，是全體或大多數(shù)國(guó)民所真正需要的。同時(shí)，其結(jié)構(gòu)也是合理的，既有充足的基礎(chǔ)物質(zhì)類的公共產(chǎn)品，也有滿足國(guó)民社會(huì)需求類的，比如尊嚴(yán)、自由等，更有可以滿足國(guó)民精神需求類的，諸如有助于促進(jìn)每個(gè)國(guó)民創(chuàng)造性潛能發(fā)揮類的，高級(jí)精神藝術(shù)需求類的，等等。

當(dāng)然，核心是這些公共產(chǎn)品的供給必須是公正平等的。理想情況下，基本權(quán)利層面公共產(chǎn)品的分配與供給，必須做到每個(gè)國(guó)民之間的完全平等，不能因?yàn)榈赜颉⒙殬I(yè)、行業(yè)、出身等人為原因搞歧視，加劇不平等。但對(duì)非基本權(quán)利層面公共產(chǎn)品的供給，主要是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，則必須遵從比例平等原則。唯有如此，方可既保證社會(huì)存在與發(fā)展的基礎(chǔ)穩(wěn)固，同時(shí)又能涵養(yǎng)社會(huì)生存與發(fā)展的基本動(dòng)力與首創(chuàng)精神，逐步接近財(cái)稅增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民福祉總量的終極目的。

當(dāng)前財(cái)稅體制存在背離財(cái)稅終極目的的情況，因此，系統(tǒng)性財(cái)稅改革應(yīng)以化解這些主要問(wèn)題為導(dǎo)向。

財(cái)稅改革期待更多的合意性

毋庸諱言，當(dāng)前財(cái)稅體制存在的主要問(wèn)題如下：

一是財(cái)稅體制改革多以具體目的代替終極目的。表現(xiàn)在：有人以為稅制改革就是為了“聚財(cái)”，凡征稅越多的稅制改革就越好。即以能否高效快速地“聚財(cái)”作為評(píng)價(jià)稅制優(yōu)劣以及稅制改革得失成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)。以為財(cái)政預(yù)算改革就是為了“花錢”，凡能花錢，或高效花錢的財(cái)政預(yù)算體制及其改革就是優(yōu)良的、可追求的。即以能否高效花錢作為判定財(cái)政預(yù)算體制優(yōu)劣及其改革成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

二是財(cái)稅改革的合意性有所不足。主要表現(xiàn)在：征稅多少，征什么稅，向誰(shuí)征稅，在哪個(gè)環(huán)節(jié)征稅，如何減免稅等重大事宜的決策權(quán)，尚未充分掌握在納稅者的手里。而用多少稅，用什么稅，向誰(shuí)用稅，在哪個(gè)環(huán)節(jié)用稅等重大預(yù)算的決策權(quán)，也存在同樣的問(wèn)題。

合意性不足的財(cái)稅改革，財(cái)稅權(quán)力的民意基礎(chǔ)大多不堅(jiān)實(shí)，財(cái)稅權(quán)利與義務(wù)的分配也難以做到公正平等，大多只是重視稅負(fù)的“誰(shuí)在負(fù)擔(dān)”等相對(duì)次要涉稅關(guān)系的公正調(diào)節(jié)，忽視了征納稅者根本關(guān)系的公正調(diào)節(jié)。而且，財(cái)稅法治也大多停留在淺表層次的“財(cái)稅法定”，突出征稅的強(qiáng)制性，忽視用稅的合意性與強(qiáng)制性。這樣，征稅用稅自然缺乏必要的限度。

同理，缺乏合意性的財(cái)稅改革，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)大好之際或能勉強(qiáng)運(yùn)行，但如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)問(wèn)題，財(cái)稅改革就可能成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。而財(cái)稅改革滯后所帶來(lái)的“錢袋子”效應(yīng)，既可能是正面的，也可能是負(fù)面的。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，經(jīng)濟(jì)大勢(shì)堪憂的時(shí)節(jié)，“錢袋子”問(wèn)題的權(quán)重便可能主觀性地升格和加劇。

三是財(cái)稅改革的公正性。財(cái)稅改革不能只把注意力放在納稅人之間、征稅人之間、國(guó)家之間，以及人與環(huán)境之間涉稅權(quán)利與義務(wù)的公正平等調(diào)節(jié)方面，而忽視根本性的征納稅者之間權(quán)利與義務(wù)的分配問(wèn)題。

表現(xiàn)在：區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、職業(yè)之間、代際之間涉稅基本權(quán)利與義務(wù)尚未做到完全平等。其實(shí)，每個(gè)國(guó)民的基本權(quán)利，完全源于生來(lái)便不可選擇地參與了社會(huì)共同體的締結(jié)。而且，每個(gè)人的這一貢獻(xiàn)是完全相同的。因此，每個(gè)國(guó)民自然應(yīng)該享受共同體給予的完全平等的回報(bào)，這是每個(gè)國(guó)民和納稅者本應(yīng)享有的基本權(quán)利。凡是借用這個(gè)共同體資源創(chuàng)獲財(cái)富越多者，自應(yīng)按比例多交稅，但其享受的公共產(chǎn)品卻應(yīng)該和其他國(guó)民一樣，完全平等。

坦率地說(shuō)，上述問(wèn)題的存在，主要是因?yàn)樵谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，一些體制尚不完備。同時(shí)也由于財(cái)稅權(quán)力監(jiān)督缺乏有效的“閉環(huán)式”制約制衡機(jī)制，難以全面防范財(cái)稅權(quán)力的濫用與尋租，使得一些公共資金的收支活動(dòng)發(fā)生扭曲，背離了財(cái)稅改革的終極目的。

綜上，筆者對(duì)未來(lái)財(cái)稅改革的期許是：首先必須明確財(cái)稅改革的終極目標(biāo)——增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。這是判定財(cái)稅改革得失成敗的終極標(biāo)準(zhǔn)。在征納稅者之間的利益尚未發(fā)生根本性沖突、可以兩全的情境下，必須始終高舉“不傷一人地增進(jìn)所有人利益”的帕累托最優(yōu)原則。唯有在征納稅者之間，利益發(fā)生了根本性沖突、不可兩全的情境下，方能慎用“最大凈余額原則”，即“最大多數(shù)人的最大利益原則”。

其次必須明確建立人道自由、法治民主的財(cái)稅改革目標(biāo)，即建立納稅人和國(guó)民主導(dǎo)的財(cái)稅體制，讓公共資金的收支權(quán)力回歸每一個(gè)國(guó)民和納稅人。這是評(píng)價(jià)稅制改革得失成敗的最高標(biāo)準(zhǔn)。最后，必須夯實(shí)財(cái)稅權(quán)利與義務(wù)公正平等分配的基礎(chǔ)。關(guān)鍵是征納稅者之間權(quán)利與義務(wù)根本關(guān)系的公正平等分配。這是評(píng)判財(cái)稅改革得失成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)。

總之，唯有財(cái)稅改革的終極、最高與根本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)“三者合一”，才是未來(lái)中國(guó)財(cái)稅改革的核心價(jià)值與核心目標(biāo)所在。

（作者系財(cái)稅倫理學(xué)者）