中國農作物秸稈利用政策演進的階段性特征
——基于1982～2017年12個中央一號文件的文本分析

陳向科，劉建英，曾 文，鄺小軍

（1湖南農業大學馬克思主義學院，長沙410128；2瀏陽市農業局，湖南瀏陽410300）

農作物秸稈是指稻谷、小麥、玉米等農作物收割之后殘留的莖、葉等副產品。我國農作物秸稈數量大、種類多、分布廣。據農業部科技教育司統計，2009年全國農作物秸稈理論資源量為8.20億噸［1］。據李海亮等統計，2015年，全國農作物秸稈總量約為9.3億噸，利用率不足70%［2］。就農作物秸稈利用問題，有研究者從政策層面進行了探討。秦世平主要對《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發〔2008〕105號）、《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》財政部（財建［2008］735號）作了解讀［3］。劉芳等分析了農作物秸稈焚燒方面的環境法律政策，認為我國治理秸稈焚燒方面的法律法規還不完善，倡導秸稈綜合利用的方式也比較單一［4］。陳超玲等對51份1949～2015年間國務院和各相關部委發布的有關秸稈資源管理政策文件進行了綜合研究，認為我國秸稈資源的管理亟待解決大量焚燒引起空氣嚴重污染和巨大循環利用潛力之間的問題［5］。梅艷艷等對秸稈利用政策進行了簡略梳理［6］。在此基礎上，筆者擬以中央一號文件（以下簡稱“一號文件”）為文本，系統分析我國農作物秸稈利用政策的演進過程和基本特征。

自1982年至1986年、2004年至2017年，中共中央共發布了19個關于“三農”問題的一號文件，對農村改革、農業發展和生態環境保護做出專門部署，反復強調把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。其中，與農作物秸稈利用問題相關的有12個。按照農作物秸稈利用政策的著重點劃分，這12個一號文件可分為三個時間段，即1982～2006年、2007～2010年、2013～2017年。每一階段秸稈利用政策的主題各有側重，經歷了從“單一化利用”，到“綜合轉化利用”，再到“多元化利用”的演進過程。

1 單一化利用時期（1982～2006年）

1.1 政策要點

1982年至1986年，中共中央相繼發布5個一號文件，其中，《全國農村工作會議紀要》（1982年）明確提及農作物秸稈處理辦法。進入新世紀，2004年至2006年的3個一號文件，即《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（2004年）、《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（2005年）和《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（2006年）均涉及秸稈處理問題。梳理這4個一號文件中有關農作物秸稈利用的內容，可以發現，其政策著力點分別為秸稈還田、秸稈氣化、秸稈飼料化，對秸稈的利用要求比較單一，具體見表1。

表1 1982～2006年一號文件涉及農作物秸稈利用的主要內容

1.2 政策特點

以提升地力為目的的秸稈還田。科學研究和實踐表明，土壤有機質是土壤肥力的基礎，而增加土壤有機質的主要方法包括秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥和保護性耕作［7］。因此，1982年中央一號文件提出，為增加土壤有機質，要重視利用農家肥、綠肥、豆科作物，實行秸稈還田。

以滿足能源需求為目的的秸稈氣化。隨著改革開放的不斷深入和我國經濟的飛速發展，國家對能源的需求日益增長，可以再生、取之不盡、用之不竭的植物生物質能源備受重視。因此，2004年一號文件提出，各地可酌情建設秸稈氣化小型設施。2006年的一號文件再次強調，要加快農村能源建設步伐，制定相應的財稅鼓勵政策，重點推廣秸稈氣化等可再生能源開發利用技術。

以發展畜牧業為目的的秸稈飼料化。2000年，中國人口12.6743億人，2004年，接近13億人。與之相伴的是對糧食及乳肉的大量需求，進而導致畜牧養殖規模的進一步擴大，使得牧區草場不堪重負。若飼料化利用農業區豐富的農作物秸稈，不僅可以減輕草場過牧的壓力，而且減少精料的投喂量，降低養殖成本，提高乳肉品質，使得人畜爭糧的問題得以解決。所以，秸稈飼料化被列入2005年一號文件。

2 綜合轉化利用時期（2007～2010年）

2.1 政策要點

2007年至2010年的4個一號文件，即《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（2007年）、《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（2008年）、《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（2009年）和《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（2010年），就秸稈利用問題作了政策要求，其著重點為秸稈還田與秸稈綜合利用，具體見表2。

表2 2007～2010年一號文件涉及農作物秸稈利用的主要內容

2.2 政策特點

以提高耕地質量為目的的秸稈還田。2007年一號文件提出，加快實施沃土工程，重點支持有機肥積造和水肥一體化設施建設，鼓勵農民秸稈還田，以切實提高耕地質量。同時，通過建設農機化試驗示范基地，大力推廣水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸稈粉碎還田等農機化技術。2008年一號文件提出，繼續增加投入，支持農民秸稈還田，以加強耕地保護和土壤改良。2009年一號文件更進一步，提出開展秸稈還田獎補試點工作，以提高農民秸稈還田的積極性。2010年一號文件則從發展農業機械化的角度，提出支持秸稈還田、水稻育插秧等農機作業。

以保護農村環境為目的的秸稈綜合轉化利用。針對此一時期我國農村生活環境臟、亂、差，農業面源污染問題突出以及資源浪費嚴重等現象，2007年至2010年的一號文件均強調以生態工程建設為抓手，加強農業面源污染治理，發展循環農業和生態農業，搞好農村生態建設。在秸稈利用方面，2007年一號文件首次提出對農作物秸稈的“綜合治理和轉化利用”。一是能源化利用，在適宜地區積極發展秸稈氣化和太陽能、風能等清潔能源；開發基于農作物秸稈等為主要原料的生物質燃料。二是飼料化利用。2008年一號文件還提出秸稈的資源化利用，促進秸稈等副產品和生活廢棄物資源化利用，提高農業生產效益。2009年一號文件則提出，加快農村基礎設施建設，擴大秸稈固化氣化試點示范。

3 多元化利用時期（2013～2017年）

3.1 政策要點

2013年至2017年的4個一號文件，即《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（2013年）、《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（2014年）、《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（2015年）和《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（2017年）均論及秸稈的綜合利用問題。通讀這4個一號文件，不難發現，對秸稈的“多元化利用”、“秸稈補貼”已然放在極其重要的位置，具體見表3。

表3 2013～2017年一號文件涉及農作物秸稈利用的主要內容

3.2 政策特點

以推進農村生態文明建設為目的的秸稈多元化利用。為不斷提高農作物秸稈還田和收集率，擴大秸稈養畜、保護性耕作、秸稈代木、能源化利用等秸稈綜合利用支持規模，2013年一號文件從“推進農村生態文明建設”的高度，強調要“加強農作物秸稈綜合利用。”2014年一號文件提出，秸稈綜合利用是強化農業支持保護制度的重要一環。2015年一號文件提出，加強農業生態治理的一個切入點就是秸稈的多元化利用。2017年一號文件則提出，要推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力，就必須持續加大秸稈多元化利用率，探索建立可持續運營管理機制。

讓農民享受秸稈利用的財政、稅收、價格優惠，是這一時期一號文件秸稈利用政策的另一亮點。早在2008年，財政部曾印發《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》（財建［2008］735號），指出中央財政安排補助資金支持秸稈能源化利用，但支持對象為從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產的企業，而不包括農民。無疑，這在一定程度上影響了農民利用秸稈的積極性。2015年一號文件提出，開展秸稈資源化利用，按規定享受相關財稅政策。2017年提出，鼓勵各地加大農作物秸稈綜合利用支持力度，健全秸稈多元化利用補貼機制。這樣一來，農民購買秸稈粉碎機器，秸稈養畜，采用秸稈熱解氣化、秸稈生物氣化、秸稈固化成型、秸稈炭化等燃料化利用技術等，均能得到國家資金補貼，開始主動參與秸稈綜合利用和禁燒工作。

4 小結與討論

透視從1982年至2017年12個一號文件中的農作物秸稈利用政策，可以發現，隨著對農作物秸稈價值認識的深化，中央政府對秸稈的利用管理逐年重視。一號文件先后從加強耕地保護和土壤改良，加快高標準農田建設，改善農業生產條件；加強農業和農村基礎設施建設；推進生物質產業發展；形成農業增效、農民增收良性互動格局，提高農業生產效益；加強農業生態治理，推行綠色生產方式，發展循環農業等不同角度，提出對秸稈的肥料化、飼料化、能源化、資源化利用，最終上升到事關農村生態文明建設的高度予以重視。一號文件有關農作物秸稈利用政策的著重點也經歷了從“單一化利用”到“綜合轉化利用”，再到“多元化利用”的演進過程。

一號文件發布以來，各地區、各部門積極采取有效措施，農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒工作取得了積極進展，綜合利用水平有所提高，露天焚燒火點數明顯減少。“但是，由于全社會對秸稈焚燒危害性認識不足，秸稈綜合利用激勵政策不到位，部分地區秸稈露天焚燒現象仍屢屢發生，導致資源浪費、環境污染，甚至引發火災，危及交通安全，形勢仍十分嚴峻。”［8］因此，若要使秸稈利用達到理想的效果，以后出臺一號文件時需特別注意兩點：一是增加“提高農民對秸稈綜合利用意義的認識”專門條款。思想認識是行動的先導，農民如果對秸稈綜合利用的意義缺乏認識，或認識得不夠深入，是不可能有熱情或持久地參與秸稈利用的。除了通過各種媒體營造“焚燒秸稈害人害己，綜合利用利國利民”的輿論氛圍，還需開展秸稈綜合利用的科普教育，使廣大農民認識到，秸稈綜合利用和禁燒不是一家一戶的小事情；秸稈利用與農民增收并不矛盾，能為農民創造經濟效益。二是進一步明確農民綜合利用秸稈的補貼政策，解決農民的利益問題。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”［9］，而“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”［10］。作為推進農村改革發展的導航儀、指南針和指揮棒，一號文件如果明確“農民秸稈補貼”條款，無疑會產生極大的政策效應，促使農民從“不敢燒”、“不用燒”到“不愿燒”，進而積極主動地綜合利用秸稈。

參考文獻：

［1］ 農業部科技教育司.全國農作物秸稈資源調查與評價報告［J］.農業工程技術（新能源產業），2011（2）：2－5.

［2］ 李海亮，汪春，孫海天，等.農作物秸稈的綜合利用與可持續發展［J］.農機化研究，2017，39（8）：256－262.

［3］ 秦世平.秸稈能源化利用產業發展相關政策解讀［J］.農業工程技術（新能源產業），2009（3）：1－6.

［4］ 劉芳，王艷分.農作物秸稈焚燒的環境法律政策研究［J］.石家莊經濟學院學報，2014，37（4）：96－99.

［5］ 陳超玲，楊陽，謝光輝.我國秸稈資源管理政策發展研究［J］.中國農業大學學報，2016，21（8）：1－11.

［6］ 梅艷艷，張從軍，孔凡克，等.“對癥下藥”讓秸稈回家——解讀“一號文件”對秸稈利用的政策變遷［J］.科技創新導報，2017，14（10）：254－256.

［7］ 龍華.施用有機肥有效增加土壤有機質［J］.中國農資，2017（32）：133.

［8］ 國家發展改革委，財政部，農業部，環境保護部.關于進一步加快推進農作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知（發改環資〔2015〕2651號）［Z］.2015－11－16.

［9］ 馬克思恩格斯全集［C］.北京：人民出版社，1956.82.

［10］ 馬克思恩格斯文集［C］.北京：人民出版社，2009.286.