探索建立緩解相對貧困的長效機制

胥愛貴/江蘇省扶貧工作領導小組副組長

探索建立緩解相對貧困的長效機制

胥愛貴/江蘇省扶貧工作領導小組副組長

根據貧困問題研究范圍和角度的差異性，理論界常將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。絕對貧困是指在特定社會生產方式和生活方式下，個人或家庭依靠勞動所得或其他合法收入，不能滿足其最基本生存需要，生命延續受到威脅。相對貧困則是對特定參照群體而言的，即同一時期，不同地區或不同階層成員之間由于主觀認定的可維持生存水準的差別而產生的貧困。

2011年，我國確定了2300元（2010年不變價）的扶貧標準，主要還是著眼于解決絕對貧困問題。按照購買力平價換算，這樣的標準，相當于每人每天2.2美元，略高于國際上通用極端貧困標準1.9美元。聯合國2030發展議程提出，全球2030年解決貧困問題。我國提出到2020年實現絕對貧困人口全部脫貧，這個目標要比聯合國明確的全球目標提前10年。按照我國現行扶貧標準，考慮物價指數，到2020年約為4000元。2015年底，江蘇人均收入4000元以下低收入人口實現脫貧，提前實現了國家脫貧攻堅目標，進入緩解相對貧困、縮小收入差距、促進共同富裕的新的歷史階段。黨的十九大報告指出，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。我們要按照中央的要求，堅決打贏脫貧攻堅戰，在解決好絕對貧困之后，建立緩解相對貧困的長效機制，確保全面建成小康社會，一個不能少，共同富裕路上，一個不能掉隊。

一、緩解相對貧困是一項長期任務

解決絕對貧困問題，只是完成了最基本的扶貧任務，貧困現象依然會長期存在。在絕對貧困人口減少或消除的同時，相對貧困問題就會日益凸顯。在市場經濟效率優先的原則下，由于體制、機制、自然、地理、歷史以及個體自身素質等因素的綜合作用，社會成員之間的貧困差距會擴大。換句話說，在一定條件下，絕對貧困可以完全解決，但相對貧困卻會始終存在，處理不好有可能呈現加劇趨勢。

習近平總書記指出，我們五百年以后還會有貧困。在2015年11月中央扶貧開發工作會議上，他強調，我們必須深刻認識我國貧困問題的長期性、艱巨性、復雜性，做好打持久戰的思想準備。即使全面建成小康社會目標實現，我國仍處于社會主義初級階段，一定程度上的貧困問題肯定仍然會存在。總書記的重要講話充分說明，我國扶貧開發是一項長期的歷史任務。

貧困是相對的，一個社會總會存在相對貧困問題，如美國確定貧困人口比例在10%到15%，歐盟是15%，英國是18%。國際組織、發達國家和地區普遍重視貧困標準制定和反貧困工作。經濟合作與發展組織在1976年組織了對其成員國的一次大規模調查后提出了一個貧困標準，即以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線，這就是后來被廣泛運用的國際貧困標準。美國2017年3人家庭貧困標準為20420美元，4人家庭為24600美元。英國貧困線標準是家庭可支配所得中位數60%，但同時監測中位數的50%及70%。歐盟成員國貧困線為收入中位數50%或60%。日本厚生勞動省根據國際公認的標準設定了最低貧困線，4口之家年收入為2.2萬美元，相當于普通日本中等家庭收入的一半。新加坡沒有官方貧困線，最常用的標準是收入最低的20%住戶。上述情況表明，無論以收入中位數或住戶比例，都是相對貧困的的概念范疇。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞?森說過，即使我們的世界已變得空前的富裕，這個世界也是極其貧困和驚人的不平等的。因此，緩解相對貧困問題已成為國際國內的普遍共識。

二、江蘇在緩解相對貧困方面進行了有益探索

消除貧困，實現共同富裕，是社會主義的本質要求。江蘇始終堅持共同富裕的方向，經濟越發展，越重視扶貧，扶貧的力度和標準也隨著經濟的發展不斷提高。江蘇這些年來一直用幫扶絕對貧困的力度來幫扶相對貧困，不僅扶人、扶村、扶縣，還扶片區、扶區域，取得了歷史性的進步。自上世紀九十年代到2015年的20多年間，先后以農民人均純收入1500元、2500元和4000元作為扶貧標準，組織實施了三個階段的大規模扶貧開發行動。一是以解決困難群眾溫飽問題、改善基本生產生活條件為主要目標的扶貧開發。1992年，省委、省政府向蘇北貧困縣派駐“社教與扶貧”工作隊，實施以農村改水、通電、通達、安居、中低產農田改造五大扶貧工程為主要內容的“扶貧攻堅計劃”。到2000年底，基本實現了計劃目標，蘇北地區實現了村村通公路，基本消滅草危房。二是以消除絕對貧困現象為主要目標的扶貧開發。2005年至2007年，江蘇省以1500元為扶貧標準，部署實施了“千村萬戶幫扶工程”，順利完成了310萬人的脫貧任務。2008年，按照世界銀行當時提出的人均生活費1天1美元的減貧標準，省委、省政府將扶貧標準從1500元提高到2500元，組織實施“脫貧攻堅工程”。到2011年底，脫貧攻堅5年任務4年完成，蘇北468萬農村貧困人口基本實現脫貧，1011個經濟薄弱村基本達到“八有”。應該說，這是江蘇扶貧開發的一個重要階段，基本消除了絕對貧困現象，扶貧開發轉到鞏固脫貧成果、促進全面小康的新階段。三是以解決幫扶對象收入低、沒錢用和基本公共服務差為主要目標的扶貧開發。按照2011年底中央扶貧開發工作會議提出的“東部有條件地區要提高扶貧開發水平，率先探索減少相對貧困、實現共同富裕”工作要求，省委、省政府于2012年部署實施脫貧奔小康工程，確定用4年時間，使農村411萬低收入人口收入達到4000元，1533個經濟薄弱村基本實現新“八有”。經過各方面的共同努力，到2015年底，江蘇省411萬低收入人口如期脫貧，1533個經濟薄弱村實現脫貧增收目標，取得了明顯的階段性成效。

全面消除絕對貧困現象，并不意味著江蘇從此“無貧可扶”和扶貧工作終結，而是要求轉變扶貧開發戰略，積極探索緩解相對貧困的長效機制。2015年底中央作出打贏脫貧攻堅戰決策后，江蘇省委省政府決定“十三五”期間組織實施脫貧致富奔小康工程，到2020年使全省農村低收入人口人均年收入達到6000元，生活水平明顯提高，義務教育、基本醫療和公共服務得到有效保障；經濟薄弱村集體經濟年收入達到18萬元；重點片區和革命老區面貌顯著改善，基本公共服務主要指標接近全省平均水平；省重點幫扶的12個縣（區）分批全部退出；各地以縣（市）為單位基本建立緩解相對貧困的長效機制。

江蘇持續扶貧所帶來的收獲是巨大的、多方面的。首先是被扶持的地區較快地增加了經濟收入，生產生活條件明顯改善，推動了不同地區經濟協調發展，對江蘇經濟發展全局意義重大。其次是大多數得到幫扶的群眾脫貧增收，與全省人民一道共享改革發展成果，增強了獲得感和幸福感，減少了社會矛盾，這對于社會和諧穩定極為寶貴。第三是通過持續扶貧，幫助解決民生等實際問題，不斷縮小貧富差距，走向共同富裕，增強了經濟薄弱地區群眾對黨和政府的信賴，有利于鞏固黨的群眾基礎和執政基礎。同時，持續扶貧對先富起來的部分地區干部群眾也起到“清醒劑”的作用，使他們正視經濟社會發展中的“短板”，關心幫助生活依然相對困難的社會群體，真正實現習近平總書記視察江蘇講話時強調的“讓廣大農民都過上幸福美滿的好日子，一個都不能少，一戶都不能落”的目標。

三、建立緩解相對貧困長效機制任重道遠

習近平總書記在十九大報告中指出，從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。我們既要全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。江蘇要高水平全面建成小康社會，農村低收入人口脫貧增收是一個標志性的指標。在緩解相對貧困、縮小收入差距、促進共同富裕的新的歷史階段，要堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，把低收入農戶增收致富、經濟薄弱鄉村加快發展作為率先全面建成小康社會的重大使命，把實施脫貧致富奔小康工程作為“兩聚一高”新實踐的重要內容，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持省負總責、市縣抓落實的工作機制，壓實各級黨委、政府的責任，以更高標準、更實舉措、更大力度做好扶貧開發工作，探索建立緩解相對貧困的長效機制，為我國中西部地區實現脫貧攻堅目標后的持續扶貧開發提供借鑒。要在科學制定相對貧困幫扶標準和精準確定幫扶對象的前提下，著力從以下幾個方面下功夫。

一是突出產業扶貧。習近平總書記強調，“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”。堅持將產業發展與精準扶貧相結合，走精準產業扶貧新路子。立足當地自然稟賦，挖掘地方特色資源，宜農則農、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游。堅持將現代農業發展要求與扶貧對象自身特點相結合，根據低收入農戶的家庭狀況和發展愿望，合理選擇產業項目，因戶因人施策。推廣“一村一品一店”模式，實現差異化發展，促進低收入農戶增收致富。

二是鼓勵就業創業。實現有勞動能力者穩定就業，有創業愿望者成功創業，是低收入農戶脫貧的主要措施。要深入推進“造血”式扶貧，激發低收入農戶內生動力。大力實施農村創業富民行動，為低收入農戶勞動力自主創業提供創業培訓補貼、創業擔保貸款貼息、一次性創業補貼、租金補貼等普惠性的創業政策。支持經濟薄弱地區農民工返鄉創業園、農村電子商務創業示范園和家庭手工業產品集散點建設，重點扶持低收入農戶勞動力在農村二三產業、家庭手工業和電子商務等領域實現創業就業。充分利用美麗鄉村和特色田園鄉村建設帶來的商機，引導經濟薄弱地區大力發展農家樂休閑旅游產業，積極探索和實踐綠水青山變為金山銀山的多種實現形式和途徑。

三是重視教育扶貧。教育是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。要完善省、市、縣、校四級學生資助管理體系，實現精準教育救助從學前教育至研究生教育的全覆蓋、公辦民辦學校全覆蓋。大力支持經濟薄弱地區鄉村教師隊伍建設，實施“領雁工程”“助力工程”“雛雁計劃”等建設和培訓計劃。選派優秀大學畢業生到全省經濟薄弱地區農村中小學任教，推進省級財政為貧困家庭大學生代償學費。增加重點片區義務教育學校“改薄經費”投入，優先安排中央和省專項補助經費。推進“職教富民”行動，優先支持經濟薄弱地區建設現代化示范性職業學校、優質特色職業學校和現代化實訓基地。

四是推進健康扶貧。因病是農民家庭貧困的首要原因，是今后扶貧開發必須解決的重大問題。要提高經濟薄弱地區城鄉居民基本醫療保險和大病保險制度實際籌資水平，門診統籌全面覆蓋所有經濟薄弱村，減少低收入農戶大病費用實際支出。對符合條件的建檔立卡低收入農戶，參加城鄉居民基本醫療保險個人繳費部分，由醫療救助基金全額補貼。將符合條件的低收入農戶全部納入重特大疾病救助范圍，加強醫療保障與社會救助的銜接，對城鄉居民基本醫療保險、大病醫療保險和醫療救助支付后自負費用仍有困難的，加大慈善救助幫扶力度，使低收入農戶大病醫治得到有效保證。

五是強化資金績效。扶貧資金籌之不易，加強使用管理是做好扶貧開發工作的關鍵。要不斷創新資金使用機制，將財政扶貧資金向重點片區、重點項目傾斜。堅持扶貧資金直接扶持到戶，改“漫灌”為“滴灌”，增強資金使用的針對性和精準性。進一步完善金融扶貧機制，加大扶貧小額貸款政策實施力度，引導政策性、商業性、合作性等金融信貸資源進入扶貧領域，幫助低收入農戶加快增收脫貧。加強扶貧資金監管，全面實行扶貧項目、幫扶資金案前公示、案中監督、案后審計制度，努力使各項扶貧資金發揮更大更好的效益。

六是完善保障兜底。實施社會保障政策性兜底，實行與扶貧開發制度的有效銜接，是緩解相對貧困的重要手段。要將所有符合條件的低收入農戶家庭納入低保范圍，做到應保盡保，健全低保標準動態調整機制，2020年農村低保最低標準達到每人每月500元。享受農村低保的低收入農戶勞動力創業后能夠正常經營，但家庭人均收入仍低于當地低保標準2倍以下的，按照規定可在一定期限內保留其享受最低生活保障。加大臨時救助制度實施力度，幫助低收入農戶解決特殊困難。健全完善城鄉居民基本養老保險制度，逐步提高基礎養老金標準，引導農村低收入人口積極參保續保，逐步提高保障水平，有效減少因老致貧返貧。

同時，要堅持區域發展與扶貧開發良性互動，通過加快區域發展為扶貧開發創造更好的基礎條件，使低收入農戶共享發展和改革成果；通過扶貧同扶志、扶智相結合，激發廣大群眾參與發展的積極性和創造性，推動經濟薄弱地區加快發展。要堅持大扶貧格局，充分發揮社會蘊藏的巨大扶貧潛力，建立有效的機制和平臺，落實社會扶貧各項鼓勵政策，暢通社會力量扶貧的渠道。加大對社會扶貧先進典型的表彰力度，凝聚起社會扶貧的強大正能量，形成扶貧開發合力，確保農村低收入人口如期脫貧，為建設“強富美高”新江蘇作出積極貢獻。