修立并舉：2016立法印記

阿計

立法，是依法治國的源頭，也是現代治理的基石。據統計，在剛剛過去的2016年，全國人大及其常委會共制定10部新法律，修改24部法律。其立法成果蔚為壯觀，制定新法的數量更是突飛猛進，為近年來所罕見。修立并舉的立法戰略，催生了多維開花的立法成果，勾勒出當下法治建設的關鍵脈絡，為時代留下了回味無窮的歷史記憶。

重點領域的立法推進

2016年立法的一個重大特色是突入多個重點領域，或推動相關立法升級更新，或開疆拓土填補立法空白，從根本上重塑法制面貌，引領法治走向縱深。

這一年開局不久最引人矚目的立法大戲，莫過于2016年3月16日十二屆全國人大第四次會議出臺的慈善法。

取消慈善組織審批程序，基本放開公募權，以專章形式確立稅收優惠等促進機制，慈善法諸多立足扶持的制度創新，為慈善事業打開了廣闊的發展空間。與此同時，慈善法改進慈善組織內部治理、嚴管慈善賬本、強調信息公開等制度設計，又為抑制慈善亂象提供了治理規則。但在這些立法進步之外，慈善立法也面臨著“如何規范網絡募捐”等巨大挑戰，其“放”“限”尺度引發激烈爭議。而慈善法正式實施后所發生的“羅爾募捐門”等風波亦已證明，慈善法的制度設計仍存模糊地帶，并未窮盡慈善領域的一切現實難題。

盡管如此，慈善法不僅填補了慈善領域長期缺失基本大法的盲區，而且還帶動慈善領域新的立法行動，慈善法出臺三個多月后，紅十字會法修法草案進入一審程序，即為明證。可以預見，慈善法所開啟的以法治善新時代，將全面激發社會的慈善活力，并最終提升國人的精神海拔。

國家安全領域立法進展迅猛，是2016年立法的一大鮮明脈絡。繼該年4月境外非政府組織境內活動管理法出臺后，更加引人注目的是11月誕生的網絡安全法。具體來看，有關網絡設備設施、網絡運行、網絡數據、網絡信息等方面的安全制度安排，無不體現了“維護網絡空間主權和國家安全”的立法宗旨，而依法促進信息流動、保護個人信息、治理網絡詐騙等立法設計，又宣示了“保障權利”的立法意圖。

從更廣闊的時間緯度看，境外非政府組織境內活動管理法、網絡安全法在2016年接連登場，正是加速國家安全立法的戰略成果。往前追溯，新版國家安全法、反恐怖主義法已在2015年橫空出世；往后遙望，核安全法草案、國家情報法草案已分別于2016年10月和12月，先后進入初審程序，其出臺指日可待。這一系列快速遞進的立法行動，使國家安全領域立法由“短板”漸成體系，而且也標志著，以往更多依賴政治手段的國家安全管治，正在向法治軌道全面轉型。

2016年2月率先出臺的深海海底區域資源勘探開發法，以“2016年第一法”之勢，掀開了這一年的立法大幕，同時也預示著海洋立法的異軍突起。經此立法行動，我國此前為數寥寥的5部海洋法律，終于取得了添磚加瓦的新突破。而與國外同類立法相比，該法以專章形式強調海洋環境的保護，更是展示了負責任大國的法制形象。2016年11月完成修改的海洋環境保護法，更是彰顯環保精神的修法樣板。生態紅線、生態補償等海洋生態保護新制度紛紛入律，無不呼應了生態文明的先進理念。

2016年，文化領域的兩大立法突破，留下了最具風向標意義的立法軌跡。11月出臺的電影產業促進法，誠如其名稱中的“促進”兩字所昭示，通篇貫穿著開放的立法思維，從取消、下放多個行政審批，到確立一系列扶持產業發展機制，再到治理盜版、“偷票房”等亂象，無不折射著“鼓勵”“保護”的色彩。12月出臺的公共文化服務保障法，所確立的政府主導、社會參與的公共文化服務格局，以及圍繞公益性、基本性、均等性、便利性等緯度所展開的一系列制度構建，無不標志著對公民基本文化權利和需求的保障，已跨越以往的行政機制，全面邁向法治軌道。

這兩部法律預示著，長期缺失遲滯的文化立法，迎來了全面提速的歷史性拐點。伴隨著兩大立法突破，文化產業促進法、公共圖書館法、廣播電視傳輸保障法等新法律的制訂，以及著作權法、文物保護法等法律的修改亦在緊鑼密鼓進行中，一波只爭朝夕的文化立法浪潮已噴薄而出。

爭議難題的立法破解

2016年，不少立法的前行路上，或掀起爭議波瀾，或遭遇立法難題，其最終破冰闖關，無不考驗著立法的勇氣和智慧，亦見證了現實的立法生態。

其中一個例證是野生動物保護法的修改。一方面，野生動物是經濟發展、科學研究的重要資源。另一方面，泛濫成災的商業化“利用”，又培植了亂獵亂捕、濫食濫用等畸型消費市場，原有法律因約束機制設計不足，甚至被批評為“野生動物利用法”。在此背景下，圍繞著如何平衡“保護”與“利用”的關系這一核心難題，在修法過程中爆發了極為激烈的爭議。

2016年7月完成修法的野生動物保護法，最終確立了“保護優先，嚴格監管，規范利用”的基本立場，并據此重塑了一系列制度規則。這標志著，立法天平進一步向“保護”基調傾斜。從中折射的，正是野生動物保護理念的歷史性進步。

另一個典型是2016年12月出臺的中醫藥法。該法的立法動議，早在1983年即已提出，但歷經三十多年，卻千呼萬喚難出來。其難產的背后，折射的是持續多年的中醫藥存廢之爭。在支持者竭力捍衛中醫藥價值的同時，將中醫藥視同“偽科學”“江湖騙術”的質疑亦不絕于耳。這樣的現實背景，決定了中醫藥立法必然遭遇爭議的風波，在制訂成“保護法”抑或是“約束法”之間不斷拉鋸。

中醫藥立法的關鍵焦點就在于，如何合理平衡立法天平，全力激發傳統醫學的價值實現，同時有效控制其安全性風險。最終出臺的中醫藥法，秉持的正是“規范與扶持并重”的立法思路，諸多制度設計無不融入了兼具“促進”與“監管”的雙重立法基調。在很大程度上，這些守望傳統、正視現實的立法設計，也是對持續多年的中醫藥存廢之爭所作的法律回應。

爭議更為激烈的是民辦教育促進法的修改。最初，該法擬與教育法、高等教育法一起，以一攬子的方式作出修改，但2015年12月二審后，三法修改僅有兩法過關，民辦教育促進法修法方案卻因分歧巨大，暫不交付表決。這樣的波折，在立法史上極為罕見。

分歧的焦點，在于修法草案提出的分類管理改革，即將民辦學校劃分為非營利性和營利性。在這場波及全社會的立法爭議中，除了不少合理訴求外，也不乏利益博弈的較量。正因此，在堅定推進改革的同時，如何合理解決利益沖突，成為修法的關鍵所在。

2016年11月，重新打磨的修法草案經過三審后，終于修法告成，其最大變化是，進一步明晰了分類管理改革的劃分標準和扶持措施，尤其是對現有民辦學校作出了充分保障舉辦者權益的合理過渡安排。可以預見，啟動分類管理改革，將促動民辦學校在自主選擇的基礎上權責分明、各安其位，最終開創民辦教育的新氣象。

梳理2016年諸多立法爭議，立法道路最為曲折的當數資產評估法。從2006年啟動起草后，資產評估立法歷經十年時光、四次審議，一路爭議激烈、博弈不斷，直到2016年11月，方才艱難出臺。

資產評估法多年難產的最大癥結，在于行業管理體制的爭執不下。2012年2月和2013年8月，先后經過兩次審議的資產評估法草案均提出了“統分結合”的管理體制改革設想，試圖以此終結“五龍治水”的格局。但這一改革方案，卻遭遇了空前激烈的爭議。巨大的阻力終致立法陷入僵局，擱置審議近兩年之久。直到2015年8月，資產評估法草案才起死回生，重新激活三審。但推進立法的代價卻是，三審稿刪除了改革管理體制的條款。直至四審后法律正式出臺，原來的改革設想終告流產。

盡管在一定程度上，資產評估法是一個妥協的立法結果，但也是最大限度消弭爭議的現實立法選擇。重要的是，法律草案從一審到四審，不斷向推進簡政放權、降低準入門檻、細化從業規范、加強行業自律等方向演進，這些充滿改革精神的制度進步，終將深刻影響資產評估行業的未來發展，并印證其立法價值。

改革年代的立法追求

踐行“重大改革于法有據”的法治原則，是最近幾年全國人大常委會立法和行權的鮮明特色。2016年，為改革頒發合法性通行證的行動更是密集推出，達到了史無前例的高峰。

其中一個基本方向是運用高效的“打包修法”方式，為改革提供法律支持。2016年7月初，全國人大常委會同時修改了節約能源法等6部法律。11月，又對對外貿易法等12部法律作出一攬子修改。經由這兩次大規模的修法行動，相關立法中的審批柵欄被批量拆除、審批流程被集中優化，進而為簡政放權的行政改革及時鋪設了合法性軌道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全國人大常委會同時修改了外資企業法、中外合資經營企業法、中外合作經營企業法和臺灣同胞投資保護法，不僅以法律形式確認了此前在上海等4個自貿試驗區試點的外商投資負面清單管理模式，而且為這一改革機制向全國復制推廣奠定了法律基礎。

體現法治思維的另一個重要緯度是，立法機關以授權決定等方式，啟動多個領域的試點改革。2016年9月初，全國人大常委會通過決定，授權最高人民法院、最高人民檢察院在18個城市開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點。12月召開的常委會會議，更是聯袂出臺在北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點等4個啟動改革的決定，不僅數量之多創下歷史紀錄，更標志著，授權決定等以程序正義賦予改革合法性的新路徑，已跨越前幾年的行政、土地、司法等改革領域，進一步突入政體、社保、人事等更為廣闊、縱深的改革疆土。由此開辟的，正是一條漸行漸寬、融合法治精神與改革理想的雙贏之路。

在踐行法治原則的改革年代，2016年12月出臺的環境保護稅法，不僅開啟了以稅治污的新常態，更是彰顯一項重要法治原則的先行者。

除了推進“費改稅”改革這一具體目標，環保稅法更重要的立法價值在于，在十八屆三中全會和修改后的立法法對稅收法定原則分別作出明確要求和規定后，該法是首部啟動立法審議程序的單行稅法，所體現的，正是實質兌現稅收法定原則的追求。

其典型例證是，基于環保稅的地方稅屬性，環保稅法授權省級政府可以在法定標準之上調整應稅污染物的適用稅額。但為了有效控制地方政府超征逐利的沖動，環保稅法同時設定了上浮不得超過10倍的上限，并明確要求省級政府提出的調整方案，報同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務院備案。換言之，環保稅的靈活調整，并不能由地方政府自行拍板，而是必須經過地方立法程序，并接受國家立法機關的監督，由此堅守的，正是稅收法定的底線原則。

從更長遠的視角看，根據全國人大常委會2015年調整后的立法規劃，多部稅法已被列入立法路線圖，并確定了于2020年之前全面落實稅收法定原則的立法時間表。在此背景下，率先出臺的環保稅法，無疑將對未來的稅收立法提供樣板價值，從而以一法先行，深刻引領落實稅收法定原則的立法全局。

清點2016年的立法進展，除了已經結出的立法碩果，那些正在路上的立法努力，亦為未來的立法圖景埋下了伏筆。其中最為激蕩人心的，當數民法典編纂的重新出發和民法總則的立法先行。

從2016年6月法律草案進入審議程序后，民法總則便牽動了全社會的人心，成為舉國關注、升溫不止的熱點。諸多立法設計贏來陣陣掌聲，也激起巨大爭議。從6月到12月，民法總則草案以緊鑼密鼓的節奏，先后接受了三次審議，努力凝聚社會共識、回應立法爭議，向更加完善的方向不斷演進。

盡管仍在路上，但民法總則的立法啟航和全速前行，無疑是2016年最重大的立法事件。而民法總則的指日可待，事實上也啟動了民法典這一“權利法典”的倒計時。可以預見，由民法總則一馬當先的民法典編纂，將以史無前例、浩大精致的法律語言，總結改革成果，表達時代精神，抒寫公民權利，捍衛社會公正。最終成為深度構建現代法制的標桿，并由此開啟一個嶄新的權利時代。