還公民一個清凈自主的通訊環境

※背景情況※

2016年6月，中國互聯網協會發布《2016中國網民權益保護調查報告》，該報告顯示，從2015年下半年到2016年上半年的一年間，我國網民因垃圾信息、詐騙信息、個人信息泄露等遭受的經濟損失高達915億元。

據12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心副主任郝智超介紹，2016年上半年以來，我國網民平均每周收到垃圾郵件18.9封、垃圾短信20.6條、騷擾電話21.3個，其中騷擾電話是網民最為反感的騷擾來源。

報告顯示，84%的網民曾親身感受到由于個人信息泄露帶來的不良影響。近一年來，我國網民因垃圾信息、詐騙信息、個人信息泄露等遭受的經濟損失為人均133元，同比增加9元，因此而消耗的時間人均達3.6小時。其中，9%的網民經濟損失在1000元以上。

2016年10月，網絡電話服務商觸寶電話發布了《2016年中國騷擾電話形勢分析報告》。報告顯示，從2015年8月至2016年7月，觸寶電話共為用戶攔截騷擾電話數量達到322億次，平均每天產生大概9000萬個騷擾電話。

據統計，在眾多的騷擾電話中，平均每個騷擾電話號碼的“壽命”僅為6.61天。而在此期間，每個騷擾電話號碼的平均通話次數為328次，每次通話的平均時長為29秒。值得一提的是，雖然只有短短的6.61天的存活期，但每個騷擾電話平均騷擾用戶竟多達255個，而最厲害的騷擾電話則騷擾了1207534個用戶。數據顯示，從騷擾電話類型上看，廣告推銷已經成為手機用戶最主要的騷擾類型，占比30.1%。用戶不僅受到了騷擾，還要為此支付不菲的話費。

※問題及分析※

當前我國的民眾已經深為騷擾電話所苦，尤其是廣告推銷類的騷擾電話。更可怕的是，隨著大數據行業的深入發展，現在很多廣告推銷電話能夠準確定位需求者，根據對象當前的需求進行精準的推銷。出現這種現象的原因在于：

首先，信息泄露的源頭沒有得到有效控制。隨著科技的日新月異，對于公民個人信息的獲取變得更加簡單；精準的定位和追蹤技術以及大數據分析也使得公民的需求和購物傾向很容易被獲知。很多商家愿意花不高的成本以獲取這些信息，從而進行有針對性的營銷。

其次，對電信行業的監管存在缺失。我國的電信行業被幾大運營商強勢分割，他們在定價、服務模式等方面都具備極強的話語權。與此同時，對其設定的監管義務卻很少。經常有接到騷擾電話的消費者向運營商舉報騷擾電話，他們均以沒有監管義務為由拒絕。普通消費者只能依靠在手機上安裝相關APP以實現對騷擾電話的攔截。

再次，對于騷擾電話沒有處罰規定。美國、加拿大都有相關法律，可以登記電話拒絕推銷電話，如果再接到推銷類騷擾電話，就可以申請對撥打者進行重罰，美國是罰1.1萬美元，加拿大是罰1.5萬加元，最厲害的是新加坡，發一條騷擾短信罰1萬新幣。而我國對于騷擾電話的懲處規定只有《治安管理處罰法》第四十二條中規定對“多次發送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息，干擾他人正常生活的”行為，可以進行行政處罰。由于這一條文規定必須“多次”，造成了舉證的困難，因而在實踐中運用并不多。

※建議※

針對以上情況，建議出臺地方性法規對騷擾短信和電話進行規制：從個人信息泄露的源頭抓起，強化個人信息保護，嚴防個人信息泄露；同時，從電信服務運營商和發送短信、撥打電話的商戶兩個口徑對騷擾短信和電話進行控制和監管；此外，明確騷擾短信和電話的法律后果，加大對此類行為的打擊力度。

1.進一步加強個人信息保護。即將于2017年6月1日生效的《網絡安全法》中明確規定網絡運營者不得泄露、篡改、毀損其收集的個人信息；未經被收集者同意，不得向他人提供個人信息；任何個人和組織不得竊取或者以其他非法方式獲取個人信息，不得非法出售或者非法向他人提供個人信息。建議上海出臺更加細致的地方性法規，將這些規定落到實處，嚴格控制好信息泄露的源頭。

2.強化電信運營商的保護和監管義務。在地方性法規中詳細規定電信運營商的監管義務，要求實現所有電話的實名制；基于現有技術，建立全國范圍內的騷擾電話黑名單，設立舉報騷擾電話的專門熱線；并且嚴格限制網絡電話的運用，嚴格限制來電號碼的設定，對網絡電話也應當實行實名登記和其他監管。

同時，借鑒美國和新加坡等國的經驗，督促運營商開發新技術，為用戶提供防騷擾設置，一旦用戶登記為免打擾客戶，就應當切斷騷擾短信和騷擾電話到其端口的可能性。

3.加大對騷擾短信、騷擾電話的處罰力度。我國《廣告法》第四十三條規定，任何單位或者個人未經當事人同意或者請求，不得向其住宅、交通工具等發送廣告，也不得以電子信息方式向其發送廣告。以電子信息方式發送廣告的，應當明示發送者的真實身份和聯系方式，并向接收者提供拒絕繼續接收的方式。但這一規定似乎并不能夠將廣告類的騷擾電話納入其規制范圍。應當通過地方性法規擴展此條的規定，針對騷擾電話進行明確規定，加大對騷擾短信和騷擾電話的處罰力度。同時，強化工商部門對于騷擾短信和騷擾電話這類廣告的監管義務，鼓勵消費者對其進行舉報，嚴格查處，還公民一個清凈自主的通訊環境。