關于從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶的建議

黎祖交

南水北調中線工程從2014年12月12日正式通水至今已經2年多了。作為北京的一位市民、一位南水北調工程的獲益者和一直以來的關注者，我在為京津冀地區居民喝上潔凈的丹江口水而高興和自豪的同時，也在思考著另一個問題：如何既能保證丹江口水庫保質保量地往京津冀地區永續供水，又能保證環丹江口地區乃至整個漢江流域經濟社會可持續發展和人民生活水平不斷提高？為此，特提出從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶的建議如下：

一、充分認識從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶的重大意義。

包括環丹江口地區在內的漢江流域，地域廣闊，資源豐富，自然景觀獨特，人文底蘊深厚，擁有武當山、神農架等一批世界級和國家級風景名勝區以及“兩漢三國”文化遺產群等歷史遺跡；生態系統獨具特色，生物物種多樣，擁有保存完好的亞熱帶森林生態系統，還是我國南北植物區系的過渡帶和東西植物區系的交匯區域；特色產業基礎較好，生態農業和生態林業優勢突出，工業具有一定基礎，旅游業特色鮮明、帶動作用較強；基礎設施初具規模，交通、水利、電力、通訊等一批重大骨干工程正在建設，對經濟發展的支撐能力逐步增強。但是，由于歷史的原因，本地區經濟社會發展總體水平較低，人均地區生產總值、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入均低于全國平均水平，是國家財政補助的重點地區，以及全國扶貧工作重點縣和革命老區相對集中的地區。南水北調中線工程實施以來，國家對本地區的生態環境保護提出更高的要求，進一步加劇了本地區生態環境保護和經濟社會發展的雙重壓力。堅持生態與民生兼顧，全力發展生態經濟成為本地區經濟社會發展的惟一選擇。但其中必然涉及生態環境保護和經濟社會發展諸多帶有整體關聯性的深層次問題，單靠本地區自身的努力無法解決。必須站在國家全局和本地區長遠發展的高度，從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶才能實現。

歷史將會證明，從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶，相較于僅從保護丹江口水質的層面規劃丹江口庫區及上游地區2020年前的經濟社會發展具有更加重大而深遠的意義。一是更加有利于漢江全流域水生生態系統特別是丹江口水源地保護和南水北調中線水渠水體安全，確保丹江口水庫的一庫清水永續北上；二是更加有利于充分發揮本地區自然生態資源稟賦的整體優勢，大力推進漢江全流域生態經濟發展，同時切實保障本地區自然生態系統結構的完整性和功能的多樣性；三是更加有利于本地區傳統產業優化升級和經濟結構、能源結構調整，推動區域經濟可持續發展和革命老區經濟振興，促進區域脫貧和農民增收；四是更加有利于自然文化遺產和歷史文化遺存保護，推動本地區優秀傳統文化的繼承和創新，促進社會主義文化的發展和繁榮。

二、合理界定漢江生態經濟帶的區域范圍。鑒于漢江生態經濟帶地處秦巴、伏牛山區及長江最大支流漢江流域，山水相連，人文相通，其地理區位相對獨立，經濟社會發展相互依存度較高，按照習近平總書記關于“山水林田湖是一個生命共同體”的科學論斷，建議將漢江生態經濟帶的范圍明確界定為整個漢江流域，包括：丹江口庫區及上、下游地區的湖北十堰市，河南南陽市及省轄縣級鄧州市，陜西安康市、漢中市、商洛市，湖北襄陽市、荊門市、潛江市、天門市、仙桃市、孝感市12個省轄市，共75個縣（區、市），總面積近16萬平方公里，總人口達4200萬人（2010年末）。

相較于2012年11月7日國務院批復的《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》確定的規劃范圍，本建議增加了河南南陽市除已納入該《規劃》范圍3個縣以外的10個縣（區、市）和湖北襄陽市、荊門市、潛江市、天門市、仙桃市、孝感市的22個縣（區、市）。主要是考慮到：作為南水北調中線陶岔渠首樞紐工程所在地并有三個轄區縣處于丹江口庫區核心區的河南南陽市，也應與湖北十堰、陜西安康等市一樣作為本地區的中心城市，并把其所屬各縣（區、市）全部納入其中；作為丹江口庫區下游地區的湖北襄陽市、荊門市、潛江市、天門市、仙桃市、孝感市，其生態環境保護和經濟社會發展都與丹江口庫區及上游地區有著不可分割的聯系，不應人為地將其置之度外。

三、準確把握漢江生態經濟帶的主要功能定位和主導產業布局。根據“生態與民生兼顧”、“生態環境保護與經濟社會發展共贏”的原則，結合本地區自然生態系統及資源稟賦的實際，建議將“生態經濟區”和“生態文明建設示范區”作為本地區的總體功能定位，并在此基礎上明確將本地區定位為以下六個主要功能區：一是以水源安全保障為目標的水源保護與水源涵養區；二是以保護生態和改善民生為目標的生態林業產業區；三是以食品安全保障和農民增收為目標的生態農業產業區；四是以信息化帶動工業化為目標的生態工業產業區；五是以倡導綠色生活、實行綠色消費為目標的生態商貿與生態服務產業區；六是以發揮自然、人文景觀優勢和發展地方特色文化為目標的生態旅游與生態文化產業區。

根據上述功能定位，漢江生態經濟帶的主導產業布局將主要包括：1、生態水利與資源水利；2、生態漁業；3、生態農業；4、生態林業；5、生態旅游；6、綠色工業與制造業；7、綠色食品加工業； 8、綠色醫療與藥品制造業；9、綠色環保產業；10、綠色交通運輸業；11、綠色建筑與建材業；12、綠色能源業；13、綠色礦業；14、綠色科技產業；15、綠色金融業；16、文化產業；17、互聯網信息服務業；18、綠色物流業；19、綠色商貿業；20、綠色休閑與養生業；等。

四、科學制定漢江生態經濟帶經濟社會發展中長遠規劃。應該說，2012年11月7日國務院批復的《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》為保障南水北調中線工程順利實施，促進丹江口庫區及上游地區經濟社會可持續發展發揮了重要作用。但是，該《規劃》主要是考慮到丹江口庫區及上游地區是南水北調中線工程的水源區，承擔著保障調水水質安全和實施移民搬遷安置的歷史性任務而制定的，其規劃期只是到2020年，很難適應本地區中長期經濟社會發展的需要。因此，有必要根據本地區經濟社會永續發展和丹江口水庫水質永續安全的需要，由國家發展改革委牽頭，盡快組織河南、湖北、陜西三省人民政府和國務院相關部門，在認真總結該《規劃》實施情況、合理吸收該《規劃》相關內容的基礎上，研究制定為期五年的《漢江生態經濟帶經濟社會發展規劃》、為期15年的《漢江生態經濟帶經濟社會發展中期規劃》和為期30年以上的《漢江生態經濟帶經濟社會發展長遠規劃》。

為保證上述不同時間尺度規劃建立在更加科學的基礎上，建議國家科技部和中國科學院、中國工程院等機構依據國家總體發展戰略和本地區經濟社會發展需要，盡快設立若干重大科研課題，組織包括兩院院士、資深專家在內的科研團隊，深入漢江生態經濟帶進行實地考察和科學論證，提出從國家戰略層面構建漢江生態經濟帶的總體構想和對策建議，作為規劃制定的科學依據和中央決策的必要參考。

五、努力形成與構建漢江生態經濟帶相適應的工作機制。參照我國現有經濟區建設的成功經驗，結合本地區的實際，為了順利推進漢江生態經濟帶的科學構建和有效運行，建議主要形成以下三種工作機制：

一是國務院相關部門的部際協調機制。建議由國務院分管領導掛帥，由發展改革委、財政部、水利部、環保部、國土資源部、農業部、國家林業局、國家旅游局、建設部、文化部、衛生計生委等相關行政主管部門負責人參加，形成每年一次的漢江生態經濟帶部際協調例會制度。其好處在于：既有利于彰顯國務院對從戰略層面構建漢江生態經濟帶的重視和關心，又有利于充分調動各部門從自身職能出發參與構建漢江生態經濟帶的積極性，還有利于做好各部門之間特別是存在部分職能交叉部門之間的溝通、協調工作，避免部門之間的“政策撞車”。

二是漢江生態經濟帶政府間的區域聯動機制。建議漢江生態經濟帶各中心城市，含湖北十堰市，河南南陽市及省轄縣級鄧州市，陜西安康市、漢中市、商洛市，湖北襄陽市、荊門市、潛江市、天門市、仙桃市、孝感市，及所屬75個縣（區、市）兩級人民政府通過充分協商，共同成立以實施漢江生態經濟帶經濟社會發展中長遠規劃為宗旨，以協商解決本地區帶有整體關聯性的重大問題為內容的政府間協調聯動機構，明確職責范圍和議事規則，確定各方參與人員，落實工作任務。其中，各中心城市政府間市長的定期協商，可每年1至2次；75個縣（區、市）政府間的縣（區、市）長定期協商可每年或每2年一次；各中心城市和75個縣（區、市）的水利、環保、農業、林業、旅游、交通、漁業、文化、衛生與計生等部門負責人的定期或不定期協商可自行確定。上述市縣兩級政府間不同層級人員協商過程中涉及到的其自身權限無力解決的重大問題，須分別報請所在河南、湖北、陜西三省人民政府協商解決。

三是京津冀地區與漢江生態經濟帶的對口協作機制。根據2012年11月7日國務院批復的《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》，國家鼓勵受水區與水源區按照政府主導、社會各界積極參與的原則，采取多種方式在生態環境保護、產業發展、人力資源開發、社會事業建設等領域積極開展對口協作，深化經濟技術交流合作。其中北京市、天津市每年籌集一定數額的資金，以對口協作的方式，專項用于支持水源區生態保護和經濟社會發展。但是，其規劃期只是到2020年，其范圍僅限于丹江口庫區及上游地區，這顯然是不夠的。建議國家在制定漢江生態經濟帶經濟社會發展中長遠規劃時進行相應調整。

六、逐步加大對漢江生態經濟帶的政策扶持力度。建議國家有關部門分別從自身職能出發，抓緊出臺有利于從根本上解決影響漢江生態經濟帶生態環境保護和經濟社會發展整體性、深層次問題的政策、法規，同時從資金支持和項目安排上盡力加大對漢江生態經濟帶傾斜的力度。

近期，要特別加大中央財政轉移支付力度，逐年增加重點生態功能區轉移支付規模，逐步提高中央財政對森林生態效益的補償標準，逐步降低育林基金征收比例，逐步完善國家對重點水源區的資金扶持政策。抓緊研究將漢江生態經濟帶的部分縣（區、市）補充納入國家重點生態功能區范圍，享受相應政策優惠。探索建立對丹江口庫區乃至漢江全水域生態漁業發展的扶持政策。改革投融資機制，開發適合漢江生態經濟帶特點的信貸產品，拓寬融資渠道，加大對發展生態農業和生態林業的信貸投放，完善農業和林業貸款財政貼息政策。建立漢江生態經濟帶發展基金。加大中央扶貧資金對本地區的支持力度，對集中連片特殊困難地區和革命老區相對集中地區開展扶貧攻堅，加快實施產業化扶貧等專項扶貧工程。此外，國家對漢江生態經濟帶可納入現有投資渠道安排的建設項目要予以支持。對集中連片特殊困難地區公益性建設項目要適當減少市級配套資金。