漁業資源基層治理的多元協調

魏春煌　喬俊果　李瑩　游凌翔

摘要：基于粵西漁村的調查對漁業資源基層治理沖突問題進行分析，運用SWOT理論分析多元主體參與共同治理的優劣勢，以多元治理的研究視角刻畫了基層漁業資源治理主體間的動態互動關系，認為應該采用增量利益協調、內外信任協調及剛柔結合組織協調三種協調方式去攪動基層漁區固封的發展格局，構建將漁業資源管理政策介入到基層漁民“圈子”中的治理路徑，推動漁業資源基層治理的有效落實。

關鍵詞：漁業資源；基層治理；多元協調；融合機制

過度捕撈、環境污染造成全球海洋漁業資源持續衰退，探索海洋漁業資源可持續利用的治理模式成為沿海各國重要的實踐取向，多元參與的治理模式已在歐盟、美國、日本、荷蘭、智利等國家取得了明顯的績效，這些地區成功案例的核心是漁業資源基層治理中多方力量共同參與治理，并建立了良好的協調機制。自20世紀90年代以來，國家和各級政府出臺和實施了“雙控”、“雙轉”、人工漁礁投放、增殖放流等多種海洋漁業資源管理措施，但資源衰退問題并沒有得到有效緩解。這意味著，單一自上而下的管控不能解決多元主體利用漁業資源的矛盾沖突，已不適應資源衰退的復雜漁情。漁業資源衰退治理是一個涉及主體國、利益沖突復雜的系統性工程，尋求多元主體的共同參與是一個有效的突破口。

隨著中國社會的變遷、社會權利結構的變化以及人們對漁業資源的認識不斷深入，很多漁區呈現出現代社區所具備的特征和一定的治理能力。這些特征契合了轉型社會下的漁業資源管理創新需要，為單一式的政府“統治”管理模式向治理邁進提供一種改進的可能。本文探討漁業資源管理措施在基層“落地”引發的沖突，基于粵西漁區的走訪調查，分析了漁業資源基層治理過程中所面臨的挑戰，針對基層漁區的“柔性”社會“垢層”現象構建一種能夠介入到基層漁民“圈子”中的漁業資源基層治理路徑，推進基層漁業資源治理的可持續發展。

1漁業資源管理在基層落實的多元沖突

1.1控制近海作業強度和漁民個體增加捕撈努力行為之間存在沖突

長期的過度捕撈加上近海污染，使中國的漁業資源呈現嚴重的衰退趨勢。據統計數據表明，1986-1996年，近海捕撈量從430萬t增長至1 153萬t，年均增長10.4%，此后產量逐年遞減[1]。這一方面是由于海洋漁業資源的可再生能力下降[2]，另一方面由于國家實施了大量控制近海作業強度的措施，代表性的有1999年出臺的捕撈量“零增長”政策、2000年實施的“雙控”制度、禁海、禁漁區作業控制措施。然而，這一系列涵蓋了作業范圍、作業強度以及作業方式的近海作業控制體系的執行效果并不理想，尤其是核心管控制度——控制捕撈船功率和控制漁船總數現實與預期差距甚遠。調查發現，捕撈程度、近岸作業小船的數量并沒有降低或減少，無證漁船的數量反而增多，各種隨意或過度捕撈行為仍存在。在資源產權不明確的情況下，個體漁民均有增加努力捕撈量的沖動，最典型個體行為為小船改大船、木船改鋼船。在湛江市某漁村的調查顯示，70%的漁民都希望能夠改造大船，如大戶船主J所言：

“想拿船改大點（增加船的馬力），但是上面（政府）管得嚴……只能想方設法看看怎樣行得通，肯定不能大膽犯共產黨的政策?！保↗CK2015-09-25訪談）

訪談記錄表明，關于控制近海作業強度的措施，大部分基層漁民難以理性看待。基層漁民的想法普遍是：礙于國家政策的“明面”阻攔，私下想盡辦法到處“鉆”，運用各種“藏著來”的方式去捕撈。

1.2漁業資源增殖放流和漁民個體不愿為公共物品付費之間存在沖突

增殖放流在一定程度上可恢復特定資源的種群數量，改善生物多樣性，保證漁業發展。2003年漁業主管部門開始在全國范圍內開展漁業資源增殖研究和放流活動，以實現漁業資源的可持續發展目標參見：《關于加強漁業資源增殖放流工作的通知》（農漁發[2003]6號）。實質上，增殖放流活動在基層漁區并沒有得到積極響應。調研發現，95%漁民的資源保護意識比較薄弱，無法立足于長遠的發展角度去體會漁業生態系統保護的重要性，認為是政府分內工作，無關自身責任，甚至有漁民認為政府管理上的“條條框框”是沒有“走心”對待他們的體現。有漁民如是說：“上面（政府）保護生態（漁業生態系統保護）就行了，這個本身就是他（政府）的工作嘛?！保╕M2015-09-25訪談）

接受采訪的80%漁民認為，政府漁業資源增殖放流并沒有直接讓他們享受到漁業資源保護所帶來的成果，漁獲捕撈收益并無明顯增加，為此不愿參與增殖放流，更不愿為之付費。主要原因是捕撈個體之間資源爭奪劇烈，增殖放流的種苗屬于公共物品，其在一定限度內有著明確的邊際擁擠成本和邊際供給成本[3]。在政府投入為主的情形下，漁民的理性選擇就是搭便車[4]。加之增殖放流后的種苗具有溯游性，捕獲收益無法具體到個體漁民，即便是希望通過行政村中介對漁民進行收費，難度也非常大，況且漁村跨行政村的多層治理機構和結構混亂，層層代理之間的界限和責任模糊，管理溝通存在障礙，這更為加劇漁民個體為公共物品付費的難度，引發公共資源悲劇[5]。

1.3漁業生產組織化和漁民單個生產協調之間存在沖突

現代漁業生產組織化要求涉漁利益主體能夠通過一種協同方式實現傳統漁業生產向新型合作的方式轉變，實現各主體的資源優化配置。但某種程度而言，現代漁業生產方式的轉變對沿襲著傳統生產方式和使用落后生產工具的“糊口”漁業來說收效甚微，大部分“被邊緣化”個體漁民仍難以融入組織化、規?；暮献魃缟a作業方式。然而在走訪調研的過程中得知，很多“被邊緣化”個體漁民也希望融入組織化、規?；暮献魃缟a方式，適應現代漁業發展所需，可因人力、財力、物力等方面的因素而受限制，尤其是接受“新事物”、“新做法”所帶來的風險。訪談中這句話出現頗為頻繁：

“萬一（漁業生產組織化）搞不起，我們一家老老小小可怎么過，我們可以去冒險，但是失敗的后果我們承擔不了。”（WTG2015-09-25訪談）

從漁民回應的態度可知，這揭示的不僅僅是一種生產方式的改變，更是真實反映了粵西基層個體漁戶為何“堅守”傳統漁業生產方式的無奈。正如折曉葉在其文中基于村莊視角分析村莊規避“項目進村”所帶來的種種明顯的和潛在的風險的應對邏輯[6]。

1.4維護漁業生產秩序和涉漁主體追求利益最大化之間的沖突

近年來，由于漁業資源日益匱乏、漁民數量不斷增加，涉漁主體間的利益沖突帶來漁業生產秩序的混亂、漁區社會的群體性事件和資源爭奪戰也日趨增多，例如2012年12月廣東省徐聞縣的一起“祖宗海”使用權登記管理糾紛案廣東省徐聞縣西連鎮金土村北部的北棟灣，有2.85 hm2海域，自清朝嘉慶二十年起，村民的黃氏先祖在此筑堤捕撈，成為子孫們的“祖宗?！?。200多年后，圍繞這片“祖宗海”的使用權登記管理產生一起糾紛案，案情的詳細報道：http：//www.xn-fiqs8sdls7c.net/news/2012/1206/41501.html.中，金土村民秉持“我打撈，我所有”的理念，認為作業海域理應歸己所有，劉某本按法律程序取得海域使用權是合法行為，卻引發本地漁民不滿，交叉利益碰撞導致事態的嚴重發展，引發當地漁區社會沖突。

粵西漁村存在類似的案例頗多，從與當地漁民的訪談中，其用詞為“偷偷”、“容忍”、“不對”等，可看出祖宗海的觀念仍然很深厚，本地漁民抗拒非本村漁民的捕撈行為，若處理不妥，易滋生群體事件。如有漁民說：

“隔壁村有（人）偷偷來我們這里（本村）打漁，都不夠我們自己（本村民）打（漁），怎么可能容忍他們（隔壁村民）打（漁）……雖說（海域使用范圍）很難分得清，但是我們的祖宗幾世代早就在這打漁，這片（海域）就是我們村的，他們（隔壁村民）來打（漁）就是他們（隔壁村民）不對。”（CF2015-09-25訪談）

此外，對于“三無”漁船的捕撈行為，有證的漁民認為無證漁民侵犯了他們的利益，希望政府大力打擊無證漁船，以示公平。至于訪談談及關于漁民與政府、企業之間的涉漁沖突時，大戶漁民與小戶漁民的說法不一。

2漁業資源基層治理的多元主體及其互動分析

2.1漁業資源基層治理主體的SWOT分析

在治理語境下，基層漁業資源治理涉及到漁業行政管理部門、漁業合作經濟組織、漁村村民自治委員會、漁民、漁村經濟能人等多個主體，其在治理中的作用各不相同，需要對以下治理主體進行優劣勢分析，具體分析見表1。

漁村能人這一特殊的群體在漁村中擁有不可忽視的社會資本，政府開展基層治理工作時，應重視發揮漁村能人的“內應”作用，合理整合，權衡利弊，以服務于漁業資源基層治理的協調工作，有效地將漁業政策落實到基層個體漁戶。

2.2漁業資源基層治理主體間的多元互動模式

本文依據漁業資源基層治理的相關主體的特征、優勢以及行為特征，刻畫了漁業資源基層治理主體之間的互動模式圖（見圖1）。

圖1表示，政府即漁業資源行政管理部門處于互動模式的中央（圓心處），在一定程度上主導著其他參與主體的互動方式。對整個漁業領域的來說，漁民、村委、漁業合作經濟組織等其他利益主體均圍繞著政府展開多元參與，它們之間的互動類似于橢圓的運轉軌道，便于各個主體之間的動態溝通與合作，確保每個行為主體所發射出的信息流能夠在運轉的軌道內傳開，以保證信息流的暢通。據Pinkerton[7]的研究表明，信息的及時共享能夠在漁業共同管理的大環境中獲得信任基礎，排除主體之間進行利益合作的猜忌，進而和諧共處。除了單邊或雙邊的互動之外，多元主體的互動關系呈網狀式展開，政府需要發揮好主心骨的作用，通過科學管理、利益整合、信任建設、委托代理、實施惠漁政策等方式協調好與漁民、村委、漁業合作經濟組織等其他利益主體的關系，落實好與各個利益主體的溝通與合作。在實施漁業資源基層治理的過程中，需要發揮好“漁村能人”所具備的社會特質、社會資本，協助漁業行政管理部門融入到各個利益主體，這是一種特殊的“關系調劑”[8]，是協調好漁民、村委、漁業合作經濟組織等其他利益主體之間的關系的“軟動力”。誠如某組織的負責人表示：

表2反映出各個利益相關者在利益訴求方面基本一致。但又同時存在利益訴求增多且交叉明顯，利益分化導致利益結構失衡、利益關系失序、利益表達渠道受阻和利益機制缺失，且多元主體之間的利益博弈過程和結果的不公平等問題，難以逃離這種自上而下的治理結構所帶來的影響。作為基層自治的主要參與主體——漁民，相較于其他涉漁主體而言，所擁有的主體地位、能力、知識、資源、資金、“關系”等均處弱勢，在面對爭取自身利益或是利益競爭時，其利益訴求的表達通暢度、“討價還價”的能力和資本最低，自然最終獲得的“好處”最少。

3.2漁業資源基層治理所面臨的信任協調挑戰

研究表明，中國人所信任的其他人仍以自己具有血緣家庭關系的家庭成員和各類親屬為主，對他人的信任既受到雙方之間所存在的血緣家族關系的影響制約，同時也受到雙方之間所形成的親近密切的交往和情感關系所影響[9]?；浳鳚O區內部的信任關系的形成和維系亦是如此，漁民與漁民之間的血緣家庭關系或交往親近度直接決定著彼此之間的信任值。

表3揭示了漁業行政管理部門、村民自治委員會和漁業合作經濟組織都希望在行為、情感等方面得到漁民的信任和支持，借助熟人社會的信任機制將自身治理訴求在漁區擴散，得到漁民的認可。在粵西漁村，熟人社會中的信任依賴的是社群的習俗和道德約束機制，而不是契約和法律的約束機制[10]。漁民之間的人際信任在很大程度上是在生產和日常生活中交往所形成的，但在新漁情下漁業資源基層治理的信任結構與信任需求中均呈現遭受削弱態勢。調研中發現，漁區漁民之間的信任在很大程度上受城鎮化的快速發展、人口流動或分布、收入差距日漸擴大等因素的影響，造成社會相似度的參差不齊以及以往依賴習慣和俗成約束的道德機制逐漸瓦解。

3.3漁業資源基層治理所面臨的組織協調挑戰

改革開放后，我國現行的漁業基層管理體制是以行業條條管理為主[11-12]，這種剛性管理結構易造成地方漁政工作人員管理的職能過雜、過多，漁民參與管理的積極性嚴重受挫，利益訴求得不到很好的回應。一般情況下，對于國家政策和資源難以兼顧的偏遠漁村，會自然衍生一種自下而上的民間組織填補國家讓渡出來的空間，能夠合法、有序地表達不同群體的意愿，代表不同地區、不同層次、不同制度需求，還能夠有力彌補漁業行政管理部門與漁業資源治理上的剛性不足。但在單中心管理的行政環境下，即便已有的民間組織、漁業組織類型很多，其自身的發育程度、功能、運轉及規模不一，難以發揮在漁業基層治理過程中的社會作用，在當今民主協商合作的治理大環境中，多中心管理能夠有效地緩解和彌補單中心管理結構的種種不足。如何為漁業行政管理部門的剛性組織增加柔性元素，減輕漁業行政管理部門工作負擔成為漁業資源基層治理的組織協調挑戰。

4漁業資源基層治理的多元協調機制

4.1漁業資源基層治理的增量利益協調機制

漁業資源是一種稀缺資源，資源配置中多元主體的沖突與矛盾比較突出，多年的歷史傳統形成了相對固定的利益格局。為攪動原有的利益格局，通常的做法是改變增量利益的分配模式，利用增量利益協調各利益主體的沖突，使其在原有的利益格局下增加調整彈性。管理部門亦清楚地意識到需要借助這種外部利益協調的驅動，為原有停滯不前的漁業資源治理增加額外的“馬力”，攪動整個利益資源以便重新整合。

國內不乏有利益協調創新的治理案例。如大亞灣地區，除漁業體系資金（省市安排的惠漁資金以外），另外當地財政額外增加了支持漁業資源的管理資金[13]，在原有固封的利益格局下，通過“輸血”與“造血”工程，以壯大漁村集體經濟，合理協調各方利益主體的利益結構和利益關系。再如深圳利用社會資本進行增殖放流案例，為了治理漁業資源的衰退，除了政府直接利用財政干預之外，還積極引導各方社會資本共同參與[14]。這一創新舉動以增量利益協調的形式將既保護人們追求利益的積極性，又有效整合各種社會關系，促進各種社會力量良性互動。像大亞灣、深圳這種利用外部增量協調漁業資源基層管理的創新舉動，值得我國其他漁區的重視和借鑒。

4.2漁業資源基層治理中的互惠信任協調機制

在鄉村社會中，一直存在著兩種不同性質和向度的力量：一是以國家強制力為后盾的自上而下的政治和行政控制力量；二是鄉村自身的內生秩序控制力量離不開鄉村精英力量的形成與推動[15]。漁村與生俱來擁有鄉村社會這樣外在和內在的控制力量。如今，社區信任正在一種新的治理體系和話語體系中獲得廣泛的關注，漁業資源基層治理需要社區信任的支撐，其信任支持建設對鞏固漁業資源基層治理有著重要的映射作用。

在漁業資源基層治理的互動實踐中，資源使用者的交往關系存在著互惠信任，隨著對漁業資源治理共同體認可度的加深，各主體相互之間的信任支持也就更為透明，漁區群體間的互惠規范演化成為一種群體意識，且這種意識強大才足以凝聚大部分漁民個體，使其面臨預期損失大于預期得益的不可預料事件時，做出符合集體行動的理性選擇行為，遵循整個漁區漁業資源治理的互惠規范。

4.3漁業資源基層治理中剛柔性結合的組織協調機制

我國基層漁業資源治理是以單中心管理結構為主，然而漁業協會、漁村自治委員會等柔性組織所注入的活力不在于剛性組織的線條管理，而在于社會各方柔性資本的融入，其各方力量的參與更多響應的是一種多中心主體的管理結構[16]。多中心管理結構具有較高密度和連接強度的網狀管理結構，政府在組織的核心地位得到保證的同時，倡導其他多元主體在圍繞核心組織的運轉下，各自相互有聯系，發揮各自所能。相較于單中心管理結構而言，多中心組織協調能力強，能夠兼顧和彌補各種協調問題，如組織規模小、組織結構和活動方式等方面具有很大的靈活性和適應性（這種靈活性在Goodlad的研究中得到證明）[17-18]。并且，在所形成的相互依賴的社會網絡化、技術化、資金化、人力化等協作的基礎上整合漁區社會資源和社會資本，以各種方式多維度的介入進漁業資源基層治理，促進漁業資源的可持續發展。

對于漁業資源基層治理而言，我們更希望建立一種剛性少點、柔性多點的管理機制，搭建一種信息交流、利益共享、相互監督的合作協商平臺，激勵各個利益主體，尤其是鼓勵基層漁民真正的參與到漁業資源的治理當中，能夠解決漁業資源共同管理框架內所遇到的各種問題[19-21]，實現人們對漁業資源管理行政部門的組織信賴。

4.4漁業資源基層治理的創新協調模型

當然，漁業資源基層治理中的利益、信任、組織這三個方面的協調機制并不能一概囊括漁業資源管理與漁業資源基層治理相協調中的所有問題。但是，恰恰這三個維度牽動著漁業資源管理與漁業資源基層治理相協調的核心問題，在此，我們根據實地調研的社會背景和問題，構建一種動態合作的協調機制去運轉漁業資源基層治理的運行機制，實現漁業資源的可持續發展目標以及基層人民的穩定和諧發展（如圖2）。

圖2立體展示了漁業資源基層治理機制運行中的利益協調機制、信任協調機制、組織協調機制三者的有機融合。在操作層面，這三者的有機融合運用主要體現在漁業資源管理主體著力解決基層漁民在實際生產關系中所反映的各種具體問題，不斷在解決問題中抓住漁業資源基層治理中的主要矛盾，帶著問題導向深入到基層漁區的資源治理中，解決基層漁民反映的具體問題，借此契機拉近基層民心，提高漁民對管理者的信任度和依賴度。在當今的治理環境中，這些具體問題的解決涉及到各個利益相關者，為此，在解決問題時管理者要把握好迂回戰術問題，恰當地運用剛柔相結合的戰術與各個利益相關者進行溝通、談判或協調，把握好各個利益主體的利益結構和利益關系，積極響應國家漁業資源治理的戰略布局，實現人與資源和諧發展的科學管理目標。顯然，漁業資源基層治理僅僅依靠管理者內部的力量難以達到預期的管理目標，往往需要依靠外部的力量來驅動內部力量所無法攪動的利益格局，實現操作層、戰術層與戰略層之間的各種資源的層級流動，使這三種協調機制有機地融合在一起，運轉整個漁業資源與漁區社會管理的協調動態系統，實現漁業資源基層治理。

5總結與討論

漁業資源衰退是個多因性難題，統治型管理方式已難以適應新興漁情的發展需要，亟需一種多元主體共同參與的漁業資源治理機制。在基層漁區，當前的漁業資源治理僵局，主要表現為政府漁業資源管理措施在基層落實存在多種沖突，難以得到基層漁業主體的配合與回應。本文主要從治理的視角分析了漁業資源基層治理存在的各種挑戰，運用SWOT理論分析了漁業資源基層治理的各個參與主體的優劣勢，刻畫漁業資源基層治理主體之間的互動模式圖，透視漁業資源基層治理所面臨的各種挑戰，認為有效融合增量利益協調機制、互惠信任協調機制及剛柔結合的組織協調機制，是基層漁業資源有效治理的協調機制。增量利益協調機制有利于建立起一個相對公平的博弈權利和義務環境，激發各個利益主體的經濟理性，互惠信任協調機制和剛柔結合的組織協調有助于政府部門將漁業資源管理政策介入到基層漁民“圈子”中的治理路徑，使政府的“剛性管理”更好地借助鄉土漁村民間力量的“柔性驅動”，從基層漁區中汲取多種治理能量，推進漁業資源基層治理目標的落實，實現漁業資源可持續發展。

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（收稿日期：2017-01-05）