縣區財政監督助力共享發展的路徑探討
——以湖南“雁過拔毛”專項整治為例

●謝助民

縣區財政監督助力共享發展的路徑探討
——以湖南“雁過拔毛”專項整治為例

●謝助民

財政監督是對財政資金收支以及財政活動開展進行的法律監管，為踐行共享發展理念提供有力的保障支撐。縣區、鄉村作為實現共享發展目標的薄弱領域，是實現共建共享發展中的短板，需要將民生改善、民生保障與民生發展放在財政監督支持共享發展的重要位置。本文從分析縣區“雁過拔毛”式腐敗問題入手，探討縣區財政監督助力基層共享發展的路徑。

共享發展縣區財政監督專項整治

在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記明確提出“共享發展”這一科學理念，而踐行共享發展理念，實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享必須要作出有效的制度安排，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是國家為滿足公共需求而提供公共商品或公共服務的活動，財政監督則是對財政資金收支以及財政活動開展進行的法律監管，理應為踐行共享發展理念提供有力的保障支撐。

財政監督是財稅體制改革的重要組成部分，也是貫徹中央十八屆五中全會精神，實現發展成果由人民共享，使全體人民在共建共享中擁有更多獲得感的保障性支撐。從中央到地方，各級政府將民生發展、民生改善、民生保障作為執政理念的重要導向，縣區、鄉村作為實現共享發展目標的薄弱領域，是實現共建共享發展中的短板，更需要將民生改善、民生保障與民生發展優先放在財政監督支持共享發展的重要位置。本文從分析縣區“雁過拔毛”式腐敗問題入手，探討縣區財政監督助力基層共享發展的路徑。

一、縣區財政監督助力共享發展，發揮了重要的職能作用

2016年湖南省各縣區財政監督機構緊緊圍繞財政改革發展大局，強化責任擔當，較好地發揮了財政監督在保障政令暢通、維護公平正義、促進源頭治理、推進共享發展等方面的職能作用。

（一）服務共享發展，保障重大財稅政策落實

一是落實國家宏觀調控部署，開展收入監督。組織開展關于國土收入、財政收入質量、“營改增”等多項監督檢查。特別是開展全省國土收入檢查，全省縣區財政監督組織力量，發現違法違規問題金額800余億元，有力促進規范國土收支管理。二是落實重大惠民政策，開展支出監督。圍繞民生重點、社會熱點、改革難點加大監督檢查力度，縣區財政監督機構先后派出上百個檢查組，累計對30余項重大財政專項資金進行了重點檢查，配合參與重大專項檢查10余項，查處違法違規資金上百億元。縣區財政監督機構共對新型農村合作醫療基金和城鎮居民醫療保險基金開展了監督檢查，其中重點檢查的24個縣市查處違法違規問題金額超過十億元，并提出了完善建議，促進了“兩項基金”的統籌整合。三是落實財稅體制改革任務，開展預算監督，積極探索建立全口徑全過程預算監督機制。

（二）嚴肅財經紀律，扎實推進專項治理工作

全省縣區財政監督機構認真履職，以源頭治理推進共享發展，營造正風肅紀的常態格局。一是開展嚴肅財經紀律和鞏固“小金庫”專項整治。據不完全統計，縣區監督機構共查處違法違紀違規金額8.3億元，其中清理糾正“小金庫”98個，處理處罰責任人110人。將監督的觸角進一步延伸到鄉鎮村基層末端，擴大了治理覆蓋面，增強了效果效力。二是開展機關運行經費專項整治。縣區財政監督機構重點檢查2010個預算單位，查處違紀違規金額2300余萬元，有效發揮了財政監督震懾警示作用，進一步規范了機關運行經費管理，提升了專項治理工作成效。

（三）推進機制創新，致力提高財政監督服務共享發展工作水平

一是縣區財政監督機構開展財政監督機制創新活動，參與省、市、縣三級財政監督機構創新聯動；二是部分縣區財政監督探索構建全過程監督機制，積極推進財政監督工作機制創新，著力構建預算編制同步監督、預算執行動態監控、決算審查評價相結合的全過程財政監督機制。

由于多種原因，縣區財政監督在支持基層共享發展，解決與群眾利益息息相關的就業、收入、社保、教育、衛生等諸多領域中的問題成效明顯，但還不同程度存在一些突出問題。從湖南省2016年開展“雁過拔毛”式專項整治工作實踐看，惠農政策、惠民資金在執行過程中，還存在被鉆空子，被下套子等損害群眾切身利益的“雁過拔毛”式腐敗行為，有的地方存量不小，個別地方還呈蔓延發展態勢，尤以個別縣區、鄉村為盛。“雁過拔毛”式腐敗損害了群眾的切身利益，蠶食了群眾的獲得感，破壞了共享發展的良好人文氛圍，急需規范黨員干部行為和邊界，強化其支持共享發展的職責。

二、縣區、鄉村“雁過拔毛”式腐敗的主要表現形式

通過對省紀委、省住建廳、省移民局、省水利廳、省教育廳、省交通廳、省國土資源廳、省財政廳公開通報的357起典型案例分析，據不完全統計，縣區、鄉村“雁過拔毛”式腐敗主要有以下八種類型：

（一）“借機刮油”型拔毛

這類拔毛的主要特征是一些縣區、鄉村黨員干部趁機“權為我所用，利為我所謀，毛為我所拔”，利用手中權力，將基層涉農項目資金、惠民資金在項目設施建設，強農惠農資金分配、低保五保報批，危房、廉租房改造建設，村級集體資金資產資源租賃分配等方面，巧立名目搭車收費，借用職務便利收費，各種“配合費”、“辛苦費”、“協調費”、“蓋章費”、“申報費”、“指標費”、“感謝費”等繁多名目，老百姓該得的被刮走，國家利益、集體利益、群眾利益被吞食。

（二）“無中生有”型拔毛

這類拔毛主要特征是“無中生有”，虛構項目虛報冒領，以假亂真，一些縣區、鄉村黨員干部為了個人利益，采取“無中生有”等方式，套取、虛報、冒領惠農項目資金、社會保障資金、救災救濟資金等，或以單位名義搞虛假配套，或以虛開發票套取等。主要表現：少數村干部以各種方式冒領退耕還林資金、生態公益林補助資金等；有少數行政村以一個項目多頭申報套取項目資金；少數村干部在優撫款、低保款發放中吃空餉；更有極少數鄉鎮縣直部門虛構項目、虛構合同套取國家項目資金，有的在縣內財政報賬制的專項資金項目中虛開發票套取資金，有的假配套、真套錢等，其行為嚴重損害了國家和群眾利益。

（三）“順手牽羊”型拔毛

此類拔毛主要特征是少數縣區部門鄉村黨員干部利用職務便利，“順手牽羊”，收禮收賄等。主要表現：有的將集體開支與個人經營混為一體，公私不分；有的縣區農業、水利等職能部門黨員干部以幫助爭取項目資金或補貼資金為名索取錢財；有的以轉包工程收受賄賂；有的鄉村黨員干部“不給好處不辦事”，在資金分配、項目申報和資金撥付中索取回扣；有的在政府采購、招投標中收受投標方、貨物供應商賄賂。

（四）“搭伙求財”型拔毛

其主要特征是少數縣區、鄉村干部與村民或商人相互勾結，在征地拆遷、棚戶區改造項目、企業改制中合伙套取、騙取國家征地補償款、項目改造資金等，以征地拆遷領域居多，且內外勾結，搭伙求財。主要表現：有的基層干部伙同他人內外勾結，貪污征地拆遷款；有的虛增征地拆遷面積炮制地塊，有的虛列征地項目附屬物；有的謊報拆遷戶口信息虛報戶數，故意錯報瞞報戶口變動，虛報無房、無戶的“空掛戶”為拆遷對象；有的虛增棚戶區改造安置戶口信息等。

（五）“借雞下蛋”型拔毛

此類拔毛主要特征是依仗村里各項資金收入來源的特殊性，資金來源渠道各式各樣，既有上級各部門撥款，也有相關后盾單位資助幫扶款，村民建房押金款，資源出租款、貸款、借款等。由于來源五花八門，渠道復雜多樣，給一些懷有不良之心的鄉村干部截留資金提供了方便。主要表現有：有的將應發村民的錢款截留私分；有的將村里收取的各種費用、借款等挪為己用；有的借群眾解困名義，撈取個人利益等。

（六）“趁火打劫”型拔毛

其主要特征是：少數縣區、鄉村黨員干部只從本單位本村局部利益或個人私利出發，罔顧全局利益、集體利益和群眾利益，與民爭利，趁火打劫，為所欲為。主要表現：有的單位以各種名義套取國家項目資金，用于發放干部職工福利；有的不按上級規定收費，超標準收費用于單位或個人開支；有的巧立名目亂攤派；有的借各種名義拉贊助等，增加服象對象或群眾的負擔；有的亂罰款，違規罰款；有的連上級下撥的救災救濟款都不放過；有的甚至對小學生營養改善計劃資金都要染指等。老百姓的“保命錢”、“救命錢”、下一代的營養款等都成了“唐僧肉”。

（七）“鋪張浪費”型拔毛

其主要特征是：縣區、鄉村黨員干部鋪張浪費行為，具有長期性、易發多發性、隱蔽性等特點，主要表現為鋪張浪費、吃吃喝喝、收收送送等，有的絞盡腦汁，鉆盡空子，套取資金用于吃喝玩樂，請客送禮；有的借各種名義用公款請客送禮；有的基層干部利用各種名目，向服務對象和其他群眾熱情“邀請”，借機請客收禮，肆意斂財；有的打著協調關系、聯絡感情的幌子，請客送禮，仍然抱著“不貪不占，吃點喝點，送點不算”等習慣思維，違背中央八項規定，引發群眾上訪，損害黨和政府的公信力。

（八）“失職瀆職”型拔毛

其主要特征是縣區、鄉村少數單位負責人對黨風廉政主體責任意識不強，履職不到位，致使在實際工作中默許、放任，甚至縱容黨員干部對群眾實施拔毛。主要表現為有的單位負責人長期不在狀態，不履行職責，有的縱容、默許，有的放任自流，有的只做和尚不撞鐘，該做的事不做，對單位集體、老百姓的事漠不關心，不履職不負責，不盡責。

三、從財政監督視角分析“雁過拔毛”式腐敗問題產生的原因

聚焦解決老百姓反映強烈的財經領域突出民生問題是財政監督支持共享發展的重要內容。縣區、鄉村“雁過拔毛”式腐敗問題，蠶食了老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，其產生的原因很多，既有人為主觀的原因，也有制度體制上的漏洞等客觀因素；既有縣區、鄉村經費保障不足、法制意識淡薄的因素；也有縣區、鄉村惠農項目管理、惠民補貼基礎管理不到位的問題；更有制度執行不夠徹底的原因。從財政監督角度分析，主要是少數縣區、鄉村財政監督缺乏、監管乏力。具體體現在：

（一）縣區、鄉村財政監督意識淡薄

在基層，社會各界對財政監督的認識普遍缺位，簡單認同財政監督就是查賬罰款，基層黨員干部主動配合財政監督的意識缺乏，自覺接受監督的意識普遍不強，少數基層黨員干部甚至認為財政監督僅僅是財政部門牽頭組織的，沒有什么可怕的。為保運轉，不惜違紀搞“雁過拔毛”，為應付配套，弄虛作假、套取挪用，認為沒有損害他人利益，虛報冒領套取算得了什么。

（二）縣區、鄉村財政監督機制不健全

主要原因是基層還沒有構建起以預算編制為基礎，以事中過程即時監控為核心，以事后抽查和專項檢查為補充的預算動態監控機制。具體表現為財政收入監督機制不健全，財政支出監督機制不完備，財政內部監督機制不順暢、會計監督機制不到位，導致對公共投資項目和惠農項目、惠民資金全程監管缺位，容易引發少數基層黨員干部逃避監督，伺機套取侵占、私存貪污、截留挪用。

（三）財政監督制約缺乏震懾力

在基層，開展財政監督工作主要是依據《財政違法行為處罰處分條例》和《湖南省財政監督條例》，由于前者是以國務院令形式頒布，后者是省人大常委頒布，離成文法律還有較遠的距離，在處理違法違紀問題上還存在層次不夠、效力不足的問題，既影響了基層財政監督工作的開展，也削弱了財政監督的權威性，無法從根本上觸動財政違法違紀責任人的切身利益，導致震懾力欠缺，普遍認為在財政資金上搞點“雁過拔毛”成本不高，不足為懼。

（四）財政監督方式手段落后

目前，縣區、鄉村財政監督工作是整個財政監督體系中的短板，在方式上部分縣區財政監督仍然停留在單一性、突擊性、事后性的檢查，日常監督缺位，沒有及時對財政經濟活動進行實行預警、監測、分析和矯正，在手段上，純手工查賬的較多，運用現代信息技術綜合管控的少，財政監督信息化程度嚴重滯后，目前各類財政信息化管理平臺沒有實現互聯互通，已有的管理平臺對財政監督開放的端口屈指可數，嵌于財政預算執行決算業務的監督機制沒有形成，部分縣區財政監督是“孤掌難鳴”，加之各級職能部門下達的專項資金名目不少，數額較多，縣區、鄉村財政監督是有心無力，無法有效監管。

（五）財政監督檢查專業隊伍素質堪憂，從事基層財政監督是疲于應付

目前，由于多方因素，財政監督隊伍建設，在財政體制外，很難從相關領域選拔優秀人才加入到縣區財政監督隊伍；在財政體制內，由于機構改革和財政部門編制的限制，局內調劑安排工作人員到監督隊伍比較困難，加之改革后縣區財政監督檢查機構降格，普遍缺乏吸引力，監督隊伍是難以為繼，青黃不接，加之年齡、知識結構老化，很難做到既懂業務又懂技術，既懂法律又懂財政，既懂政治又精管理，監督隊伍無法適應財政改革和管理新要求，與現行財政監督新形勢漸行漸遠，無法在財政資金易發多發違紀違法的土地征用補償環節、涉農項目專項資金的實施環節、各項惠農政策的具體操作實施環節、專項資金申請下撥環節等，主動監督、實時監督、深入監督。

財政監督保障發展成果共享，就是要對發生在群眾身邊的虛報冒領，私存貪污，吃拿卡要，截留挪用等行為進行糾偏，保障基本民生這個最大公約數；確保民生投入、公共財政支出等重點領域不受染指，針對新形勢下財政監督促進基層共享發展所暴露的問題，建議多措并舉，綜合施策，加以解決。

四、財政監督助力共享發展的建議

縣區財政監督不僅有助于提高基層財政資金的使用效率，促進公平正義，更重要的是其對促進基層共享發展有著深刻的意義，建議從“四個一”入手，即完善一個體系，強化一個重點，實現一個轉型，打造一支隊伍，加強和改進縣區財政監督，打擊各類違紀違法行為，嚴肅財政紀律，強化財政監管，促進共享發展理念在基層各個領域落地生根。

（一）構建一個完整的財政法律體系，提升財政監督的地位和權威

法治化是建設現代財政的重要目標，亦是國家治理體系的重要內容；促進共享發展，離不開法治財政建設。但我國現行財政監督法律體系非常不健全。一是涉及財政監督的針對性不強，無論是《預算法》《會計法》《預算法實施條例》，還是《財政違法行為處罰處分條例》，其相關條款多是原則性、籠統性的內容，無法在財政監督職能分工、監督任務、監督方式、監督結果運用等方面予以全面、明確地規定，缺乏財政監督方面的專門法律。二是新形勢賦予財政監督新的任務，共享發展理念要求規范的財政資金范圍廣、標準高、要求嚴、可持續，但現行有關財政監督法律所規范的內容，無法滿足現代財政監督的需求。三是現行財政監督所依據的法律主要是國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》，其層次不高，造成基層對財政違法違紀問題的處理難度較大，客觀上削弱了財政監督的地位和權威。建議加快財政法制化進程，構建一個完整的財政法律體系，明晰財政監督的權力義務、主體責任、監督內容、監督職能等，提升財政監督應有的法律地位和權威。

（二）抓牢合規性監督這個財政監督重點不放松，確保資金安全

在基層財政監督工作實踐中，不能一強調創新，就把財政監督的優良傳統置之一邊，新形勢下圍繞貫徹新《預算法》和全面從嚴治黨、嚴肅財經紀律的新要求，客觀上要強化對推進財稅體制等諸多領域改革，促進經濟社會創新、協調、綠色、開放、共享發展，惠及民生領域等政府性資金投入領域的監督檢查，確保中央各項財稅政策和其他惠農惠民改策落到實處。必須要牢牢抓住傳統的合規性監督這個重點不放松，按照財政監督的法定程序，嚴格認真地組織實施，把國家惠民資金、財政支農資金等所有投入基層民生民本領域的相關問題，精準地查找出來，對號入座，依據法律法規和紀律條款定量處理，確保國家財稅政策落地生根。從當前“雁過拔毛”式腐敗專項整治實踐看，凡是合規性監督抓得實、抓得細的地方，發生腐敗問題的比例大大減少，而合規性監督抓得粗放的地方，無論是虛報冒領、套取財政資金，還是私存貪污、侵占財政資金，抑或是吃拿卡要、截留挪用，其發生的概率大大增加，雖然合規性監督屬于事后監督，但就基層現狀來看，不僅不可疏忽，反而要抓住不放，一抓到底，抓出成效來，回歸財政監督的本職所在。

（三）實現基層財政監督的一次完美轉型，構建“大監督”工作格局

為適應共享發展理念的新要求，財政部要求“財政監督工作必須轉型”。基于財政改革的不斷推進與深化，財政監督的職能也應當隨著形勢任務的調整而重新界定，雖然現實中基層財政監督大多數仍停留在事后監督，事前審查審核、事中跟蹤監控、事后監督檢查處理相結合的全過程監督開展得比較少，這種偏重事后結果監督而相對忽視過程監督的模式，為一些違法違紀違規的問題發生留下了隱患，加之基層財政信息化建設推進慢等諸多因素，客觀上要求強化財政監督轉型。一要解放思想，盡快實現思想觀念轉型，要從注重結果監督向注重結果監督與過程監督并重思維轉型；從注重合規性監督向注重合規性監督與績效監督并重思維轉型；從“秋后算賬”落實“最后一公里”向“源頭防治”抓實“事前一公里”與落實“最后一公里”并重思維轉型。二要找準定位，實現監督職能轉型，要在注重發揮財政監督的預警、監控、評價、制裁職能的同時，向跟蹤服務經濟社會發展職能，保駕護航縣區區域經濟職能，向服務綠色、創新、協調、開放、共享發展建言獻策職能、服務保障財政管理職能轉型。三要再造流程，實現監督方式轉型，由事后監督檢查向事前審核、事中監控、事后監督檢查全過程轉型；從財政監督專職機構監督檢查履行主體責任向監督專職機構履行統籌、協調、組織、審核、再監督的主體責任，各業務股室履行日常監督的主體責任并重轉型；從偏重財務結果監督向建立內部控制監督與財務結果監督深度融合轉型；由純手工、人工檢查向依托“互聯網+監督”等財政信息技術大數據平臺預警系統轉型。

（四）建設一支高素質的財政監督隊伍，為服務共享發展提供人才保障

建設一支牢記使命、堅定信心、主動作為、開拓創新的財政監督隊伍，是基層財政監督服務共享發展的人才保障。一要有開拓創新的銳氣，要善于適應財政監督支持共享發展的要求和財政改革發展的需要，積極創新工作方法，用創新的成果惠及共享發展。二要增強敢于監督、攻堅克難的勇氣，樹立不畏困難、迎難而上的信心，面對財政領域違紀違規問題敢打硬仗、敢啃硬骨頭，切實發揮好財政監督的職能作用。三要增強較真碰硬的膽氣，樹立監督無禁區、監管無死角的信念，積極探索全員監督、全過程監督、全覆蓋監督的工作機制。四要增強監督工作的智氣，善于堅持原則性和靈活性的有機統一，在法定職責范圍內結合縣區、鄉村的實際，因地制宜開展監督。五要自覺樹立和維護財政監督干部干凈擔當的良好形象，攢足動真碰硬的“底氣”，開展工作才能硬氣，監督對象才能服氣。■

（作者單位：湖南省東安縣財政局）

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[2]李小嬌.基層財政支出績效監督體系建設初探[J].財政監督，2017，（03）.

[3]唐紅李.國外立法型財政監督與我國財政監督的完善[J].財政監督，2016，（09）.

[4]熊雁.國家治理現代化下的財政監督創新探索[J].財政監督，2017，（08）.