英國部門預算編審的管理及其啟示

●王銀梅 翟曉琳

英國部門預算編審的管理及其啟示

●王銀梅 翟曉琳

編者按：隨著新《預算法》的實施，我國部門預算改革逐步走向深化，并取得了顯著成效。然而，隨著預算改革的大步推進，一些更復雜的問題也逐漸顯現出來。本期專題圍繞“國內外政府部門預算比較研究”特邀財政領域專家學者及實務工作者展開深入探討，以期通過比較各國各地區政府部門預算管理方法，吸取國內外先進管理經驗，為深入推進預算改革提供參考與借鑒。

英國是政府預算制度建立最早的國家，也是市場經濟和公共財政體制發達的國家，其部門預算編審管理具有原創性和獨到經驗，主要表現在部門預算編制依據、財政部門的主導作用、部門預算中的復式預算結構、部門支出限額制度、中期預算制度、部門預算與績效成果的結合、充裕的審批時間等七方面。在中國市場經濟體制和公共財政體制逐步建立和完善的背景下，英國部門預算編審管理經驗值得中國研究和借鑒。

英國部門預算編審管理經驗借鑒

部門預算是由政府各部門依據國家有關法律法規及其履行職能需要編制的，經立法程序審批通過的，反映部門所有收支情況的綜合財政計劃。政府預算制度作為國家政治經濟體制的重要組成部分，必須服從和服務于國家的政治經濟制度。國家政治經濟制度的變革必然要求政府預算制度進行相應地改革和完善。而部門預算是政府預算的一種制度和方法，是政府預算的重要組成部分，也必然隨之調整。隨著中國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的建立和完善，政府職能也逐漸轉型，這就要求深化改革部門預算制度，使之適應新時期政治經濟體制和公共財政體制的需要。

英國是政府預算制度建立最早的國家，也是市場經濟和公共財政體制發達的國家，其政府預算制度經歷了幾百年的發展才逐步建立和完善起來，政府部門預算編審管理具有原創性及獨到的經驗，其成功經驗值得深入研究和借鑒。

一、英國部門預算編審管理的基本做法

（一）部門收支計劃測算依據

政府各部門是具體執行政府各項職能的職能機構，事實上，英國各部門是按照部長的職責被分為不同的類別的，英國各個部門的部長均負有政府的某項具體職責。而在市場經濟和公共財政體制下，政府的職能和活動范圍集中在提供公共服務、維持社會穩定、促進經濟持續健康發展等方面。因此，英國各部門在測算收支計劃時，主要依據如下：

一是宏觀經濟環境（Economic context）。英國各部門測算收支的首要依據是宏觀經濟環境。各部門在編制預算時，應首先參照預算責任辦公室（Office for Budget Responsibility，簡稱OBR）對英國宏觀經濟環境的預測。OBR采用的宏觀經濟環境指標主要有預算年度英國經濟形勢、預算年度全球經濟形勢、英國經濟前景和貨幣政策四大項，其中，預算年度英國經濟形勢和英國經濟前景又細分為經濟增長率、價格、勞動力市場三項。比如，編制2017—2018財年①預算時，OBR會預測2017年英國經濟形勢、2017年全球經濟形勢、2017至2021年②英國經濟前景，以及預算年度英國的貨幣政策趨勢。

二是財政形勢（The fiscal outlook）。在宏觀經濟環境預測的基礎上，OBR對財政形勢進行預測。主要根據報告年度財政赤字及政府債務情況，對預算年度及今后五年情況的財政赤字及政府債務情況進行預測，以確定財政政策的大致走勢，在此基礎上預測財政收支變化情況及對預算決策（Budget decisions）的影響，并確定預算總規模。表1顯示了英國根據財政形勢預測確定的預算總規模情況。

三是支出限額。為控制預算總規模，英國財政部為各部門制定支出限額，作為各部門編制預算的依據。支出限額分為部門支出限額（Departmental Expenditure Limits,簡稱DEL）和年度管理支出限額（Annually Managed Expenditure,簡稱AME）。其中，各支出限額又細分為資源預算限額和資本預算限額③，即資源預算DEL和資本預算DEL；資源預算AME和資本預算AME。財政部制定的限額包括政府總限額及部門限額，如表2、表3和表4所示的2017—2018財年限額：表2為政府總限額，表3、表4為部門限額。

表4 部門資本支出限額單位：十億英鎊

表1 英國2017年春季預算總規模預測情況單位：百萬英鎊

表2 政府總限額單位：十億英鎊（百分比除外）

表3 部門資源支出限額單位：十億英鎊

注：根據英國2017年春季預算（Spring Budget 2017）第22頁中的表1.7翻譯轉換而成

（二）部門預算編制結構及內容

英國部門預算的編制融入了復式預算、中期預算和支出限額概念，因此，在結構上分為三大層次：

第一層，復式預算結構。英國1996年就將政府公共支出劃分為經常性支出和資本性支出，分列入資源預算和資本預算，建立起完備的復式預算制度，并延續至今。因此，將部門預算分為資源預算和資本預算分別列示。資源預算控制部門的經常性支出，資本預算控制部門的資本性支出。

第二層，支出限額結構。英國財政部通過限額方式控制部門支出。限額分為部門支出限額（即DEL）和部門年度管理支出限額（即AME）兩種。DEL是財政部確定的部門支出限額，通過支出審查，對每三年或四年的財政支出進行計劃和管理。DEL比較穩定，可以根據情況合理確定。各部門可以將上年支出限額內的結余資金結轉到下年繼續使用。AME是不能按照DEL方式管理的限額，一年會審查兩次。部門AME的主要財政支出項目計劃包括社會保障福利、個人稅收抵免、對學生的貸款凈額、公共服務養老金凈額等。部門在編制預算時，在復式預算結構的基礎上，再在預算表中分別列示DEL和AME。

第三層，年度結構。前二層結構在不同行進行列示，第三層結構根據中期預算的要求，編制三至五年的計劃數，在不同的列進行分別列示。仍以英國交通部為例，如果編制2017—2018財年的預算，則在預算表中要列示出2017—2018、2018—2019、2019—2020以及2020—2021財年的計劃預算數。

英國部門預算，在內容上，根據上述結構及各部門具體職責和戰略目標細化編列收支預算。收入以部門副支出（Spending）的形式列示表中。此外，在部門總支出（Total departmental spending）表之外，還編制部門管理費用預算（Administration budget）表。

（三）英國部門預算編制流程

年度預算是部門預算的重要組成部分，英國各部門在財政部引導下完成年度預算的編制工作。英國部門預算的編制流程一般分四步走：

1、提出預算申請。在預算編制的第一階段，先由財政部向各部門發出詳細的指導性文件，明確預算編制的基本原則。這些指導性文件的提出是預算編制最重要的一個環節，既要考慮經濟形勢和財政形勢，又要考慮議會的要求。各部門按照指導性文件的要求，自行搜集本部門的基礎信息及相關資料，在規定的時間向財政部提交基礎信息和預算申請數。在此階段，財政部主要職責是為各部門提供建議和幫助，匯總各部門的預算申請數，并測算出支出限額。提出預算申請階段從當年4月到10月，歷時約7個月。

2、遞交委員會審議。財政部將審核好的各部門預算申請數分別遞交給相關委員會審議，同時向財政委員會上報一份預算報告，說明收支變化趨勢，以及不同支出水平對服務質量和地方稅收負擔的影響。該階段歷經當年10月至11月，約2個月。

3、委員會審議并投票決議預算。各相關委員會收到預算申請后，對其進行審議，并投票表決。投票通過的預算下達到各部門，至此各部門獲得本部門支出限額及下一財年支出的使用權限。如果各部門收到的支出限額數與最開始提出的預算申請數相差較大，可以要求調整預算。該階段歷經當年的12月至次年的1月，約2個月。

4、議會投票決議。財政部收集匯總各相關委員會最后的預算數后，向議會作陳述報告。議會對預算進行投票決議，通過后成為正式預算。財政部將正式預算對外公開，接受社會公眾的監督。該階段歷經次年的2月至3月，約2個月。

（四）英國部門預算審批程序

英國預算的審批大致可劃分為一讀、二讀、三讀、上議院審議及皇室簽署五大主要環節。

1、“一讀”環節。此環節又細分為預案提出、預算演說、質詢辯論及第一次決議四步。第一步，內閣向上議院提出預算草案。內閣通常在每年春季的預算日向下議院提出預算草案。部門預算包含在政府預算中被一并提交給議會。第二步，預算演說。內閣提出預算當日，財政部長發表預算演說。先由議會秘書宣讀提案的題目和原由，然后由財政部長說明未來三至五年的經濟形勢、財政預測和財政政策，詳細報告年度預算的內容，包括稅收和支出計劃，部門預算包含在支出計劃中。稅收和支出計劃構成該財年的財政法案，由下議院進行審查。第三步，質詢和辯論。財政部長完成預算演說后，下議院展開對內閣的質詢和答辯，質詢內容側重于財政政策和支出原則，不涉及金額。第四步，第一次決議。下議院在規定時間內對財政法案進行第一次表決，確定是否贊成稅收和支出計劃，第一次決議之后，通過的財政法案才成為正式的法案進入下一環節。

2、“二讀”環節。此環節又分為院會討論、委員會審議、委員會報告三步。第一步，“一讀”后，由下議院召開院會對財政法案進行討論，該討論階段實際是執政黨和在野黨之間的大辯論。討論之后若通過決議，則宣布把法案交付相關委員會進入下一步的審議階段。第二步，委員會，主要是籌款委員會和供應委員會，對提案進行詳細逐條地審查，并提出相應的修正案。第三步，委員會向院會報告審查結果。

3、“三讀”環節。在委員會審查結果向院會報告后，緊接著進入財政法案的三讀環節。三讀程序只能在文字方面修改，然后進行投票表決，通過表決后財政法案正式成立。

4、“上議院審議”環節。經過下議院“三讀”而獲得通過的財政法案，應被送到上議院進行審議。下議院與上議院預算審批的程序基本相同，但由于下議院沒有決策權，而且財政法案必須在一個月內同意，因此，下議院對財政法案的審議基本只是流于形式，很少有否決財政法案的情況。

5、“皇室簽署”環節。財政法案經上下議院表決通過后，被送到皇室，由女王簽署同意，成為正式的預算。至此，政府預算審批程序結束。

二、英國部門預算編審管理特色

通過對英國部門預算編審管理基本做法的了解，不難發現英國在部門預算編審管理中具有獨到之處。歸納起來，主要有以下幾方面的特色：

（一）將各部門預算置于經濟社會大背景下

英國各部門在編制預算時，經濟社會形勢是其預測支出數的重要依據。不僅關注國內形勢，而且關注國外形勢。國內的包括GDP增長率、真實GDP、名義GDP、居民消費情況、市場價格情況、勞動力市場及就業情況等、財政政策、貨幣政策，以及國家大事件，比如脫歐事件等等，而且國內形勢分現實和未來前景分別預測。國外的包括全球經濟現實及未來發展趨勢，及其對國內的影響等。實際上，在各部門決算報告中，其績效成果除了闡述部門自身職責的完成情況之外，促進經濟增長和就業也是重要內容。充分體現了部門預算是政府預算的組成部分，是協助公共財政發揮其經濟調節功能、公共服務功能、資源配置功能的重要手段和工具。

（二）財政部門在部門預算編制中發揮主導作用

英國財政部門是預算管理的核心機構，在部門預算編審管理中起著實質性的主導作用。首先體現在編制預算前，要向部門下達重要指導性文件，確定預算編制指導原則。預算編制原則充分考慮了議會的需求、經濟社會形勢及各部門職責，起到了很好的中間橋梁作用。其次體現在部門編制預算前財政部的提前介入。部門在編制支出預算前，先由財政部進行公共支出調查，并提出公共支出調查報告，依此確定預算編制原則以引導部門編制預算，而不是任由各部門單方面提出支出申請數。這樣財政部不僅充分了解了真實信息，而且還掌握了主動權，不會在財政與部門之間的博弈中處于劣勢。第三體現在，財政部在部門預算編制中提出支出上限標準、效率標準和減少標準，以此來限制各部門的經費增長及確保支出使用效率。

（三）復式預算結構嵌入部門預算中

英國在設計部門預算編制格式時，將復式預算結構嵌入其中，使各部門在編制預算時就清晰地劃分為資源預算和資本預算。這種結構安排既體現出部門預算是政府預算的延伸，也方便各部門針對不同的支出性質進行分析問題和解決問題，此外也使預算簡單易懂，方便社會公眾對各部門進行預算監督。

（四）部門可自由支配的支出限額手段

英國各部門既享有較大的預算支配權，且這種支配權又被控制在一定的范圍內，這種可控的預算支配權是通過部門支出限額制度落實的。各部門是在財政部制定的限額內決定本部門支出項目優先權的。在財政部制定的限額范圍內，各部門享有廣泛的分配預算資源的權力，將有限的預算資源盡量多分配給部門優先項目，減少不重要的或不必要的項目開支，換言之，部門完全可以將打醬油的錢用于買醋。

部門支出限額在兩年一次的支出審查中確定，并以三年為基礎。支出限額制度下，各部門在一個中長期的時間范圍內管理本部門的支出，避免每年追求預算平衡而導致的年底突擊花錢和短期行為，這樣既可以提高資金使用效率，又可避免資金浪費，而且部門還有一定的自主權，可實時地根據部門需要調整支出方向，避免不必要的低效率支出，從而使部門從細化的微觀支出管理中解脫出來，把主要精力用于高效率地配置部門資源和提高資金使用效率，以及完成本部門績效目標方面。

為了避免各部門由于預算支配權較大而產生腐敗或效率問題，英國還在支出限額制度基礎上，配套設置了部門會計長制度。各部門會計長由財政部任命，既對各部部長負責，又對議會負責，具有相對的獨立性。會計長負責預算編制工作，制定審計標準和程序，并組織各部門內部審計監督工作，其主要任務是調查、審計部門的資產和公共支出的執行情況和效率，并有義務答復議會提出的有關部門支出的各種詢問。

（五）部門中期滾動計劃

英國部門預算編制中體現了中期預算概念，為了提高預算的透明度、穩定性和工作效率，英國的財政支出計劃按照中期制定，一般按三年期滾動制定。但各部門并不單獨編制中期預算，而是在編制年度預算時，將后三年的計劃數與年度預算在同一張表中一并列示出來，一般將本預算財年的預算數稱為估算數（estimates），將后三年的預算數稱為計劃數（plans）。中期預算可以更好地反映本部門未來的發展趨勢，更好地預測預算對未來造成的影響，還可以保持本部門發展的可持續性和相對穩定性，避免短期行為。

由于后三年計劃數與本預算財年估算數所起作用不同，預算財年的預算數的確定要求更高，后三年的計劃數要求相對要低一些。因此，各部門在編制中期滾動計劃時，重點在本預算財年預算上。

（六）部門預算編制與上年預算執行績效直接掛鉤

英國要求各部門每年兩次向議會提交績效報告，第一次包含在一個財年結束后的春季部門年度決算報告（Spring Annual Departmental Report）中，屬于決算報告，主要報告績效目標的完成情況，第二次為秋季提交的秋季績效報告（Autumn Performance Report），屬于預算進程報告，主要報告績效目標完成的進度。春季年度決算報告由績效報告（Performance Report）、公共受托責任報告（The Accountability Report）、財務報表（Financial Statements）和決算附表組成。其中績效報告作為重要部分放在首位，要求列明績效目標及成果，并列明達到該績效成果所采用的手段、措施和工作內容。

為了保證各部門績效成果報告的真實性，審計機構還對各部門進行績效審計，并向議會提交績效審計報告。通過績效審計可以準確了解各部門績效的實際成果，而不單純依靠各部門提交的績效報告。

英國在確保各部門績效成果真實性的基礎上，將績效結果與部門預算編制直接掛鉤，并建立“獎高幫低”的制度。即對于績效好的部門給予一定的獎勵，該獎勵包括直接的資金獎勵和預算支配權的獎勵，對于績效不好的或未完成績效目標的部門，內閣委員會對其提供一定的幫助，比如提供支持和建議、幫助分析原因并找出改進措施和方法，以促進其提高績效。在此制度下，績效高的部門在獎勵的激勵下，更積極地提高支出績效，績效低的部門在其他部門得到獎勵的刺激和內閣的幫助下，也能不斷提高績效水平。

（七）審批程序嚴謹且時間充裕

英國部門預算的審批按照嚴格的三讀制度進行，每一環節都留有足夠的時間，審批總過程歷時超過5個月，審批時間充裕，使各審議機構有充實的時間進行預算的審查。從表象來看只是時間的拉長，從實質來看，審議機構可以有足夠的時間進行信息的搜集、整理，與被審議部門進行質詢和辯論，從而提高了審批質量水平，避免預算審查流于形式，使審批程序真正發揮預算監督作用。

三、英國部門預算編審管理經驗對中國的借鑒意義

中國2000年正式推行部門預算改革，經過17年的努力，部門預算改革不斷向縱深推進，預算編制工作日趨規范化、制度化、精細化和科學化，與市場經濟體制和公共財政體制相適應的部門預算編制體系和運行機制已初步確立，部門預算改革也取得了較豐碩的成果：已初步建立起與國家宏觀政策及部門發行職能緊密結合的預算分配機制；強化了預算約束，增強了預算的計劃性和嚴肅性；預算編制時間和方式發生重大改變，預算編制的精細化程度不斷提高；預算編制的責任主體更為明確；預算透明度得到較大提高。目前，部門預算包括收入預算和支出預算，支出預算又分基本支出預算和項目支出預算，部門預算編制采用“兩上兩下”、“由下至上”的編制程序。

在肯定成績的同時，也要注意部門預算管理中存在問題：基本支出定額有待進一步完善；項目支出管理有待進一步加強；預算績效評價體系還處于初步發展階段；支出效果管理和績效評價結果與預算的直接關聯需要進一步研究和加強；跨年度平衡機制和中期預算制度還處于研究階段；等等。對于中國部門預算改革中存在的問題，一方面要注重國情研究；另一方面，還應研究國外，尤其是發達國家的成功經驗，畢竟中國政府預算制度的建立和發展與西方發達國家相比，要晚一兩百年的時間，借鑒西方發達國家，尤其是英國的成功經驗可以少走彎路，并能快速趕超他們。

結合中國部門預算改革中存在的問題，英國部門預算編審管理對中國具有以下借鑒意義：

一是將復式預算結構應用于部門預算編制表中。中國現行的復式預算屬于多軌式預算，由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成，但這四本預算結構僅僅用于政府總預算的編制中，部門預算只在資金來源方面標明來自哪本預算的撥款，不能體現一本完整的預算，復式預算與部門預算的脫節，違背了部門預算是政府預算組成部分的本質，也給財政匯總部門預算成政府總預算造成很大的困難，而且增加了政府預算和部門預算的理解難度，社會公眾難于讀懂和理解，也就無從談公眾參與和監督預算了。可以借鑒英國部門預算結構的做法，將復式預算結構嵌入部門預算中，然后再分基本支出和項目支出進行編制。

二是賦予部門一定的預算支出自由支配權。中國部門預算精細化程度越來越高，每一項支出都非常明確和明細，而且部門預算經過同級人大審批通過后就具有法律效力，“打醬油的錢不能用來買醋”，科目之間要么不得流用，要么就要經過嚴格的預算調整或調劑審批程序，使得部門在使用支出資金時靈活性大大降低，嚴重影響了部門配置預算資源的效率。雖然嚴格按照預算來執行，對于提高預算約束力是有很大促進作用的，但如果硬著頭皮把資金用于低效率的支出項目上，對整個預算效果而言是得不償失的，因為根據財政預測編制的預算，可能無法適應快速變動的經濟形勢。中國可以借鑒英國部門預算的做法，在立法機構、財政部門等的嚴格控制下，通過建立部門支出限額制度和嚴格的審計制度，賦予部門一定的預算自由支配權，給予部門預算資源配置的靈活性，便于其實時調整預算編制時由于預算誤差所帶來的問題，從而真正提高預算資金使用效率。

三是盡快建立和完善中期滾動計劃編制制度。中國新《預算法》明確提出要建立跨年度預算平衡機制，編制中期預算，但目前為止基本還處于起步階段，英國部門預算編審管理實踐表明，他們已經具備了一定的實踐實驗，可以加強研究其成功經驗，將其變通使用于中國部門預算的中期預算編制中來，使新《預算法》的精神盡快得到貫徹落實。

四是加強部門預算績效管理制度建設，將績效成果與預算結合起來。績效管理在中國的新《預算法》中也得到了強調，全文不長的篇幅就有六處提到績效管理，無論是理論界還是實踐部門都強烈認識到加強績效管理的重要性和迫切性。但目前而言，無論在績效評價的實踐中，還是在理論研究中，都遇到了瓶頸，績效評價缺乏科學的體系，評價效果不佳。不僅如此，對于績效評價成果的應用也有待加強。英國部門預算管理中“獎高幫低”的模式值得中國借鑒。

五是加強財政部門在部門預算編制中的主動性。中國部門預算的編制主體是各部門，財政部門只是根據部門上報的預算申請數和政府財力情況進行一定的壓縮，對部門預算編制中起重要作用的基礎數據和資料普遍存在信息不對稱現象，因而，在與部門進行預算的博弈中，往往處于“弱勢”和被動地位，從而大大降低部門預算的科學性和公平性。可以借鑒英國財政部門在部門預算編制中起主導作用的做法，由財政部門自己對各部門的基礎信息進行調查，掌握第一手的材料，以避免上述問題的產生。

六是延長預算審批時間，加強部門預算審批環節的管理。目前中國部門預算的審批時間比較短，以中央部門預算為例，中央部門預算編制的“二上”期間，財政部向全國人大常委會預算工作委員會上報正式部門預算草案的截止時間一般為1月15日，向全國人大財政經濟委員會提交部門預算草案的截止時間一般為2月15日前，而全國人民代表大會的召開時間一般為3月初，也就是說全國人大及其常委會審查中央部門預算的時間加起來不到2個月的時間，在如此短的時間內，根本無法對部門預算進行逐條逐項的審議和辯論，審批質量可想而知。可以借鑒英國部門預算審批的做法，在嚴格審批程序的同時，延長審批時間，首先在時間上保障部門預算管理的質量。■

（本文系國家社會科學基金項目“反腐、公共權力約束與預算制度改革研究”〈15BJY139〉和教育部哲學社會科學重大攻關項目“政府債務預算管理與績效評價研究”〈15JZD024〉的階段性成果）

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

注釋：

①英國的財政年度采用的是跨年制，其起止時間為當年4月1日至次年3月31日。

②英國采用中期預算制度。

③英國采用復式預算，將預算分為資源預算（Resource Budget）和資本預算（Capital Budget）。

[1]財政部預算司.中央部門預算編制指南（2017年）[M].北京：中國財政經濟出版社，2016.

[2]王淑杰.英國政府預算制度[M].經濟科學出版社，2014.

[3]王雁.英國地方政府預算的編制與管理[J].財會研究，2003，（05）.

[4][英]Department for Transport.Annual Report and Accounts 2016 to 17.July 2017.https://www.gov.uk/government/publications/dft-annual-report-and-accounts-2016-to-2017.

[5][英]HM Treasury.Consolidated Budgeting Guidance 2017 to 2018.March 2017.https://www.gov.uk/government/publications/consolidated-budgeting-guidance-2017-to-2018.

[6][英]HM Treasury.Spring Budget 2017.March 2017.https:// www.gov.uk/government/publications/spring-budget-2017-documents.