關于新一輪財稅改革的回溯研究及路徑探析

●陳以勇

關于新一輪財稅改革的回溯研究及路徑探析

●陳以勇

本文站在財稅改革實踐者的角度，通過溯思財稅改革“起之源”、循思財稅改革“進之痕”、憂思財稅改革“行之囧”，來探思財稅改革“勝之道”，提出了圍繞財稅改革要在精度上更加體現“問題導向敢啃硬骨頭”，在強度上更加體現“蹄疾步穩有章法”，在力度上更加體現“真槍真刀出實招”，在深度上更加體現“劍指利益破藩籬”，在溫度上更加體現“取之于民、用之于民”的本質等取勝之道，力圖真實再現財稅改革實踐中的成績和問題，同時又為財稅改革加快實現既定目標提出了有方向性的思路和有針對性的建議。

財稅改革回溯憂思探析

深化改革是近幾年財稅工作的總基調和主旋律。當前，財稅改革正從預算管理制度改革這個“突破口”、“先行軍”，加快轉入以稅制改革、事權和支出責任劃分改革為主要內容的“深水區”和“攻堅期”，機遇不可錯失，難度更加凸顯。俗話說：“磨刀不誤砍柴工”、“開弓沒有回頭箭”，站在財稅改革承前啟后的重要節點，我們有必要停一停腳步、等一等靈魂，想一想當初為什么出發，更好地打通財稅改革從“原來”、“本來”向“未來”進發的橋梁紐帶，確保實現“到2020年基本建立現代財稅制度”的改革目標。

一、溯思財稅改革“起之源”

新一輪財稅改革不同于30多年前的改革，沒有像安徽鳳陽大包干、深圳蛇口建特區那樣發軔于“民間草根”或“前沿窗口”，而是以先做頂層設計與規劃、再自上而下貫徹與落實的方式加以推進，呈現出了“頭很重、腳后動”的倒金字塔形結構。

（一）黨的十八屆三中全會《決定》總攬布局

《中共中央關于全面深化改革若重大問題的決定》專門拿出一個章節來部署“深化財稅體制改革”，強調“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，科學的財稅體制“是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，建立現代財政制度的目標是“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”，深化財稅體制改革的任務是“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”。

（二）中央改革機構及部委以大波文件密集部署

中央深改組以幾乎每個月都要召開一次會議的頻率研究推進改革，在近三年推出了150多份改革性文件，其中的《深化財稅體制改革總體方案》是指導和推進財稅改革的綱領性文件。這個方案進一步明確了財稅改革的“路線圖”，是“預算管理制度改革應先行，收入劃分改革需在相關稅種稅制改革基本完成后進行，建立事權與支出責任的體制需要量化指標并形成有共識的方案”；財稅改革的“時間表”，是“2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現代財稅制度基本建立”。近三年來，以國務院名義下發的財稅改革文件達20多份，在預算管理制度改革上,主要是出臺深化預算管理制度改革的決定，部署推進中期財政規劃管理、地方政府性債務管理、中央對地方轉移支付制度改革、財政資金統籌使用、頒布政府采購法實施條例、改革和完善國有資產管理體制、改進中央財政科研項目和資金管理、權責發生制政府綜合財務報告制度改革、完善城鄉義務教育經費保障機制、養老保險制度改革等；在稅收制度改革上，主要是部署安排清理規范稅收等優惠政策，全面推開營改增試點工作；在事權和支出責任劃分改革上，主要是出臺了關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見。此外，近三年以中辦、國辦及財政部等部委名義下發的財稅改革文件，已達到超出100份之多的龐大量級。

（三）北京市委十一屆四次全會《決定》重磅下達

北京市委十一屆四次全會審議通過了《關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，此后市委又下發了《市委十一屆四次全會重要改革舉措實施規劃（2014—2020年）》，這兩個文件明確，由市財政部門承擔或參與的改革任務達123項，牽頭主責的改革任務達46項。將上述任務與中央《決定》和《方案》進行對照，會發現北京財稅改革出現了內涵急劇擴張和功能大幅位移，已經超越了中央所要求的集中聚焦于“改三制”（改進預算管理制度、稅收制度、事權和支出責任相適應的制度），原本可以自成體系的財稅改革被拆分穿插到了經濟、社會、科技、文化、教育、生態等10多個改革領域。

（四）北京市委改革工作機構從不同方向爭做加法

北京市委在成立深改領導小組和改革辦的基礎上，又專門設立了14個改革專項小組，主要涉及深化經濟體制改革、新型城鎮化體制改革、區域協同發展領域改革、轉變政府職能改革、民主法治領域改革、文化體制改革、科技教育體制改革、城市規劃建設領域改革、城市管理體制改革、社會事業與社會治理體制改革、生態文明體制改革、大氣污染治理體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革。這14個專項小組由不同的市領導具體牽頭，每年都以單發改革工作要點的形式，圍繞各自的改革做加法、擴增量，并無一例外地都把財政“拉”進了本小組的改革工作范疇，形成了市財政部門必須以“三頭六臂”同時應對財政部和北京市近20個改革工作機構隨時下達任務的格局。

（五）北京市委市政府重點工作及領導講話和批示隨機新增

北京近三年的財稅改革任務呈現出了隨機動態調整的不確定性，有很多是來自于市委市政府年度重點工作，以及市領導的講話、批示或指示。像圍繞“疏功能、控人口、促發展”建立轉移支付激勵機制、圍繞大氣污染防治和養老設施建設改進投入方式、水治理和軌道交通投融資改革、圍繞“京津冀、高精尖、副中心、服務業”設立引導基金、大額專項資金整合、公用事業補貼改革等，都是按照市領導指示要求納入了財稅改革范疇。2016年，財政在支持促進民間投資、實施科技投入及管理方式改革等方面，由過去的“在幕后”變成了“上一線”、“站前臺”。

（六）本級財政圍繞痛點、堵點自我調整變革

北京市財政部門抓住改革疾風勁吹的良機，將一大批困擾自身多年的痼疾頑癥納入了改革攻堅的范疇。比如，針對全市財政收入管理缺乏統籌工作機制及信息化支撐，尤其是數據分散在多部門管理，標準不一致，口徑不統一，積極協調人民銀行和市級六個部門，進行數據資源的整合與共享，在財政數據中心實現收入運行監控、收入預測預警、宏觀決策支持、投入效益分析四大主要功能；以“合理統籌、調整合并、鞏固提升、加強監管”的方式，積極開展支農轉移支付資金改革，推動解決上下權責不匹配、“打醬油的錢不能買醋”、項目和資金“碎片化”安排使用等突出問題；著力推動預算執行動態監控系統向所有財政資金和全部預算單位拓展，將財政專戶資金、預算單位實有資金、轉移支付資金等納入監控范圍，加大對“三公”經費、現金支出等經費監控力度，形成“預警快、反饋快、糾偏快、控制嚴”的威懾力；從預算評審、政府采購、績效評價等財政“門檻”入手，積極推進“放管服”改革，將政府采購的公開招標限額標準由100萬元提高至200萬元，將300萬元以下的預算評審項目納入部門自評范圍，績效評價注重向“政策評價”這個源頭聚焦和延伸，在打出“組合拳”中體現“權力放下來、責任壓過來、監管跟上來、服務跑起來”。

二、循思財稅改革“進之痕”

北京財稅改革是在任務來源多、點位廣、體量大的情況下奮力起步，主要按照“預熱試點、擴圍提速、落地生效”的基本路徑，波浪式向前推進。

（一）突破了“點”

把先行先試作為推進財稅改革的重要方法，先后組織開展了營改增、部門中期財政規劃、三年財政滾動規劃、競爭性分配、政府購買服務、試編權責發生制政府財務綜合報告、部門預算管理績效考核、內控制度建設等10多個試點，體現了戰略上重視、戰術上穩妥的正確方法。

（二）打通了“線”

注重發揮市級財政部門在現行體制中承上啟下“托兩頭”的重要作用，在抓“點”取得突破與成效的基礎上，將財稅改革任務進一步向下延伸，積極打通政策落地的“最后一公里”。近三年，市級財政部門先后圍繞財稅改革研究制定市發文件14份、局發文件62分，形成了“中央有決策，市級有部署，基層有響應”的鏈式反應。

（三）拓展了“面”

在推進財稅改革中樹立“縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋”的理念，北京的營改增改革、公務卡改革、三年財政滾動規劃、預決算公開、內控管理制度、非稅收入收繳改革、預算執行動態監控等，已經實現了由點到面、全面推開。

（四）聚成了“體”

注重搞好財稅改革的統籌聚焦，從中央關于財稅體制改革的決策部署中，歸納提煉了“改三制、促三力”的框架體系，將各項改革任務盡可能聚攏納入到這個體系之中。在2014年推出了改革先行試點的20項任務，在2015年推出了預算管理制度改革26項任務，在2016年推出了改革擴圍提速的29項重點任務，確保了財稅改革能夠以形成一定體系和規模的方式向前推進。

（五）關注了“人”

在財稅改革中十分關注“人”這個最大的動能和變量，成立了研究室、數據中心、PPP促進中心等新的機構，調整了資產管理處、績效評價處、預算評審中心等內設機構的職能，與首都經貿大學、北京工商大學等高校及科研機構建立了“資源共享、人才共育、結果共贏”的戰略協作關系。從辦公室、預算處、國庫處、企業處、黨辦等處室抽調業務骨干，組建了對財稅改革進行“研統督宣”的本局“深改辦”。近三年，從本局“深改辦”走出來的干部，先后有3人被提拔為正、副處級領導職務，有4人榮立三等功或受到嘉獎。

三、憂思財稅改革“行之囧”

改革正在奮力破冰拓荒前行，取得任何一項實質性突破都特別艱難，改革尚未解決“雷聲大、雨點小、落地難”等一系列問題。有六種現象尤為值得深思和重視：

（一）憂思財稅改革坐上“過山車”

在新一輪財稅體制改革全面啟動之前，全國財政系統按照財政部的部署要求，紛紛把主要精力聚焦到了推進財政科學化精細化管理上。在這個時期，全國財政系統的高層、中層、基層工作重心全面下移，圍繞科學化精細化管理摳得越來越細、落得越來越小、統得越來越緊，甚至出現了“廳局長替處科長忙乎、處科長替鄉村長操心”的越位錯位現象。但仿佛是一夜之間改革春雷驟然炸響，財政從埋頭推進科學化精細化管理的角色，一躍而升為“財政是國家治理基礎和重要支柱”的定位，很多同志還沒有回過神、轉過彎來，就坐上了全面深化財稅體制改革的快車。從這樣一個忽下忽上的“過山車”現象中，我們不難發現，財政系統在拉開改革大幕之前，并沒有來得及從思想準備、輿論準備、組織準備、人才準備、體制準備等各個方面全面做足“功課”。財稅改革是在準備不足的情況下就沖上風口浪尖。

（二）憂思財稅改革坐上“大篷車”

按照權威性的解釋，所謂“改革”，是指改變舊制度、舊事物，對舊有的生產關系、上層建筑作局部或根本性的調整，通常是在現有的政治體制內實行變革，是社會發展的強大動力。但我們在財稅改革全面啟動前，似乎并沒有把改革的概念界定清楚，把改革的范疇及邊界劃分清楚，特別是在“改革體現政治、改革體現政績”的強力推動之下，一些很明顯并不屬于改革范疇的日常工作，也貼上改革的標簽、打著改革的旗號，混跡到財稅改革的行列中來了，這就造成了中央原本確定的財稅體制改革核心任務是“改三制”的體系受到了沖擊。財稅改革與管理、發展等混為一談，有的僅僅是從很小的局部或細節上出臺一項政策、調整一下方式、規范一下管理、提升一下效率，但將這些統統稱之為改革，勢必造成改革的泛化、異化和虛化。從北京市的情況看，市委十一屆四次全會《決定》及其實施規劃，把諸如組建幾個國資運營公司、提高國資收益劃轉上繳比例、完善“三農”補貼政策、嚴控“三公”經費支出和樓堂館所建設、鼓勵各方參與慈善事業、完善保險經濟補償機制等都納入財稅改革范疇，以及平時隨機新增的許多改革事項，既不聚焦，也不成體系，屬于似是而非的財稅改革。這樣總是不能嚴加甄別地做加法、擴增量，勢必造成財稅改革如同敞著口、難設防的“大篷車”，鍋碗瓢盆、柴米油鹽、針頭線腦等什么家伙什都往這臺車里裝。在體量過大、嚴重超載的情況下，我們怎樣換擋加油，都無法讓財稅改革的“大篷車”順利駛入“快車道”。

（三）憂思財稅改革坐上“碰碰車”

“中國改革經過30多年，已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”財稅改革也不例外，遇到一些不好啃或者是啃不動的“硬骨頭”，出現了停滯不前或是掉頭而去的“碰碰車”現象。比如，在清理規范稅收等優惠政策上，先是以國發〔2014〕62號文進行部署，后又以國發〔2015〕25號文基本否定了前文，北京市財政部門圍繞清理規范稅收等優惠政策所做的大量前期工作因“文件打架”戛然而止，感覺被實實在在地“擺了一道”，成了在政企博弈中敗北的笑柄。再比如，在大力推廣應用PPP模式中也出現了“神仙打架”、“文件打架”的問題。財政部和國家發展改革委以“各管一塊，自成一統”的方式，將公共服務領域和傳統基礎設施領域的PPP工作完全分隔開來。其實這兩大領域存在很大程度的交叉重合，很多基礎設施本身就是提供公共服務，很多公共服務必須依托基礎設施，但將這兩者人為分割開來，搞出兩個不同版本的PPP定義、工作導則、實施機構、項目庫和統計口徑，使地方政府部門和市場主體感到無所適從，給PPP模式推廣應用造成了不應有的混亂和掣肘。

（四）憂思財稅改革坐上“急救車”

財稅改革的一項重要任務，就是要根據政府與市場關系定位，把市場配置資源的決定性作用與更好地發揮政府作用有機結合起來，尤其是要合理界定公共財政保障范圍，積極推動政府直接干預和財政直接投入的“有形之手”，加快從一般競爭性領域主動退出來。但是在經濟步入L型走勢和強調穩增長的壓力下，一些財政政策工具和資金被扭轉坐上了直接介入和干預市場的“急救車”，這在很大程度上背離了改革的初衷。比如，省市間爭相出臺財政支持金融業發展的系列政策措施，其實質是以重獎高管、政策洼地等非常規手段來爭搶金融企業總部這種“稅源大戶”；政府以直投有關產業和重獎電商企業等方式扶持或鞏固“稅源支柱”，這在一定程度上干擾和破壞了公平競爭的市場法則和秩序；政府對單位和個人購買新能源汽車安排高額補貼，在某種程度上刺激這個行業出現了一哄而上、良莠不齊的粗放式、綠林式發展，引發了以弄虛作假、以次充好等手段騙取、套取補貼資金的問題；財政迫于以創新驅動提振經濟的需要和科研人員批評“經費管得太嚴、統得過死”的壓力，在多數科研單位尚未就經費自主管理扎好制度籠子的情況下，就拋出了科研經費管理“大松綁”的新政，我們在科技界一片叫好聲中，應當看到此項改革可能從“一統就死”滑向“一放就亂”的鐘擺式隱憂。

（五）憂思財稅改革坐上“獨輪車”

財政是各方面利益最直接、最集中的交匯點，財稅改革必須與其他領域的改革相互協同配套，否則就很難跳出“孤獨站在這舞臺，不見掌聲響起來”囧途和魔咒。比如，多年來的政府年度工作決策一直與預算編制不同步，這兩者的“時間差”，造成部門預算編制靠“蒙”、靠“猜”、靠“編”，以這種方式炮制出籠的預算，在執行中自然會出現“卡殼”、“梗阻”。再比如，預算部門在研究制定事業發展規劃時，大多缺乏與財政保障規劃進行對接的意識，財政清理重點支出與GDP掛鉤也遇到了原有法律依據尚未廢除的阻礙，以致財政部門正在力推的三年財政滾動規劃，被戲稱為“滾動變滾蛋，規劃變鬼話”。此外，各部門在編制年度預算時缺乏依法依規意識，隨意性比較大，存在“寬打窄用”“多占少花”“多退少補”的慣性思維，有的等預算資金下達后才“拿著帽子現找人”，這給預算執行管理造成了很大困難和被動。再者，現行財政制度中“部門管事又管錢”的二次分配模式，造成部門的自由裁量權過于寬泛，一些大額專項資金、專項轉移支付資金成了相關部門把持在手、觸碰不得的“奶酪”，這在很大程度上加劇了“財政職能被分割”“財政資金被肢解”“政出多門與錢出多門并存”“分散財力辦小事”“先分錢，再定事”等一系列問題。還有，現在各級對財政支出進度督得很緊，但有些項目由于前期論證和準備不足，或是因拆遷安置等問題延遲開工，或是主管部門沒有建立起相應的指標體系和考核機制，這就造成了資金“撥”或者是“不撥”，都會面臨前者是審計檢查難過關、后者是行政督查要問責“兩頭堵”的問題。對財政監督檢查中發現的支出進度慢、存量規模大的問題，財政部門主要的處理處罰手段只能是通報、約談和收回資金，“當面談一談、賬面調一調、書面報一報”就能過關，財政被推到了“沒有槍、沒有炮，我們只有沖鋒號”的尷尬境地，這種“沒長牙齒”的監督助長了一些預算單位藐視財政監管，把“有錢不花”不當回事。

（六）憂思財稅改革坐上“老爺車”

眾所周知，我們國家從中央到地方專司改革的機構應當是“發展和改革委員會”，這是一個擁有實際權力和資源、相對比較強勢的部門。但新一輪全面深化改革另起爐灶，將“深改辦”放到了屬于黨口序列的研究室。長期以來，研究室這樣的機構深居幕后，以擅長舞文弄墨、咬文嚼字的“筆桿子”“吹鼓手”居多，并不具備宏觀指導、統籌協調、指揮調度、督查推動等職能，上下之間沒有垂直管理和指導工作的關系，有的因機構設置問題在橫向或縱向延伸時還找不到自己的“腿”，這就造成了一些改革任務下達后無人去對接、相互踢皮球。從財政部門的內部機構設置情況來看，幾經調整改革，分工越來越細，這樣做雖然有利于分散和降低某一個處室掌管資金規模過大的風險，但同時也造成處室之間的結合點、交叉點、空白點過多，有的事誰都管，有的事沒人管，財政工作運行環節多、流程長、效率低的問題更加突出，有的單位還利用財政業務流程和制度設計上的漏洞，以多頭要錢、重復要線、交叉要錢的方式騙取、套取財政資金。在全面從嚴治黨的新形勢和新要求面前，一些財政人員因為“黨紀黨規嚴了，福利待遇差了，既得利益虧了，我的奶酪被人動了”，便以少干事、不干事的方式來保證不惹事、不出事，作為政務運行中樞的辦公室經常面臨會議派不出去、公文分不下去的尷尬，委托一些中介服務機構代行財政“分內之事、應盡之責”的現象也應運而生。這種不擔當、不作為的“軟釘子”和“軟抵抗”，嚴重阻滯了財稅改革的進展和落地。面對經濟發展轉型和財政投入方式更多地轉向股權、基金、PPP等新模式，很多財政干部暴露出了知識儲備不足、知識結構滯后的“軟肋”和“短板”，一些同志能力素質跟不上，便以“吃老本”“熬干燈”的方式在改革中隨波逐流。

四、探思財稅改革“勝之道”

改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，改革開放只有進行時、沒有完成時。他要求我們在全面深化改革中，必須敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，堅持“一張藍圖干到底”，以“釘釘子”的精神把改革舉措落到實處。財政是國家治理的基礎和重要支柱，在推進政府治理體系和治理能力現代化中起著至關重要的作用。我們在財稅改革中必須樹立時不我待、舍我其誰的責任感和緊迫感，堅決摒棄“看著走”“跟著走”“順著走”的觀望心理和被動思維，把確保實現到2020年基本建立現代財稅制度的改革目標，作為全體財稅人對黨和人民作出的莊嚴承諾，吹響集結號，發起總進攻，不達成既定目標決不撒手，不獲得全勝決不收兵。

（一）要圍繞改革抓精度，統籌聚焦不跑偏

財稅改革既要有問題導向，也要有目標導向，兩者必須有機結合。如果只有問題導向，改革就會陷入就事論事和“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的碎片化，就有迷失方向的危險。因此，在財稅改革的工作進程過半、任務完成過半的情況下，應當對財稅改革“回頭看”“過篩子”，做好去粗取精、去偽存真的工作，確保財稅改革始終聚好焦、不散光、不跑偏。當前最重要的工作，是要樹立十八屆三中全會《決定》和中央《深化財稅體制改革總體方案》的絕對權威，把中央確立的“改三制”（改進預算管理制度、稅收制度、事權和支出責任相適應的制度）作為核心任務并建立體系，對涉及財稅改革的各項任務進行梳理、甄別和界定，對那些小修小補、零打碎敲的非結構性改革事項，要堅決從財稅改革體系中剝離出來，重新納入到改進方式、規范管理、提高效率、促進發展等日常工作的范疇。要注重維護財稅改革體系的穩定性和相對獨立性，不能隨便以從屬性取代應有的主導性和主體性，不能隨便以各種理由對“改三制”的財稅改革體系進行肢解和拆解。對從不同渠道新增的財稅改革事項，要搞清楚它們在“改三制”的體系中究竟處于什么位置、能夠起到什么作用，凡屬似是而非的，不能輕易降低門檻、“請君入甕”。前幾年，財政部門主打力推了部門預算、集中支付、投資評審、政府采購、績效評價等五項改革，每項改革都舉各方之力進行了精心打磨，形成了成熟定型的體系、制度、辦法和職能，這些都屬于真正意義上的改革。我們在新一輪財稅改革中，應當充分借鑒以往推進五項改革的成功經驗，對每一項改革都把“改什么”“怎么改”“誰來改”“改到什么程度”“改出什么效果”等要素想明白、弄清楚，以“功成不必在我”和傳承接力的方式反復雕琢和打磨，讓每一項改革都能成型落地、生根見效，經得起歷史和實踐的檢驗。

（二）要圍繞改革抓強度，蹄疾步穩有章法

到2020年基本建立現代財稅制度，這是完成財稅改革目標任務的“硬杠杠”。要按照從現在起到2020年基本達成改革目標的時間長度，進行財稅改革的區間規劃和進度劃分，改變前三年中改革忽冷忽熱、時緊時松甚至等待觀望、貽誤戰機的現象。鑒于新一輪財稅改革最顯著的特征是頂層設計與規劃先行，根據財稅改革已從預算管理制度改革先行，加快轉入稅制改革、事權和支出責任劃分改革的實際，需要從中央層面抓緊推動稅制結構性改革，著力解決營改增擴圍后各地普遍反映地方主體稅種缺失、財政減收壓力劇增、影響自主發展動力的問題；需要從中央層面抓緊推動財政事權和支出責任劃分改革，按照既定原則把中央事權、地方事權和共同事權及支出責任劃分清楚，從而為各地以自上而下的方式加快省以下財政事權和支出責任劃分改革，創造一個可承接、可下延、可落地的條件。鑒于稅制改革的權限在中央層面，事權和支出責任劃分改革必須自上而下，因此這兩項改革不同于此前已經組織實施的預算管理制度改革，這兩項改革的路線圖和時間表完全應由中央層面加以制定，地方層面在嚴格執行的同時，還應當考慮稅制改革、事權和支出責任劃分改革可能給預算管理制度帶來的新情況、新問題、新變化，對前期預算管理制度改革的成果進行再完善、再鞏固、再深化，這樣就能夠把“改三制”作為一個“你中有我、我中有你”的整體向前推進。

（三）要圍繞改革抓力度，真槍真刀出實招

要針對財稅改革工作機構偏虛偏軟造成工作重心偏向宣傳和包裝，改革統籌、部署、調度、督查無權威、難推進的問題，將改革工作機構調整到政務運行中樞或者是居于財政業務核心地位的處室，改變財稅改革從務虛到務虛、從文件到文件、從講話到講話、從材料到材料的空轉現象，把“深改辦”打造成為推動財稅改革落地的“先鋒隊”、“尖刀班”，打造成為打通政策落實“最后一公里”的刀刃式力量。要在全面系統梳理財稅改革任務的基礎上，建立改革工作臺賬，與督查督辦和績效考核系統進行對接，定期查賬、對賬、銷賬，全程壓責、追責、問責，把板子打到具體單位和具體人身上。要抓住“人”這個關乎改革成敗的最大動能和變量，處理好堅持頂層設計與鼓勵基層探索的關系，建立財稅改革的試錯、容錯、糾錯機制，把因缺乏經驗先行先試的失誤與明知故犯行為區分開來，把國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來。要在財稅改革的舞臺上，突出選用擔當有為的優秀干部，及時教育調整為官不為的干部，激勵更多想作為、能作為、善作為的干部大顯身手，切實發揮改革工作機制“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”的特有作用。

（四）要圍繞改革抓深度，劍指利益破藩籬

財稅世界是由錯綜復雜的群體構成的利益世界，財稅利益不對稱容易在不同群體間造成利益沖突甚至價值觀沖突，各種力量為追逐財稅利益而進行的博弈，容易構成對社會公平與正義的最大威脅。財稅改革走到今天，在利益關系調整上已經不可能像過去那樣普遍受益、各方均沾、皆大歡喜，只能是在無法回避的矛盾焦點上尋求最大公約數。因此，新一輪財稅改革必須直擊利益關系調整這個焦點和難點，重點關注到收入增幅下降與支出剛性增長的矛盾日趨尖銳，統籌考慮財政收支安排，在挖掘潛力、盤活存量的同時防止走進福利泛化的陷阱；重點關注到實現政府治理能力現代化對財政管理提出了更高要求，財政必須改變傳統慣性思維和傳統做法，更加突出市場配置資源的決定性作用，同時發揮好財政的基礎支撐和引領撬動作用；重點關注到財稅改革步入深水區所面臨的利益關系調整更加復雜，從財政部門單打獨斗、孤軍深入搞改革的狀態中跳出來，積極向市委、市政府、市人大等權力核心和《預算法》、《北京市預算審查監督條例》等“尚方寶劍”借勢借力，加強財稅改革與其他相關領域改革的聯手、聯試、聯調、聯動，合力攻克破解政府決策與預算編制脫節、事業發展規劃與財政保障規劃不銜接、大額專項和轉移支付資金造成部門利益固化、預算執行主體單位理財用財失管失范等疑難棘手問題；重點關注到財政可持續運行面臨的風險正在逐步積累，財政必須牢牢把握防控風險的主動權，防止債務風險、金融風險等向財政轉移，以未雨綢繆的措施加快建立防范和化解財政風險的體制機制，確保財政經濟平穩健康運行。此外，北京財稅改革必須立足于貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》的大背景，積極研究破解京津冀協同發展的利益關系深度調整問題，重點是聚焦央地利益關系調整，在稅制改革中積極爭取將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對比較穩定的稅種劃為地方稅，推動形成與首都功能定位相契合的財源結構，同時深入研究諸如EPAC會議、“9.3”閱兵、冬奧會、副中心這樣的“國家大事”“國家戰略”所特有的事權屬性，從邏輯起點和基礎上理順支出責任和保障關系；聚焦省際利益關系調整，研究探索如何突破京津冀三方平起平坐、各守自家“一畝三分地”的行政壁壘，協調平衡好功能疏解地與承接地、產業輸出地與輸入地的利益關系和財稅關系，協調解決好三地在大氣治理、環境保護、公共服務等方面聯動投入的利益博弈問題；聚焦市區利益關系調整，重點圍繞非首都功能疏解、大城市病治理、城市副中心建設等硬性任務，在梳理事權清單并界定事權屬性的基礎上，改革完善市與核心區、市與副中心、市與衛星城、市與開發區、市與生態區的財政體制，以科學平穩的財政體制妥善平衡解決市區之間利益的沖突、膠著和博弈；聚焦“政”“資”利益關系調整，針對首都加快疏解一般制造業和“五小”等低端業態、實施房地產業調控措施、央企國企競爭優勢強等形成“國進民退”的擠出效應，研究如何改進和強化政策供給、資金供給、項目供給、制度供給、服務供給，以一手抓“騰籠換鳥”、一手抓“筑巢引鳳”的方式，力促民間投資從所謂“市場冰山、轉型火山、融資高山”的低位預期中沖出來、活過來、強起來，使市場主體力量參與的改革，成為最具活力、最有生命力的改革；聚焦“官”“民”利益關系調整，研究人口疏解、產業轉移等措施對百姓的生活需求及個人利益的影響，關注市級機關遷往副中心給公務員群體造成的交通、住房、子女就學、老人贍養、夫妻分居等家庭生活壓力，對這個群體承擔疏解轉型的改革成本，以適度的補償性或激勵性機制加以保障。

（五）要圍繞改革抓溫度，注重強化獲得感

衡量規定改革是否到位、重點改革是否突破的重要標志，主要是看改革紅利是否釋放并轉化為獲得感。北京財稅改革必須研究建立針對性強、更可持續的民生保障機制，吸取過去在城市“攤大餅”式發展中，敞開式、鼓勵性地供給機動車、供給商品房、供給交通低票價的教訓，切實認清“供給一沖動，后果很嚴重”，反對簡單搞“普惠制”和“一刀切”的做法，在筑牢民生保障底線的前提下，聚焦人口膨脹、交通擁堵、霧霾鎖都、垃圾圍城、資源短缺、房價畸高、食品安全等讓老百姓感到鬧心的“痛點”、“堵點”，堅持城內與城外、京內與京外、天上與地下同步發力，以供給側改革打造“天藍、地綠、水凈、景美、路暢、人安”的高品質自然環境、人文環境和生活環境，把老北京打造成新北京，把新北京打造得像北京。要以深化財政“放管服”改革來降低制度性交易成本，聚焦財政運行中設立的“彈簧門”、“玻璃門”、“旋轉門”，以制單、曬單、調單、跟單的方式嚴格規范顯山露水的審批權限，同時對名義上不在審批之列、實質上比審批還要嚴苛繁雜的各類準入性、潛規性“門檻”進行“清、降、撤、改”；聚焦科研經費管理改革的落地進程和效果，在確保科研單位能夠把權力接住、把經費管好的基礎上，將成熟定型的“松綁+激勵”管理模式逐步向教育、文化、養老等領域延伸拓展，產生改革倒逼作用和聯動效應、放大效應；聚焦財政業務運行鏈條長、環節多、流轉慢、效率低的問題，對各個業務節點進行全要素、全過程、全覆蓋式的梳理，以“縮、減、放、并、改”等措施，讓預算評審、政府采購、績效評價、資金撥付等環節的步子加快跑起來；聚焦市級財政部門目前有一大批工作事項委托中介機構的合理性、必要性和服務質量，建立健全競爭機制、遴選機制、甄別機制、考核機制、退出機制，避免中介機構成為越俎代庖、頤指氣使、越位擅權的“二財政”，把依賴中介代勞包辦、避責諉過、利益尋租等作為整治“為官不為、為官亂為”的重要內容，強化財政人員種好“一畝三分地”的履職自覺和責任擔當。■

（作者單位：北京市財政局研究室）

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2013.

[2]高培勇.財稅體制改革與國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[3]樓繼偉.建立現代財政制度[J].中國財政，2014，（01）.

[4]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2014.

[5]中共北京市委全面深化改革領導小組辦公室.北京改革藍皮書（2015）[M].北京：北京出版集團公司，北京出版社，2016.

（本欄目責任編輯：鄭潔）