大數據時代公共管理的改革和創新

●王成

大數據時代公共管理的改革和創新

●王成

在大數據時代幾乎任何一個行動都離不開數字化的軌道，政府和公民可以獲得前所未有的海量數據，為公共管理改革提供了一個聚寶盆。本文基于大數據最典型的三個特征，討論了大數據時代政府部門在思維方式、治理主體、政策制定和管理運作方面的變革，將大數據的思維理念融入政府公共管理之中，推動政府公共管理的創新，實現應用大數據的潛在價值。

大數據公共管理改革創新

三元世界（人類、機器和物質）的高度融合導致了數據量的大幅度增長和數據建模的艱巨復雜（Li和Cheng，2012）。世界已經進入了網絡大數據的時代，這對全球經濟、政治、社會生活各個領域產生了深遠的影響。在這種情況下，需要以新的方式看待經濟運行機制、社會生活方式和國家治理。為了促進經濟建設和發展，重塑國家競爭優勢，提高政府治理能力，國務院從頂層設計和總體部署的高度開始計劃大數據在中國的開發和應用。2015年9月，國務院制定并頒布了《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）。這是推動大數據發展的第一個權威性文件，反映國家大數據整體發展，也是建立強大數據網絡國家的綱領性文件。為了貫徹大數據的思維理念，順應全球經濟發展趨勢，公共事業管理領域將迎來一場新的變革。

一、大數據的特征和價值

（一）大數據的特征

關于大數據的定義，學術界并未達成共識，只是將其與早期形式的數據分析加以區分。大多數關于大數據特征的定義都集中在三個V：Volume（使用大量數據）、Variety（使用存儲在不同結構中的各種數據源，甚至以非結構化方式使用）、Velocity（數據處理速度或數據經常被實時分析）。

1、量多性。現代社會用來衡量數據量級的單位，已由TB發展到PB，未來甚至將逐步向ZB發展，表現出數據總量呈指數型增加的趨勢。

2、復雜性。相比于以往是以文本為主的結構化數據，網頁、視頻、音頻、圖片等越來越多的非結構化數據交織到一起，構成了更為復雜的數據形態。

3、快速性。快速性主要體現在數據本身的快速產生以及對數據處理和分析的快速性。前者是大數據的固有屬性，即要求的是全數據，因此需要數據的快速導入技術，否則無法做到全數據；后者是由研究大數據的目標所決定的，應對大數據總量的快速增長，需要有快速處理和分析數據的技術和方法，否則通過大數據的科學預測將滯后于大數據的產生速度。

（二）大數據的價值

大數據的價值隱藏在眾多結構化和非結構化數據之中，需要進行有效的篩選和提取，再通過可視化技術加以呈現。大數據雖然由于數量規模巨大而導致價值密度低，但其具有很大的增值效應。大數據的最大的價值之一，是預測行為的能力。大數據分析涉及大量分散在各個領域的數據，并應用機器學習模式匹配數據處理技術來辨別數據中的趨勢和模式。預測分析可以從這些趨勢和模式中推斷、預測特定人群甚至個人的行為。因此，大數據的使用者不能停留在數據表面進行分析，而要深入分析更深層次的數據，從而挖掘其潛在價值。

二、大數據時代公共管理迎來的變革

（一）思維方式綜合化

思維方式是我們大腦的一種內在活動，是我們看待世間萬物的角度和方法，它會隨時代和環境的變化而變化。大數據時代的到來迫使人們迅速以數據的眼光觀察和審視這個世界，數據成為了這個時代的重要資源和財富，引領著人類思維發展的新方向。

1、整體性思維方式。過去由于數據的可獲得性受到限制，學者們和決策者們在調查分析某一經濟現象，大多是基于有限的隨機樣本數進行一系列統計分析，以推測總體的情況。然而這種分析方式過于局限，以偏概全，往往會帶來分析結果的偏差和決策上的失誤。近十年來，數據收集處理技術發生了翻天覆地的變化，我們可掌握的數據越來越多，如果繼續采用以往的抽樣分析方法，無疑是以古制今、抱殘守缺。面對日益豐富的龐大數據，政府部門在進行公共管理時，不能再局限于小樣本代表總體的思維方式，而是應該以全部數據為基礎，以整體的眼光來看待經濟社會現象。

2、相關性思維方式。大數據必然會導致數據的繁多混亂，以往通過小樣本數據得出來的精確的因果關系，可能在無法在大數據中加以體現，取而代之的是一種大略的相關關系。因果關系這種精確性分析本身就只存在于小數據時代，只有在數據量較少的情況下，量與量之間總是能找到前因后果，形成一條因果關系鏈。面對紛繁復雜的龐大數據，要找出每個量之間具體的因果關系，這本身就是不大可能的。若刻意為了去尋找某兩個變量之間精確的因果關系而去浪費信息數據這種寶貴的資源，是很不值得的。但這并不意味著相關關系分析一定就劣于因果關系分析，只不過是讓研究者不再扎根于某一點進行追根究底地分析，而是在接受數據復雜性的基礎上以發散的思維對事物進行更好地研究，體現百花齊放的多樣性。

3、開放性思維方式。大數據要求必須具有開放性思維，大數據分析很大程度上依賴于開放數據，即一切數據均對外開放，數據和信息可以自由使用，不用受專利、許可和版權的限制。在公共管理的信息系統中，政府作為最大的信息收集者、提供者和掌控者，所掌握的信息數據往往比任何一個企業和個人掌握的信息更精確和整齊，這是政府在大數據時代的優勢。顯然，政府數據開放的程度越高，行業、學術界和公眾通過大數據分析進行政策創新的能力就越大。

（二）治理主體多元化

大數據治理時代打破了傳統數據分散在不同領域、掌握在不同主體的壁壘，政府、非政府機構、社會團體和公眾等均可對數據進行挖掘、整合和分析，信息化技術的快速發展更是加強了數據在各個主體之間的相互傳播和交流，形成了基于網絡的多元主體共同參與國家公共事務的治理。隨著政府門戶網站的高質量開放，政府承擔的責任越來越多的開始由社會團體、私人組織和公眾自愿進行承擔，他們主動挖掘整合分散的數據，為政府的決策提供有價值的數據和信息，直接參與國家治理。傳統的政府單一治理模式已經被改變，國家治理的主體源于政府但不限于政府。

（三）政策制定科學化

大數據時代，數據驅動政策制定的理念越來越深入人心，政府可以采用大數據分析來預測和了解公民的行為，揭示政策和服務提供的優勢和劣勢。一方面，大數據的預測分析為學者們研究社會和經濟、私人企業調整生產計劃以及政府部門制定相關政策法規提供了有力的數據支撐，促進政策制定的合理性。另一方面，開放政府所掌握的數據的目的不僅僅是向公眾提供信息，而是通過“大數據”分析推動創新。通過發布大型政府數據集，企業、學術界和公眾將能夠從數據中吸取新的見解，并為復雜的政策問題提供創新的解決方案。私人部門可以通過分析消費者的行為和偏好的數據，確定未來市場上產品的供需走勢；流行病學家可以通過分析健康和生活方式的數據，測算出未來福祉最大化的人口管理模式；GovHack 2015年的“最佳政策洞察黑客”的獲獎者開發了一個軟件程序，用于分析澳大利亞哪些郊區最適合用于屋頂太陽能投資。政府、行業和公眾合作開發政府數據新用途，用以改變公共服務提供模式和政策創新，已經成為一種全球趨勢。

（四）管理運作效率化

數據的開放和共享使得公眾可以過各種渠道快速便捷地表達自己的利益訴求，促進了政府提供的公共產品和服務更具有針對性，節約行政成本，提高管理和服務的效率。澳大利亞政府根據人口和人口普查數據分析住院數據，以提高需要地區衛生服務的效率。通過發布這些數據，政府能夠有針對性地為最需要的人群提供更好的服務，降低了服務成本，這將帶來經濟效益。據估計，基于開放數據的政策創新可以使澳大利亞經濟每年節約高達160億美元（Keiran等，2017），2009年Google對美國經濟的貢獻高達540億美元（A Labrinidis等，2012）；我國近期推行的“衛生事業電子化”工程以及國家醫療電子卡的研制，不僅借助大數據手段解決了群眾看病的問題，方便了人民群眾的生活，還改變了我國公共衛生事業制度化和法制化的硬性管理模式，降低行政成本。

大數據有利于政府各職能部門的信息流通，可以有效解決政府內部信息繁雜、分割的問題。以往在公共事業管理方法上，政府及相關機構都只會具體問題具體到某個部門各自解決，各部門間管理上沒有特別的聯系，各部門自身的軟件工具對于處理本部門的海量信息資料已經超負荷，更不用提結合其他部門資料來進行決策分析。大數據分析可以整合各部門的信息資料，有效的數據共享平臺的建立更是使公共事業管理變得更加整體和協調，必然會提高公共事業管理的效率。

此外，公開的大數據在政府公共管理事業透明度方面取得了很大的進展，因為政府決策和行動隨著數據公開力度，正在以更大比例與公眾分享，接受群眾的監督。公開的數據和信息將官員的腐敗和權利的濫用暴露在陽光底下，在一定程度上放置了暗箱操作。近年來，我國政府部門“三公”經費的公開有效防止了腐敗現象的發生。

三、大數據時代公共管理創新之路

（一）轉變觀念，形成大數據思維

在當前信息風暴席卷全球的21世紀，政府部門必須要強化數據意識。首先，政府工作人員在實際工作中要加強大數據管理和處理能力的培訓，強化統計、數據在決策分析中的運用，并以數據的意識去解決實際面臨的難題。利用好分散的海量行政信息，自上而下地建立信息共享平臺，避免重復性的信息建設，減少成本浪費，實現政府治理的高效、快速；其次，專業數據管理人才直接影響到政府部門大數據處理效率，需要加強數據管理高端人才和數據處理專業人才的培養和引進。可以考慮提高統計學相關專業和計算機相關專業人才的地位，采取政府部門與國內外高校聯合數理統計方面的人才；最后，在公眾范圍內開展大數據的科普宣傳工作，普及大數據知識和價值，重點宣傳其在改善公共服務決策、監督政府公共管理方面的作用，增加公眾對大數據的認識，提高全民大數據素養。

（二）開放數據，激發公眾參與管理

大數據在公共管理事業方面的創新是基于數據的開放性。政府部門將所掌握的數據和信息匯總到一個大的數據庫，再根據需求對數據進行分類，最后通過政府門戶網站或者專門的官方數據服務平臺向社會公眾免費公開非涉密數據。第一，政府公布的數據一定要以保護國家秘密、商業秘密和個人隱私為基礎；第二，要建立數據查詢基礎設施，最大化實現數據共享和可獲得性；第三，為了節約成本和提高時間效率，保證數據真實可比，需建立統一的政府數據管理平臺系統和采取統一的數據管理模式；第四，政府各部門之間數據和信息的互通是解決部門難題、相互合作、協調關系的重要手段。因此，大數據系統不僅涉及經濟社會中的各行各業，還應打通政府內部各部門之間人員分配、機構數量、資金支出和各部門的職責等方面的政務數據，并對社會公眾開放，接受社會的監督。公開發布政府所掌握的海量數據已經成為一種全球趨勢，世界各國政府通過網絡線上門戶發布政府機構收集的數據，涉及工業、農業、運輸、公共衛生等各個領域的數據。例如，巴塞羅那被稱為世界上第一個“智慧城市”，原因就在于推動該國運輸、保健、教育和住房的創新性政策均嚴重依賴巴塞羅那市議會發布的數據。

（三）利用數據，助力政策制定

隨著越來越多的數據生成，大數據在公共政策領域越來越多地獲得擁護。公民和政府的數字生活越來越多，有潛力支持前所未有的相互政府和公民認識水平，反過來也大大改善了公共政策和服務。政府可建立一個綜合數據系統機制，將多個公共機構的行政記錄鏈接放在該綜合數據系統，用于了解弱勢群體復雜需求的綜合信息，以便有針對性的提供基于數據的更有效的政策。例如：政府部門可以通過建立包括人口、基本教學設備、師資力量、教育經費投入等方面的數據庫分析各地區教育資源配置情況，以加大對特定地區教育基礎公共設施的投入；通過建立包括排污費、污染排放總量、環保建設投資額、環境監測站數量等方面的數據庫分析各地區的環境污染程度及其原因，以便制定合理的政策保護環境。

我們在享受大數據給政策制定帶來收益的同時，還需要關注其不足。第一，在進行大數據分析時要注意與事實相結合，不能過于依賴數據分析和預測，因為人不是機器，其所作所為是富有感情色彩，若是拋開感性則會出現偏差；第二，大數據的預測能力分析是最大的優點，也是最大的缺點。在最極端的情況下，大數據方法可能導致數據確定性，這意味著個人根據概率知識（相關性和推論）來判斷他們可能做什么，而不是他們實際做的；第三，大數據在收集過程中，通常是通過觀察，計算，實驗和記錄保存來提取，數據的捕獲和收集也是有一定標準的，而這個標準有可能會扭曲數據分析結果。如果未經校正，每個數據集特征的偏差或多或少都可能在時間上轉化為對社會中特定群體的歧視和不公平對待。特別是，當大規模使用大數據分析的結果進行政策制定時，數據結果之間的相互補充可能會放大社會和經濟不平等。

（四）建立體系，保護個人隱私安全

大數據的廣泛使用不可避免地會侵犯到公民的隱私，如果數據的安全性不能得到有效保障，很可能出現大數據信息被錯誤和惡意使用，削弱公眾對大數據解決方案的支持。政府要利用自身龐大的社會資源優勢，與數據利用者（企業）、數據消費者（公眾）相互合作，共建信息安全服務體系。目前，良好的信息安全生態環境尚未形成，技術手段和法規限制是解決大數據安全與隱私保護問題的良藥。

1、規定數據開放范圍。在政府數據開放中，如果缺乏可依據的數據開放標準很容易導致政府工作人員無法區分哪些數據能否公開，對于有爭議的數據秉持謹慎性原則而不予開放。因此，對于政府公開的數據類型，應該根據公眾需求制定一個標準的數據公開清單。同時，采取試點開放的政策，總結經驗、循序漸進地開放政府大數據。

2、設立數據管理機構。數據的安全審查要設立專門的機構和人員予以監督。一方面，在數據公開之前，需要專業知識強、技術能力高的復合管理人才對數據的屬性進行充分鑒定，確保其屬于允許開放的數據范圍之內，可以考慮在開放數據的同時公布數據安全審查表；另一方面，數據管理機構要對數據使用者進行嚴格的數據使用能力和資質進行審核，對其數據處理行為進行監督，對開發的數據產品進行安全性評估。一旦發現可能給國家安全、商業秘密和個人隱私帶來威脅的數據處理行為和產品，要立即采取措施。

3、明確數據利用者的責任和義務。公開的政府數據一旦被使用者不正當利用，便會產生可怕的不良后果。在公共管理領域內大數據承擔著決策分析的任務，如果大數據的原始信息和分析結果被少數決策分析者刻意扭曲，成為話語權的壟斷工具，并因此而制定一系列政策，后果將不堪設想。明確使用者的責任、監測大數據的透明度和提升大數據安全保障技術是有效防止大數據被惡意使用的重要手段。為了使大數據更好地造福于社會，應當對大數據管理者和使用者在數據收集、共享、分析過程中的責任以法規的形式加以明確，利用內部審計和外部審查程序監控大數據分析流程，不斷開發和升級數據安全技術，完善政府大數據管理體系，多方面共同維護大數據的安全。■

（本文系國家社科基金項目“包容性發展視閾下我國農村社會管理創新研究”〈13CKS018〉的階段性研究成果）

（作者單位：中共聊城市委黨校）

[1]杜棟、劉樂、蘇樂天.面向政府統計的大數據技術價值體系構建[J].統計與決策，2015，（10）.

[2]胡健.大數據與公共管理變革[J].行政論壇，2016，（11）.

[3]黃振威.大數據時代的政府精細化管理[J].中國科技獎勵，2015，（03）.

[4]曲婧.精細化:大數據時代管理模式的變革[J].稅務與經濟，2014，（05）.

[5]王婷.大數據思維為政府管理帶來的挑戰和機遇[J].中外企業家，2015，（21）.

[6]王崢嶸.大數據時代公共管理的變革啟示[J].中國西部科技，2014，（12）.

[7]楊光.大數據時代的西方公共管理變革[J].計算機與網絡，2014，（23）.

[8]楊軍、李聰.大數據時代我國政府公共危機管理面臨的機遇、挑戰及對策[J].電子科技大學學報(社科版)，2017，（02）.

[9]Keiran Hardy,Alana Maurushat.Opening up government data for Big Data analysis and public benefit[J]. computer law&security revie w,2017，（33）.

（本欄目責任編輯：鄭潔）