慈善組織改革與發展研究綜述

萬 玲

（中共廣州市委黨校，廣東廣州510070）

一、問題的提出

隨著全面深化改革的穩步推進以及社會結構的不斷轉型，近年來我國的慈善事業得到了快速發展。特別是在一些大型自然災害事件的推動和影響下，更是掀起了一陣全民慈善的熱潮，慈善組織作為一支獨立的力量逐漸進入公眾的視野。與之相適應，政府對慈善事業以及慈善組織的關注和重視也不斷增加，相關政策的調整以及體制改革也緊鑼密鼓地推進。如從2005年《政府工作報告》首次提出要支持和發展慈善事業之后，慈善工作的重要性及其社會定位越來越明晰。2011年，國家民政部發布《中國慈善事業發展指導綱要2011—2015年》，其中對十二五時期如何發展慈善事業進行了詳盡指導和規劃，為我國慈善事業的深入發展指明了方向。黨的十八屆三中全會更是明確提出，要激發社會組織活力。2016年9月1日起開始施行的《中華人民共和國慈善法》，更是從法律規范的角度對慈善組織和慈善事業的發展作了系統的闡釋和指引，標志著我國的慈善事業即將進入一個嶄新的時代。而十九大報告當中又賦予了社會組織更多嶄新的功能，諸如政治協商功能等等，這無疑意味著未來社會組織將扮演越來越重要甚至是不可替代的角色。

正是在這種環境的鼓舞與推動下，我國的慈善事業迎來了其發展的春天。一大批慈善組織如雨后春筍般發展起來。但是，快速成長絕不意味著成熟。處于起步狀態的現代慈善事業在后媒體時代，正逐漸面臨一系列不確定的危機。特別是2011年6月底發生的“郭美美事件”，就像慈善領域的“多骨諾米牌”一樣，引發了一系列負面的連鎖反應。1據相關資料顯示，當年6-8月接收的慈善捐贈數額降幅曾一度達到86.6%。而更為重要的是，在這個過程中，慈善組織作為“第三部門”的重要組成部分，受到了前所未有的關注。其中，以官辦慈善為主的中國傳統慈善業更是遭遇了空前的質疑和打擊。官辦慈善組織行政化色彩濃厚、公信力不足、慈善監督機制缺失等一系列問題的涌現，都使得官辦慈善機構到底應該何去何從成為了街頭巷議的熱點。

事實上，在全面改革成為我國改革發展主旋律的今天，慈善改革也勢在必行。眾所周知，自十八大以來，我國開始全面推動了社會層面的治理與變革，這一變革的一個重要環節就是轉變政府職能，即從微觀的直接管理走向宏觀的間接治理。在這一過程中，大量微觀的直接的管理工作開始被賦予或委托給合格的社會主體來完成，這無疑為我國慈善組織的發展提供了更為廣闊的政治生長空間。但同時，伴隨著人們慈善意識的不斷提高和自我權利意識的不斷增強，也使我國的慈善組織開始面臨更加復雜和多元的生存環境。新時代，慈善組織該如何回應社會不斷增長的慈善需求？如何找到政府與社會之間的平衡點？如何有效發揮其應有的政治和社會功能？這些都值得我們去研究和思考。

二、國內外關于慈善組織的研究綜述

（一）關于慈善組織的研究

國外對于慈善組織的研究起步較早，雖然不同的理論派別有不同的觀點，但大都認同慈善組織的存在是為了服務人群的需要或本質上是“適應”環境的結果。1970年以后，西方國家開始了對慈善組織的大規模研究，其中尤以羅伯特·H·布萊納撰寫的《美國慈善事業》和勞倫斯·J·弗里德曼與馬克·D·邁克加夫主編的《美國歷史中的慈善、慈善事業和文明》最有影響。此外，美國約翰·霍普金斯大學的薩拉蒙教授在對40多個國家的非營利組織進行比較和系統研究之后，歸納出了“非營利組織”的六個基本屬性，包括公益性、志愿性、民間性、組織性、自治性和非營利性等。2此后，非營利組織在各國迅速地發展了起來。

我國對慈善組織的關注是從20世紀80年代以后才慢慢開始的，但早期的研究主要集中在近代慈善史，直到90年代以后，學者們對慈善組織的研究才有了更多的視角，其中最典型的要數慈善組織的功能性質與分類研究。具有代表性的學者有楊團、鄭功成、王振耀等。其中楊團是我國對慈善組織進行分類研究比較有代表性的學者。她以慈善組織的服務對象為依據，將慈善機構劃分為基層社區的慈善組織、中介類慈善組織和服務型慈善組織三種類型。3鄭功成則分別從動態和靜態兩個角度對慈善組織進行了區分。他認為，從動態的角度來看，慈善組織可劃分為募捐機構、實施機構和協調機構三種；而從靜態的角度來看，則可以劃分為混合型公益組織、綜合型慈善組織、專一型慈善組織、協調型慈善組織、附屬型慈善組織等多種形式。4北京師范大學公益研究院院長王振耀則將我國的慈善組織分為基金會系統、紅十字會系統和慈善會系統三大類。總之，關于慈善組織的分類，按照不同的劃分標準，雖有不同的類型，但這些研究無不為我們更好地認識慈善組織奠定了堅實的理論基礎。

（二）關于慈善組織與政府的關系研究

慈善組織與政府的關系一直是學者們研究的焦點。國外大多是將這一問題置于第三部門或非營利組織與政府的關系視角中來進行研究。其中最有代表性的要數薩拉蒙教授。薩拉蒙(Lester Salamon)與其他兩位學者一起提出了政府與第三部門關系的四種模式，即政府主導模式、雙重模式、合作模式和第三部門支配模式。他還指出，“無論是志愿部門代替政府，還是政府取代志愿部門，都沒有二者之間的合作有意義。”5。因此合作伙伴關系在這四種模式中最重要。丹尼斯·楊(Dennis·Young)則運用非營利組織行為的經濟學理論來分析，將非營利組織與政府的互動模式歸納為三種，即補充性、互補性與抗衡性。6Najam·A則提出了政府與非營利組織關系的4C模式，分別是合作型、沖突型、互補性與吸收型。7并且認為，二者之間不可能存在純粹的關系類型，它們必然是四種模式中一定程度的混合。考斯頓·J·M(Coston·J·M)則發展出了政府與非營利組織的八種互動關系類型，包括壓制、敵對、競爭、合約、第三方治理、協作、互補和合作等等，并認為合作是最佳狀態。8此外，在美國喬爾·J·奧羅茲的著作《基金會工作權威指南》、貝希·布查爾特·艾德勒的著作《美國慈善法指南》以及里賈納·E·赫茨琳杰、威廉·G·鮑恩等編寫的《非營利組織管理》中，也均有對美國慈善組織與其政府關系的論述。

相較于國外而言，我國學者對于慈善組織與政府間的關系研究則更多地是放置于國家和社會的關系框架下來進行的，而且對官辦與民辦兩種類型的劃分，更是分析我國慈善組織與政府關系的起點和終點。雖然學者們的研究視角各有不同，如有從我國慈善組織的特殊性來認識與政府關系的、有從慈善組織的發展階段來認識與政府關系的、也有從慈善組織的積極意義來認識與政府關系的，但無不肯定了政府與非營利組織之間的合作互補關系。如俞可平教授從治理與善治的分析模式和國家———公民社會的分析模式出發，論證了民間組織存在的價值就在于推動政府與公民的合作。9徐永光對非營利組織與政府的關系也提出了自己的見解，他認為，在今后的一段時間里，政府與非營利組織的關系格局是“合作”而非“對抗”。10劉繼同則構建了政府與慈善組織關系的四種模型，即父子、主仆、朋友和合作伙伴關系，并認為中國慈善組織的發展必將經歷這樣一個依附關系逐漸減弱的過程。11賀立平則是通過對準官方社團的研究，指出目前我國政府與社團之間的關系應是一種權力讓渡下的拓展關系。12總之，無論是哪種觀點，無不反映了在我國現階段，政府與慈善組織之間將長期體現為一種建立在附從基礎上的合作關系，而慈善組織也無疑將會發揮越來越大的作用。

（三）關于慈善組織改革與發展問題的研究

與國外不同，我國的慈善組織有著特殊的起源，即我國的慈善組織最早不是基于環境需求而獨立自主成長起來的，因此，從組織的建構、運行到日常活動的開展，無不展現出了強烈的政治色彩。隨著經濟社會的不斷發展，這種弊端不斷暴露出來，于是，關于慈善組織尤其是官辦慈善組織未來的發展走向和轉型的問題就成為了我國學術界研究的焦點。

（1）慈善組織“去行政化”研究

對相關問題的研究主要集中在四個方面：一是關于行政化表現的研究，一般從其外在的表征或運行特點等角度分析。二是關于行政化成因的研究。如賈西津和王名認為，慈善組織的行政化是由于“社會轉型中基本價值與制度構建的雙重缺陷”造成的。13三是關于去行政化的必要性研究。四是關于去行政化的方式研究。如羅文恩認為，要去行政化，便需要走向市場化。不管怎樣，總的來說，大家都認為慈善組織“去行政化”是一個系統工程，應該從多方面著手才能取得成效。

（2）慈善組織轉型研究

在“去行政化”的基礎上，關于慈善組織轉型問題的研究成果也開始層出不窮地涌現出來。如王名教授的《中國社團改革:從政府選擇到社會選擇》；鄧國勝教授的《官辦慈善組織會阻礙中國慈善事業發展》；王振耀的《2012，慈善事業大轉型》；舒圣祥的《官辦慈善需要向民辦慈善過渡》等理論成果都從宏觀和微觀的角度重點探討了我國慈善組織改革的政策選擇方向和組織變革機制，為中國NGO理論體系提供了強大的理論支撐。14此外，徐家良則在基于多案例對比研究的基礎上，提出了官辦慈善組織轉型的三重路徑，即社會化、企業化和市場化。謝志平的《關系、限度、制度：轉型中國的政府與慈善組織》，則從宏觀的角度，專門對政府與慈善組織的關系演變及制度發展進行了梳理與分析。

三、文獻述評

綜上，隨著我國社會轉型的不斷深入，慈善組織的轉型發展已然成為一種必然的趨勢。無論是從理論還是從現實層面來看，對其開展研究都有著極其重要的理論意義和實踐價值。首先，從理論層面來看，慈善現象相較于政治、經濟與文化現象而言有其特殊性，有可能會成為社會科學領域新的研究點；其次，從現實層面來看，轉型期我國的慈善組織發展仍面臨諸多實踐困境和難題，揭示和解釋這種實踐困境和原因并尋求破解之路，必然有助于促進我國慈善事業及慈善組織的健康發展。而縱覽國內外的研究文獻，其中，不僅有對慈善組織功能、特性以及類型的研究，也有對慈善組織與政府關系的探討，更有對慈善組織改革轉型及未來發展之走向的預期與設想，這些內容不可謂不系統、詳盡，且由于經濟學、政治學、心理學以及社會學等主要學科的交叉介入，已形成了諸多的研究范式和研究脈絡，無不為我們今天的研究奠定了堅實的理論基礎。

但是，筆者以為，盡管已有的研究成果作用顯著，但仍存不足，主要表現在三個方面：第一，國外的研究成果雖形成了比較成熟的研究范式和框架，給我們研究中國的慈善組織提供了一定的參考和借鑒，但因為中西方社會土壤的差異，西方的理論并不能與我國獨特的政治經濟環境相匹配，因此仍不足以解釋中國慈善組織產生和運作的獨特性。對我國慈善組織的研究應立足于對本土機構實際運營情況及我國體制機制特點的結合與把握。第二，國內的研究成果大多屬于舶來品，而且多以宏觀的對比研究或一般性解釋為主，針對地方慈善組織發展問題的研究尚少，更缺乏對研究對象內部實踐的解釋，因此難以產生指導實踐的影響力。第三，雖然我國已有一些學者對官辦慈善組織去行政化問題進行了關注和研究，但相關的文獻仍非常缺乏，而且其中大多是對行政化問題的泛泛之談，很少有具體的個案研究。如此，若能尋求到一些典型案例，通過對其進行觀察，從其產生、發展與改革的過程中去感知我國慈善組織獨特的生存環境和政治生態，并提煉出其不斷發展與成熟的軌跡和動因，進而為我國慈善組織的良性發展與持續變革提供可資參考的路徑，則無疑會成為今后研究的一個新的亮點。

注釋：

[1]侯利文.被困的慈善:慈善組織公信力缺失及其重建[J].天府新論，2015,（1）.

[2]許姝.中國官辦慈善組織轉型研究[D].上海交通大學，2012.

[3]楊團.中國慈善機構一瞥[J].中國社會工作，1998,（1）.

[4]鄭功成.關于慈善事業的組織與運作[J].學海，2005,（2）：37-38.

[5]萊斯特·M·薩拉蒙,何增科譯.非營利部門的興起[A].何增科.公民社會與第三部門[C].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[6]Young·Dennis R.Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations:Theoretical and International Perspectives[J].Nonprofit and VoluntarySector Quarterly,2000,29(1):pp149-172.

[7]Najam·A,The Four-C’s of Third Sector-Government Relations:Cooperation,Confrontation,Complementarity and Co-optation[J].Nonprofit Management&Leadership,2000,10(4):pp375-396.

[8]Coston·J·M,A Model and Typology of Government-NGO Relationships[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1988,27(3).

[9]俞可平.中國公民社會的制度環境[M].北京：北京大學出版社,2006.158-161.

[10]徐永光.中國第三部門的現實處境及我們的任務[A].中國青少年發展基金會[C].處于十字路口的中國社團,天津人民出版社,2001.5.

[11]劉繼同，轉型期中國政府與慈善機構關系的戰略轉變[J].甘肅理論學刊，2007,（1）:15-18.

[12]賀立平.讓渡空間與拓展空間——政府職能轉變中的半官方社團研究[M].北京：中園社會科學出版社,2007.45-48.

[13]賈西津，王名.中國NGO的發展分析[J].管理世界，2008,（2）.

[14]許姝.中國官辦慈善組織轉型研究[D].上海交通大學，2012.