河南法院破解執行難之現狀剖析與路徑優化

李曉瑜

（中共鄭州市委黨校，河南鄭州 450007）

破解執行難不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，事關我黨推進依法治國的大局和黨的執政能力建設。作為最高人民法院確定的率先解決執行難省份，河南提出要用兩年時間完成目標任務。2016年，河南法院站在服務經濟社會發展全局、創造良好法治環境和構建社會誠信體系的戰略高度，把解決執行難作為各項工作的重中之重，以“壯士斷腕”、“刮骨療毒”之決心和勇氣，充分發揮愚公移山精神，攻堅克難，執行工作整體上取得了突破性進展和質的飛躍，創造了又一個“河南經驗”。

一、現狀剖析——破解執行難工作中存在的困難與問題

（一）執行隊伍建設存在短板，統一執行管理受限

以商丘和鄭州為例，執行隊伍建設現狀與最高院“一性兩化”總體要求和省院“15-6-6”的比例結構還有一定距離。突出表現為人員配置不能或勉強達到“15-6-6”，但年齡結構不合理，尤其中院執行干警老化嚴重，執行崗位與其他崗位交流少，執行隊伍信息化運用能力不高，能夠常態化參與執行的法警偏少，與當前面臨的基本解決執行難工作任務不適應。受組織人事管理制度制約，依然存在執行局內設機構編制難解決等困難，中級法院對基層法院的統一調配管理存在制度制約。執行隊伍人員素質參差不齊，法律專業水準不高。執行工作案多人少，干擾執行、消極執行、選擇執行、不規范執行等現象依然存在。

立、審、執協調配合機制尚不健全。個別基層法院在訴訟保全、訴前保全與先予執行的對接上依然存在“不兼容”問題[1]，訴訟保全中心工作力度有待加強。異地執行雖然極大地避免了執行干預和司法腐敗，但由于當事人向法院提交手續、提供案件線索等需跨地域等原因而使得訴訟成本增加、執行周期拉長，不時受到群眾誤解和投訴。此外，由于行政隸屬關系等原因，異地辦案配合機制本身尚不健全，在抓捕老賴、移送拘留所、查封財產等過程中遭遇異地協助單位的拒絕和質疑也多次發生。

分段集約執行試點及推廣中，也發現有法院為應付任務而假分段的情況。由于執行隊伍的建設短板，分段執行中個別執行人員責任意識依然比較淡薄，分段流程配合協調不夠，執行效率大打折扣。

（二）執行信息化的廣度、深度、精細度有待進一步提高

首先，“信息爆炸時代”，各項信息、數據瞬息萬變，信息的規模化、多樣化、時效性遠超想象，信息量過載也給執行查控系統的甄選、執行人員信息化技術水平帶來了難題和挑戰。但囷于經費、技術問題，我省多數法院執行干警的信息化裝備依然局限于執法記錄儀、無人機、指揮單兵等設備，一鍵警務通等更高端設備和相關系統軟件研發還很滯后，數據對接轉化困難。

其次，執行信息公開與當事人隱私權保護產生沖突。法院通過案件材料、執行查控系統等獲取大量當事人信息，并以數字化、系統化形式存儲，這一方面便利了查閱和獲取，另一方面也增加了信息被盜和泄露的風險[2]。針對這些合法獲取到的當事人信息，到底是全部公開還是部分公開？是依申請公開還是依職權公開？是僅對當事人公開還是對公眾公開？[3]這些問題都與隱私權保護息息相關，尤其在納入黑名單有誤等情形下，如何減少侵權損失、如何進行法律救濟等，需要進一步研討并出臺具體法律解釋。

再次，以信息化加強失信聯動懲戒的威力不夠。以對老賴的“限高令”實施為例，限制乘坐飛機、高鐵、高級賓館、出入境旅游等操作性較強，懲戒效果也很明顯，但由于進行高檔裝修、進入高檔餐廳、限制子女就讀高收費學校等，或因不需要實名登記，或因商家利益考慮，或因涉及未成年人受教育權等問題，實際落實并不到位。

（三）拒執犯罪認定標準不夠明晰，自訴程序啟動遭遇尷尬

首先，公檢法協調配合機制落實尚不到位。三家對拒不執行判決、裁定罪在立案標準和犯罪構成要件的認定上認識并不完全統一，尤其公安機關立案標準嚴苛，對于不符合立案條件的也通常不愿出具《不予立案通知書》[4]，申請人通過自訴啟動刑訴程序的難度加大。即使是公訴案件中，其基本流程也往往是法院收集證據以后，依程序分別移送公安機關—檢察機關—法院，在這個過程中，法院既是控告者又是審判者，職能定位嚴重混亂，影響執法公正。

其次，關于拒執罪的認定標準法律規定不明，申請人、被執行人、法院甚至是案外人理解不一致，有待司法解釋明確之。如關于“有能力執行”的“有能力”如何理解？“有能力”的時間節點如何界定？“拒不執行”行為從何時開始起算？“致使判決、裁定無法執行”如何衡量？是永久性無法執行還是暫時性無法執行？是全部無法執行還是部分無法執行？當案外人拒不執行履行義務并實施妨害公務等其他犯罪時，如何解決犯罪競合問題？拒執罪的適用對象是否包括民事調解書、行政調解書？自訴人舉證范圍包括哪些？這些都需要作出統一的司法解釋，真正貫徹罪刑法定原則。

（四）終本長效管理機制不完善，第三方評估體系留白

立案登記制實施以來，各地新立案件大幅增加，專項執行高壓態勢下，法院執結率總數上明顯提升，但其中有相當一部分是執行不能案件，實際執結率并不理想。在科學區分執行不能與執行難認定標準的大前提下，如何嚴格、規范地適用最高人民法院《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》，建立無財產案件退出和恢復執行自動銜接的長效機制，是擺在全省法院面前的一道難題和挑戰。如何科學處置執行不能案件“執轉破”、被執行人強制清算制度構建、執行救助制度的健全與完善等都還落實得很不到位。

執行難是否基本解決，必須要以人民群眾滿意作為唯一標準，而人民群眾是否滿意，不能由法院自己認定。深圳市中院敢為天下先，2015年率先聯合深圳市律協、中國社科院法學研究所對深圳基本解決執行難展開了第三方評估評查，并制定了《深圳市中院關于基本解決執行難的實施標準》，該標準為最高院高度認可，大部分評估標準和措施都體現在了最高院出臺的《人民法院基本解決執行難第三方評估報告》中。《河南省法院第三方評估體系》雖已出臺，但評估標準細則還在優化中，如何在2017年底圓滿完成第三方評估各項標準要求、全面打贏基本解決執行難這場硬仗，是全省法院正面臨的又一場考驗。

二、路徑探析——完善河南法院執行舉措的對策建議

（一）積極探索警務化改革，提升執行隊伍整體素質

結合員額制改革，協調落實編制、職級待遇，充實執行干警隊伍，加快執行隊伍職業化步伐。加強業務培訓和技術學習，主動適應信息化發展要求，加快提高執行干警信息化辦案水平。推行“編隊管理、派駐使用”方式[5]，強化上下級司法警察的執行配合。建立執行工作組織雙向協調保障，充分利用平安建設績效考核平臺，完善執行法官考核機制。

持續加強無執行積案、打擊拒執、聯合懲戒、司法網拍等重點工作統一管理，狠抓規范化建設，切實實現“三升”（裁判自動履行率、實際執結率、執行到位率）、“四降”（執行終本結案率、異議復議撤改率、執行申訴率、執行人員違法違紀率）[6]。抓緊出臺覆蓋執行各節點、全流程的執行行為操作規范，全面推廣“執行案件流程信息管理系統”，為《強制執行法》統一制定做好鋪墊，同時打造全方位執行監督網絡，徹底解決消極執行、選擇性執行等執行失范問題。

（二）深化失信聯動懲戒效能，加快執行信息化3.0版建設進程

破解執行難，要由法院“獨唱”變為各方“合唱”。依托最高院《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》及各地法院《通告》、《決定》等具體操作細則，全力擴大聯動范圍、懲戒手段，通過褒獎誠信、失信懲戒，加大“賞誠罰奸”的力度、范圍，促進跨部門、跨行業信用信息共享，推動健全社會征信體系。虛心借鑒浙江法院“執行懸賞保險機制”[7]、江門法院“委托律師財產調查制度”[8]等創新舉措，完善被執行人財產報告制度、特殊主體被執行人通報建議制度、糾紛保險制度與打擊拒執犯罪的關聯機制。

研究學習深圳法院“鷹眼查控網”、“極光集約系統”[9]，完善“總對總”、“點對點”執行查控系統，開創“互聯網+執行”的新突破。取經上海法院的“被執行人履行能力評估模型”、“執行案件大數據管理系統及分析平臺”、執行案款“E號通”[10]等經驗亮點，深入推進并逐步完善網絡查控系統，深入開展大數據分析，加快河南法院信息化3.0版建設，全面實現向“智能法院”轉變。

（三）協調處理信息公開與隱私權保護，健全終本退出與恢復機制

科學理清執行案件信息公開界限，明晰對當事人和公眾公開的范圍，擺正信息公開與司法倫理二者關系。探索運用限制訪問、電子印章、數據備份等技術手段保障信息合理規范使用，及時進行系統維護、更新數據庫，實現精準錄入、準確管理。

探索構建執行人法人人格否認機制和自然人破產制度。以立法的形式明確無財產可供執行案件的執行難或執行不能屬性，區別具體對象細化執行終本案件的程序標準和實質標準。確保終本之前法院已“窮盡所有財產查控途徑”；賦予申請人及律師在終本程序中的異議權、抗辯權以及提出抗辯后的強制聽證程序[11]；建立終本后法院定期或系統自動適時的財產查控機制，一旦發現立即恢復執行；確定終本恢復執行的適當期限（建議三年時間為宜）以及執行退出機制。

（四）細化拒執罪各節點認定標準，完善刑事立法執法體系

首先，對于“有無執行能力拒不執行”要件，可以從時間標準和實體標準兩個方面進行認定。時間節點上，建議區分案件當事人和協助執行人、第三人，案件當事人以法律文書生效時間為計算拒不執行的起點，協助義務人、第三人則以法院通知時間為準。實體標準上主要指向查控到的財產是否可供執行，該財產應該具有經濟性、非人身性、可合法轉讓性、可強制執行性及滿足債權人債權性[12]等幾方面的特征。

其次，適當擴大拒不執行判決、裁定罪的適用對象，科學處理案外人拒執時發生的犯罪競合問題。與犯罪主體范圍。民事調解書、行政調解書本身不構成拒執罪的犯罪對象，但該調解書在進入執行程序并經法院依法審查作為裁定依據的，則據此調解書作出的裁定當然成為拒執罪的犯罪對象[13]。案外人本身并非拒執罪的法定主體，但實踐中往往發生案外人妨礙執行、甚至暴力抗拒執行的不法行為，并產生拒執罪與妨害公務罪、故意傷害罪等罪名的競合，建議依照想象競合犯處斷。

注釋：

[1]劉文斌,葛韋言,李冰.鄭州法院執行工作現狀、原因及其對策[A].河南法治發展報告（2017）[C].2017.

[2]胡志光,白田甜,李振宇.大數據背景下執行查控的創新[J].人民司法,2014,(23).

[3]劉碩.河南法院推進執行信息化建設的實踐與思考——以登封市人民法院為樣本[A].河南法治發展報告（2017）[C].2017.

[4]劉玉華,郭紅偉,杜文龍.鄭州中院打擊拒執犯罪的實踐與探索[A].河南法治發展報告（2017）[C].2017.

[5]馬昊,彭景元.商丘法院執行工作統一管理實踐與探索[A].河南法治發展報告（2017）[C].2017.

[6]孟祥.為“基本解決執行難”再出實招[J].紫光閣,2017,(6).

[7]執行難的浙江“解法”[N].浙江日報,2017-08-03(11).

[8]江門市法院執行案件十大典型案例[N].江門日報,2017-07-29(3).

[9]中國社會科學院法學研究所、深圳市律師協會課題聯合組.基本解決執行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本[M].北京：中國社會科學出版社,2016.

[10]劉金鵬,施俊.破解執行難，我們還要做些什么——市人大對本市法院執行工作及其改革情況開展專項監督 [J].上海人大,2017,(1).

[11]中國社會科學院法學研究所、深圳市律師協會課題聯合組.基本解決執行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本[M].北京：中國社會科學出版社,2016.

[12]劉玉華,郭紅偉,杜文龍.鄭州中院打擊拒執犯罪的實踐與探索[A].河南法治發展報告（2017）[C].2017.

[13]趙新河.拒不執行判決、裁定罪刑事追訴的若干問題探討——以河南省法院的司法實踐為研究視角[A].河南法治發展報告（2017）[C].2017.

【1】張海林.河南法治發展報告（2017）【M】北京：社會科學文獻出版社，2017.

【2】江必新.標本兼治破解執行難，逐步實現執行體系和執行能力現代化【J】.人民司法，2016,(10).

【3】江必新.國家治理現代化背景下的善意執行【J】.中國應用法學，2017,(1).

【4】江必新.論國家治理現代化背景下執行難之破解【J】.中國應用法學，2017,(2).

【5】中國社會科學院法學研究所、深圳市律師協會課題聯合組.基本解決執行難評估報告——以深圳市中級人民法院為樣本【M】.北京：中國社會科學出版社，2016.

【6】姬忠彪.法院輿情危機預防和應對的現狀與對策研究【J】.法律適用，2017,(9).

【7】堅決打贏基本解決執行難這場硬仗【N】.人民法院報，2017-03-2(5).

【8】打通公平正義的“最后一公里”【N】.人民法院報，2017-01-04(1).

【9】全面深化司法改革的河南實踐【N】.河南法制報，2017-07-27(3).

【10】從數據報告看“登封模式”改革成果【N】.河南法制報，2017-07-19(6).

【11】關于案件流程監控管理工作的調查報告【N】.河南法制報，2017-07-21(10).

【12】江門市法院執行案件十大典型案例【N】.江門日報，2017-07-29(3).

【13】執行難的浙江“解法”【N】.浙江日報，2017-08-3(11).

【14】云南法院執行攻堅取得實效【N】.人民法院報，2017-08-13(1).

【15】上海法院結案率、執行質效居全國前列【N】.民主與法制時報，2017-07-29(4).