環境行政公益訴訟被告的確定制度探究

文/王永軍

環境訴訟已在各地展開，其數量呈逐年上升趨勢。但環境訴訟分類繁雜，學術研究較側重于環境民事公益訴訟，對環境行政公益訴訟的探討鮮有涉及，環境行政公益訴訟的被告確定制度關注者更少。其實，環境行政公益訴訟的被告問題直接決定了案件是否成立。準確確定被告，有利于訴訟效率的提升，使環境行政糾紛乃至環境問題都能得以快速、順利解決。

一、環境行政公益訴訟被告制度現狀

(一)環境行政公益訴訟被告的概念

環境行政公益訴訟被告是指負有環境環境保護職責，其行政行為侵犯公共環境權益，被相關主體起訴讓其承擔環境行政責任，接受法院審理的行政主體。在這里，有環境保護職責的行政主體是指在環境保護方面有行政審批、行政監管等職責的行政主體。侵犯公共利益的行政行為包括作為和不作為，即既有行政審批中的把關不嚴造成的環境破壞，還包括行政監管不力等不作為造成的公共環境利益。有學者認為侵犯公共環境利益的行政行為必須是違法的行政行為。筆者認為，行政行為不論違法與否，只要侵犯公共環境權益，都應承擔環境法律責任，只不過是合法的行政行為造成的損失通過行政補償等手段來彌補；不合法的行政行為通過行政賠償等方式來承擔責任。另外，環境行政訴訟中作為被告的行政主體范圍應小于普通行政訴訟中行政主體的范圍——沒有環境保護的職責的行政主體不應作為被告。

(二)環境行政公益訴訟被告制度現狀

根據現行《中華人民共和國行政訴訟法》及其《若干解釋》中規定的環境行政公益訴訟被告有以下幾種情況：

其一，作為具體行政行為的行政主體。未經環境行政復議直接向人民法院起訴的作出具體行政行為的環境行政主體是被告；委托其他機關作出的行政行為，由委托機關作為被告；行政機關內設機構、派出機構作出的行政行為，由該行政機關做被告；經過環境行政復議的，復議機關維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的環境行政主體是被告；環境復議機關在法定復議期間不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服的，應當以原行政機關作為被告。

其二，環境行政復議機關改變原具體行政行為，復議機關是被告；復議機關在法定期間不作出復議決定的，當事人對復議機關不作為提起訴訟的，應當以復議機關為被告。

其三，法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。

其四，兩個以上的行政機關共同作出同一種具體行政行為，共同作出具體行政行為的機關是共同被告。

二、環境行政公益訴訟被告制度存在的問題分析

我國環境公益訴訟剛剛起步，環境行政公益訴訟被告制度并沒有通過單行法予以確定，只是按照現行的行政訴訟法及其司法解釋相關規定來推定。這顯然是不利于此類訴訟的順利進行，也不利于通過訴訟解決環境行政糾紛，維護公共環境權。表現比較明顯的問題主要有：

第一，抽象行政行為的制作主體因不能作為被告，使抽象行政行為的司法審查淪為形式。

從前文分析的環境行政公益訴訟被告的法定情形可以看出，只有作出具體行政行為的行政主體才能成為被告，雖然現行行政訴訟法明確了起訴主體可以將其認為不合法的除規章外的規范性文件和具體行政行為一起提起司法審查，但該規范的制作主體并不被作為被告，也不會在判決中對規范性文件的制作機關進行處置。

第二，現有的排除政府的確定被告制度不利于真正解決環境糾紛。

作為環境具體行政行為的環境行政機關，是該級政府的行政部門，受該級政府領導。政府往往出于本地區經濟發展的考慮，忽視環境保護，或會作出破壞環境的決策，或保護當地污染企業。當環境行政部門進行環境執法時，必然會遭到當地政府的干預，很難嚴格執法。而當該行政部門執法不力，就會作為被告提起環境行政訴訟。其實，這些環境行政部門是代政府受過。這種狀況造成的危害是，不但環境行政部門感到委屈，且因政府不參訟而使環境糾紛的不到真正解決。

第三，現有法律沒有把行政審批行政主體列為環境公益行政訴訟被告

在對以往多起環境公益訴訟案件進行總結的基礎上，有學者得出結論，我國法院只審查行政不作為的環境公益訴訟。易言之，只有行政監管不力的行政主體才能成為環境行政公益訴訟的被告。環境行政機關不僅通過行政監管來保護環境，還要在行政審批時，嚴把環境保護關，環保不達標的企業和個人絕對不能進入市場，起到預防作用。預防往往比整治更重要。行政監管具有滯后性，即使通過監管發現破壞環境的情況，并予以整治，但環境損害業已發生，有的損害甚至是不可恢復的。

三、完善我國環境公益訴訟被告確定制度

完善環境行政公益訴訟被告確定制度的首要任務是要制定或完善環境行政公益訴訟制度。經濟基礎決定上層建筑，目前我國經濟發展的需求決定了建立該制度的必要性。靠犧牲環境來發展經濟的發展模式已成為過去時，取而代之的是保護環境和經濟發展同等重要，制定獨立的環境行政訴訟法，來完善環境行政公益訴訟被告制度亦不為過。退一步講，即使制定單行的環境行政訴訟法，也要在行政訴訟法單獨設立環境行政公益訴訟制度，來規范和完善環境行政公益訴訟被告確立制度。

其次，在行政實體法中明確政府環境保護責任，在環境行政公益訴訟法中確立政府單獨作為被告，或者和環境行政機關一起作為共同被告的法定情形。改變環境保護成績歸政府，責任由環境行政機關承擔的局面，使政府真正承擔起環境保護的義務。

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