韓國《兒童福利法》的基本制度及其對我國的啟示

易 謹 蔣曉明

（長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410001）

韓國《兒童福利法》的基本制度及其對我國的啟示

易 謹 蔣曉明

（長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410001）

韓國兒童福利系統基本建成并在《兒童福利法》中明確規定，該系統以保障兒童福利使兒童能夠健康出生和快樂安全成長為目的，以兒童及其保護者、家庭為福利對象，由國家、各級地方政府提供保護性服務和支持服務（包括綜合支持、自立支持、寄養家庭支持），建立了規劃計劃、監測評估、審議、協調、培訓為一體的系統化兒童福利制度。他山之石，可以攻玉。將來我國制定《兒童福利法》應規范規劃計劃制度、監測評估制度、合作協調制度、信息收集與研究制度、培訓制度以及扶持與優惠制度。

韓國；基本制度；系統方式；國際化

一、韓國《兒童福利法》的基本制度

韓國兒童福利系統在1961年制訂的《兒童福利法》經歷了1981年、2000年和2012年的三次全面修訂和十幾次局部修改后基本建成，并在《兒童福利法》中明確規定，該系統以保障兒童福利使兒童能夠健康出生和快樂安全成長為目的，以兒童及其保護者、家庭為福利對象，由國家、各級地方政府提供保護性服務和支持服務（包括綜合支持、自立支持、寄養家庭支持），建立了規劃計劃、監測評估、審議、協調、培訓為一體的系統化兒童福利制度[1]。

1、協調制度

為了促進兒童權利、健康地出生和成長的目的，2004年韓國修改兒童福利法，設立了兒童政策協調委員會，其職責是制訂兒童整體政策，對有關部委、機構之間關于兒童政策的意見進行調整，并監督和評價兒童政策的執行，主要審議與協調有關兒童政策的基本方向和促進兒童權利的事務、兒童政策的改善和支持預算的事項、部委與機構之間關于兒童政策的相互合作事務、兒童問題的國際條約的執行情況，并實施評價和調整有關的事項。該委員會的行政級別較高，直接由韓國總理領導，由財政戰略部長、教育部長、科學技術部長、司法部長、公共管理與安全部長、文化、體育旅游部長、知識經濟部長、健康福利和家庭事務部長、勞動部長和性別平等部長和其他不超過15名有關兒童組織的負責人和有關兒童領域內富有學識和經驗的成員組成，委員會的主席由總理任命[2]。

2、規劃、計劃制度

為了有效實施兒童政策，保健福利部應當每五年制定兒童政策總體規劃，包括上一次總體規劃的分析和評估、兒童政策推進的基本方向設置和具體目標、主要任務的推進及其實現方法、財政資源的保障措施等；制定總體規劃時，衛生和福利部長應提前與有關中央行政機構負責人協商。總體規劃須經兒童政策協調委員會審議后確認。在某些情況下，衛生和福利部部長應通知有關中央行政機構負責人和每個特別市市長、道長以及相關的特別自治省省長確認批準總體規劃。保健福利部、相關中央行政機關、市、道應當根據兒童福利政策五年總體規劃制訂與執行年度計劃（以下簡稱為執行計劃）；相關的中央行政機構負責人和市長/省長應當每年向衛生和福利部提交下一年度的年度執行計劃和上一年度的年度執行計劃的績效報告，衛生和福利部應每年對提交的年度執行計劃的績效進行評價。并且要求制定和實施五年總體規劃與年度執行計劃時，保健福利部、相關中央行政機關、市、道應當與相關機構、組織、其他私人企業合作。

3、監測評估制度

保健福利部應當每五年對兒童的撫育、生活環境、兒童的語言和認知發展、情緒與身體健康、兒童安全、兒童虐待等實際福利狀況進行全面調查評估，以及評估公眾對調研結果的認知，并且要求調查評估結果應在五年總體規劃與年度執行計劃體現。

4、兒童福利審議制度

《兒童福利法》規定市、道和市、邑或面應當在所轄地區設立兒童福利審議會，審議年度執行計劃的制定與執行、保護措施、兒童從福利設施出院的相關事宜、限制親職權力的行使的申請和喪失親職權力的判決的相關事宜、選擇需要支持的兒童和對該兒童提供支持的相關事宜。審議委員會的組織、組成、運作等事項，由有關地方政府的市政條例規定。

5、綜合服務制度

為了促進兒童健康成長與發展，國家與地方政府應當篩選處于成長與福利處于困境兒童的家庭，并對此類家庭的兒童及其他家庭成員提供健康、福利、保護、教育、治療等全面支持的綜合服務，兒童福利服務對象擴大為兒童及其保護與家庭，并定義需要支持的兒童為缺乏和諧與健康成長的基本條件，需要社交、經濟與情感的支持的兒童。

6、自立支持制度

為了支持寄養家庭接受保護的兒童準備終止保護和支持從兒童福利設施出院后自力更生，國家與地方政府應當采取兒童自立支持措施，支持終止保護和出院兒童自立需要的住房、生活、教育、就業；要求寄養家庭支持中心與兒童福利設施應當為接受保護的15歲以上的兒童制訂年度自立支持計劃，并對執行自立支持年度計劃的人員進行指導教育；國家與地方政府可以設立專門機構負責有關自立支持的數據庫開發與維護、開發與傳播自立支持項目、案例管理等事務。為有效實施政策支持需要援助的兒童自立，保健與福利部設立促進兒童自立支持委員會。

7、培訓制度

市長/道長或行市、邑、面的負責人應對兒童福利設施的工作人員進行教育和培訓，以促進和提高兒童福利服務的質量。教育與培訓可以委托給大學（專科）、兒童福利機構、或其他教育和培訓設施。另外，相關中央行政機關應當對承擔兒童虐待強制報告責任的人員在職業資格培訓和入職培訓的課程中進行兒童虐待預防與強制報告義務的培訓。

8、優惠制度

國家或地方政府可以出租國有或公有的物業給必須設置或運營的兒童福利設施，或者不需支付補償金而允許使用國有或公有的物業并賺取利潤。租賃或使用國有或公有物業的內容、條件和收益，由使用人和負責國有或公有財產管理的中央行政機關或者地方機關簽訂合同加以約定。兒童福利設施為了保護兒童而使用建筑物和土地，設置與運營兒童福利設施所花費的費用可以免除稅收和其他公共費用，具體由專門的稅務法和其他相關法律規定。

二、韓國《兒童福利法》基本制度的分析

1、系統工作方式

近十年以來，越來越多的國際組織和政府都在利用系統方式建立和加強兒童保護制度，這一理念體現在2005年聯合國兒童基金會的《保護性環境框架》中，并且是2008年《聯合國關于暴力侵害兒童問題的研究》的主要結論。2008年6月聯合國兒童基金會執行局通過了兒童保護戰略，提出把以前基于人道主義和兒童發展的兒童分類保護改為一種多學科的方式保護兒童，建立一個更合理、更全面有效的兒童保護系統，目的是建立一個保護性環境，使兒童免于暴力、剝削和不必要地與家庭分離；通過法律、服務、行為和做法來盡量減少兒童的脆弱性，處理已知的風險因素，并加強兒童自身的適應力[3]。韓國也將系統方式工作理念落實到具體的兒童政策中并在2012年全面修改的《兒童福利法》中明確規定，至此，韓國以規劃計劃、監測評估、審議、協調、培訓為一體的系統化兒童福利制度基本建成。兒童福利系統中的每一個制度要素都在系統中起著特定的作用，如評估、干預、調查、安置、康復、自立支持等綜合支持服務直接作用于兒童，而規劃計劃、監測評估、審議、協調、培訓對受侵害兒童提供綜合服務起著保障作用。兒童福利系統各制度要素相互影響、相互制約，如果沒有規劃計劃制度，對兒童提供的服務缺少長效機制；若沒有監測評估制度，規劃計劃制度無法制定并有效實施；如果沒有合作協調機制，兒童保護系統各要素的功能不能充分發揮出作為一個整體的巨大功能，甚至可能會相互制約，導致其他要素功能減少或喪失[4]。

2、國際化理念

韓國《兒童福利法》的基本制度的制定發展受國際上兒童福利工作理念的影響，也可以說，韓國兒童福利制度的制定是遵守《兒童權利公約》義務、接受聯合國兒童權利委員會建議的結果。根據《兒童權利公約》第44條規定，公約在該成員國生效后兩年內和此后每五年成員國應通過聯合國秘書長向委員會提交關于成員國為實現本公約確認的權利所采取的措施，以及關于這些權利的享有方面的進展情況的報告。聯合國兒童權利委員會對締約國提交的報告進行審議，做出結論性意見，對締約國實現公約確認的兒童權利需做出持續努力提出建議。2003年聯合國兒童權利委員會對韓國提交的第二期兒童權利公約實施報告做出結論性意見中指出，韓國雖然把《國家兒童行動計劃》列入第八個五年經濟和社會發展計劃（1998-2002），但仍然缺乏一個永久的中央機制，授權協調全國所有各級政府各部委實施的兒童政策和計劃。委員會建議韓國設置一個永久性的中央機構，負責所有兒童政策和計劃的協調，并確保它具有必要的權力和充足的財力、人力和物力資源來有效執行其責任[5]。2004年韓國修改兒童福利法，規定設立兒童政策協調委員會，為了促進兒童權利、健康地出生和成長的目的，負責制訂整體的兒童政策，對有關部委和機構之間的政策爭議等進行調整，監督和評價兒童政策的執行。2011年聯合國兒童權利委員會對韓國提交的第三、四期兒童權利公約實施報告做出結論性意見中指出，盡管韓國2007年通過了《2007-2011國家促進和保護人權及行動計劃》，委員會仍然擔心韓國缺乏基于權利的全面的國家兒童行動計劃，也關注到目前計劃實施期限后沒有后續的國家行動計劃。委員會建議韓國政黨與相關合作伙伴協商合作，通過和執行全國兒童行動計劃，考慮提供足夠的人力、技術和財政資源，實施監測機制[6]。2012年韓國政府對兒童福利法進行了全面大幅度修改，增加了兒童政策五年總體規劃和一年執行計劃制度、與總體規劃制度相一致的五年監測評估制度、兒童綜合服務制度和兒童自立援助制度。

3、兒童福利制度的不足之處

橫觀聯合國兒童基會、世界宣明會、救助兒童會、聯合國難民署等社會組織和印度、肯尼亞、南非等國家對兒童保護系統的定義與構建都包含了數據收集和宣傳培訓要素。2011年聯合國兒童權利委員會對韓國提交的第三、四期兒童權利公約實施報告做出結論性意見中也指出：韓國在兒童權利數據收集方法上缺乏一致性，也缺乏數據的分類，強烈建議韓國建立一個協調連貫一致的數據系統，全面收集所有地區兒童權利的數據，考慮兒童的民族、性別、年齡、地理位置和社會經濟背景等分類數據，并進一步建議韓國對收集的數據進行多學科的研究；雖然韓國學校的教學大綱中部分包含人權內容，但兒童、公眾和與兒童合作的專業人士對兒童權利與兒童福利的認識水平較低，建議韓國進一步加強學校課程中對兒童權利的教育，注重對兒童工作人員的培訓，采取措施提高公眾對兒童權利和兒童福利的認識[7]。而韓國《兒童福利法》卻缺失了這兩大基本制度。

三、對我國的啟示

近十年以來，系統工作方式理念已被越來越多的國際組織和政府接受，并融入兒童福利制度建設中甚至在本國制定的《兒童福利法》中體現。而且我國與韓國同屬于東亞文化，都受儒家思想的影響。筆者認為，我國制定兒童福利法之際可以從韓國系統性兒童福利制度中得到啟發，至少應包括以下基本制度。

1、規劃、計劃制度

規劃、計劃制度在我國有很好的實施基礎，《國民經濟和社會發展五年計劃綱要》已頒布第十三五規劃。根據每個《國民經濟和社會發展五年計劃綱要》，國務院各部門都會頒布各領域的五年規劃，其中各部門頒布的第十三五規劃涉及兒童福利事業的有中國殘疾人事業“十三五”發展綱要、民政事業發展第十三個五年規劃、國家教育事業發展第十三個五年規劃、衛生事業發展“十三五”規劃。另外，國務院還頒布了《中國兒童發展綱要（2001-2010）》和《中國兒童發展綱要（2011-2020）》，對兒童政策進行了整體規劃。筆者認為，為了有效、統一地實施兒童政策，可以整合目前有關兒童事業相關規劃，并用立法的形式對規劃的責任部門、規劃的內容等進行規范。制定的《兒童福利法》可以要求兒童福利事業主管部門（目前是民政部）每五年制定兒童政策總體規劃，包括上一次總體規劃的分析和評估、兒童福利政策推進的基本方向設置和具體目標、主要任務的推進及其實現方法、財政資源的保障措施等；并要求國務院相關部門、省、市、縣應當根據兒童福利政策五年總體規劃制訂與執行年度計劃；兒童福利事業主管部門編制五年總體規劃時應與教育部、衛生部、財政部、公安部等有關部門，以及各省民政廳、相關機構與組織協力合作完成。

2、監測評估制度

監測評估制度是規劃計劃相對應的制度。在規劃實施過程中，當發展環境和條件發生預測之外的變化，或者工作實際推進與規劃間出現較大差異時，應按程序對規劃加以調整，找出預測與實際發生的差距、做出科學和準確的判斷，提供調整的依據和建議，則是規劃監測評估的主要內涵[8]。為了監督兒童福利五年規劃的有效實施及反饋實施效果，兒童福利法應當規范監測評估制度，兒童福利主管機關應當每五年對兒童的撫育與生活環境、情緒與身體健康、兒童安全、兒童虐待、兒童福利設施、兒童福利政策的實施等兒童福利狀況進行全面調查評估，并且要求調查評估結果要在五年總體規劃與年度執行計劃體現。微觀方面，縣兒童福利機關應當利用兒童數據庫系統對處于困境的兒童及家庭進行動態監測，每半年或一年對援助的兒童及其家庭提供健康、福利、保護、教育、治療等全面支持綜合服務進行評估。

3、合作協調制度

合作協調制度是建立兒童福利系統的要求，是兒童福利系統成功運行的關鍵。兒童福利事務除主管機關主要負責外，還有很多事務由國務院各部門負責，如衛計委負責婦幼衛生、生育保健、兒童健康保險等相關事宜，教育部負責特殊教育、幼兒教育、安全教育、親職教育、兒童課后照顧服務等相關事宜，公安部負責兒童拐賣、失蹤兒童及性侵犯兒童、兒童虐待等相關事宜，司法機關負責兒童觸法預防、矯正與犯罪被害人保護等相關事宜，體育文化部負責兒童及少年體育活動和文藝活動等相關事宜，等等。這些部門之間的協調與合作是兒童和家庭能夠接受及時、適當、易獲得和方便的兒童福利服務的關鍵。許多國家兒童福利系統中設有一個協調機構，印度邦與縣兒童保護委員會負責兒童保護工作的協調，韓國兒童政策協調委員會負責兒童工作的協調，挪威設立了一個專門的綜合性協調機構———青少年事務國務部長委員會負責協調相關部的工作。2016年4月，國務院同意建立由民政部牽頭的農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度，組織協調和指導農村留守兒童關愛保護工作，推動部門溝通與協作。《兒童福利法》制定時可以考慮將此制度加以規范提升為兒童工作協調委員會，除了相關部委外，可以考慮兒童領域相關學者、專家及民間相關機構、團體代表占委員會一定的比例，對其職能、召集人、組成人員、工作規則加以詳細規范。

4、信息收集與研究制度

2010年5月，國家民政部與聯合國兒童基金會聯合北京師范大學中國公益研究院等學術機構，啟動了“中國兒童福利示范項目”，協助中西部五個省份的120個村設立兒童福利主任崗位。兒童福利主任的職責之一是對全村兒童生活狀況進行摸底，收集并更新所有兒童及其家庭情況、提供服務、服務成效等信息數據，供鄉、縣、省用于提供服務、監測、制定年度計劃、工作研究，并最終收錄到民政部項目的信息系統。2016年，基層兒童福利服務體系試點工作已在全國31個省全面啟動。筆者認為，《兒童福利法》制定時可以將信息收集與研究制度完善與規范，兒童福利主任應定期調查摸排，將轄區內所有兒童及其家庭情況特別是高危家庭、可能受到傷害的兒童的數據、情況及時上報縣級兒童保護和兒童福利機構或縣兒童工作領導小組，以便政府和社會組織能夠及早介入兒童福利工作，對高危家庭、高危兒童進行幫助[9]。建立兒童保護數據管理系統，為每一個需要照顧與保護的兒童制定有效的干預策略和實施兒童保護方案以及監測策略的實施結果提供強大全面的基礎信息和最佳的第一手實踐資料，并定期對實施兒童保護項目的組織機構和實施兒童保護的程序進行定期評估，以不斷改進兒童保護項目，制定合理的兒童保護戰略與對策[10]。

5、培訓制度

兒童福利目標的實現更多依賴于資源特別是人力資源，兒童福利服務水平的提高要求兒童福利工作人員提高專業化程度，能為兒童特別是受到侵害或可能受到侵害的兒童提供專門的生活照顧、學業上的指導、心理輔導和社交技巧的專業化服務。《2011－2020中國兒童發展綱要》指出增加孤兒養護、流浪兒童保護和殘疾兒童康復的專業服務機構數量，全國地級以上城市和重點縣（市）建立1所具有養護、醫療康復、教育、技能培訓等綜合功能的兒童福利機構和1所流浪兒童救助保護機構。根據民政部有關規定，福利機構中孤殘兒童護理員和孤殘兒童的比例一般為1：2。若按這個比例計算，僅福利機構所需孤殘兒童護理員的數量就將超過10萬名。《綱要》還指出加快培養0-3歲兒童早期教育專業化人才，每個街道和鄉（鎮）至少配備1名專職或兼職兒童社會工作者，90%以上的城鄉社區建設1所為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛生、社會心理支持和轉介等服務的兒童之家。2016年6月，國務院發布《關于加強困境兒童保障工作的意見》，要求在全國的村（居）民委員會設立由村（居）民委員會委員、大學生村官或者專業社會工作者等擔（兼）任的兒童福利督導員或兒童權利監察員69萬名，負責困境兒童保障政策宣傳和日常工作，通過全面排查、定期走訪及時掌握困境兒童家庭、監護、就學等基本情況，指導監督家庭依法履行撫養義務和監護職責，并通過村（居）民委員會向鄉鎮人民政府（街道辦事處）報告情況。而民政部委托香港理工大學對民政部社會服務人員專業化與職業化所做的研究顯示，目前我國兒童福利院重視提供基本生活照顧及教育服務，負責兒童照顧工作的員工大多為教師，主要為院內兒童做功課輔導,提供學業上的支持，對兒童個人成長或社交人際關系、心理成長等方面之培養比較缺乏。可以說，培養培訓兒童與家庭福利專業人才迫在眉睫。可以借鑒民政部在2013年確定民政部培訓中心等37家單位為首批民政部社會工作專業人才培訓基地的經驗，在全國確定一批高校特別是師范類大學與民政類高職院校為兒童福利專業人才培養培訓基地，扶助高等院校開設兒童福利專業，開發兒童福利問題新課程，編寫兒童福利課程教材、兒童福利工作手冊；并且兒童福利專業工作人員的培養與培訓由兒童福利機關專門負責，各級兒童福利機關設置培訓部，負責本區域兒童福利工作人員的培養培訓工作[11]，并把這一制度在《兒童福利法》中加以規范。

6、扶持與優惠制度

目前我國兒童福利事業基本由國家舉辦，但存在福利機構少、服務水平低等問題，不能解決孤殘兒童、流浪兒童、街頭乞討兒童、被拐兒童、被虐待兒童、患大病無錢治療等各種日益嚴峻的新老兒童問題。隨著社會的發展與福利意識的增強，引入社會力量參與兒童福利事業是必要也是可行的，政府并不需要直接提供福利服務，只需承擔主導性責任，引導、鼓勵社會力量積極參與兒童福利事業，給予社會力量投資創辦兒童福利機構政策上的扶持和優惠。2000年民政部、國家計委、國家經貿委、教育部、財政部、勞動保障部、國土資源部、建設部、外經貿部、衛生部、稅務總局《關于加快實現社會福利社會化的意見》中明確規定了建設用地、市政基礎設施配套建設費、稅收、法人注冊登記、用電用水電信網絡業務辦理等方面的優惠扶持政策。這些優惠政策可以在《兒童福利法》中明確規范，但費用補貼的資助更需法律明確規范。筆者認為，以下費用需要政府補貼或政府購買服務，并在《兒童福利法》中明確規范：創辦與運營兒童福利機構或養育、保護、管理被寄養兒童產生的費用，寄養家庭的撫育需保護兒童的費用，指導、監督、宣傳兒童福利服務產生的費用，等等。

【1】易謹，日韓《兒童福利法》制定與發展變革比較研究及啟示[J].中國青年社會科學，2016,（5）.

【2】易謹.日韓與我國臺灣地區兒童福利工作體系與政府職能比較研究與借鑒——基于文本的角度[J].中國青年社會科學，2015,（6）.

【3】兒童基金會兒童保護戰略[EB/OL].http://www.unicef.cn，2017-03-10.

【4】【9】【11】易謹.系統視閾下兒童保護初步研究[J].中國青年政治學院學報，2015,（1）.

【5】Concluding observations:Consideration of second periodic reports of the Republic of Korea under article 44 of Convention on the rightsofthechild[EB/OL].http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&skip=0&query=child&coi=KOR,2017-03-15.

【6】【7】Concluding observations:Consideration of third and fourth periodic reports ofthe Republic ofKorea under article 44 ofConvention on the rights of the child [EB/OL].http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&skip=0&query=child&coi=KOR,2017-03-16.

【8】秦詩立.積極完善監測評估制度［J］．中國工程咨詢，2012，（11）：26-27．

【10】易謹，印度兒童綜合保護項目探討及對我國的啟示[J].青年探索，2013,（5）.

D931.3

A

1671-5136(2017)02-0033-05

2017-05-21

2014年度湖南省教育廳重點項目《文本語境下日韓與我國臺灣地區兒童福利法律制度比較研究與借鑒》(編號：14A160)階段性成果。

易謹，女，長沙民政職業技術學院副教授、法學碩士。研究方向：兒童福利；蔣曉明，男，長沙民政職業技術學院教授。研究方向：教育學。