基層黨建引領農村社會治理創新研究
——以荊門市新農村為例

溫媛媛 董春玉

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

基層黨建引領農村社會治理創新研究
——以荊門市新農村為例

溫媛媛 董春玉

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

隨著農村改革的不斷深入，中國社會發生了結構性變革，基層黨組織作為基層治理的“領頭雁”，是加強和創新社會治理所依靠的最基本、最直接、最關鍵的力量。基層黨組織必須始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，通過合理地定位自己的角色，創新服務機制、創新社會治理考核機制以及創新參與機制等方式領導和參與社會治理，以基層黨的建設創新引領和推動社會治理創新。

農村社會治理；基層黨的建設；荊門市新農村建設

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中，明確提出要進一步推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。治國安邦，重在基層，農村黨組織是農村各項工作的領導核心，理應在深化鄉村社會治理體制創新中，發揮著改革“先鋒官”和“領頭雁”的作用。隨著荊門市新農村建設的不斷發展，各地農村黨組織圍繞社會治理結構變化對基層黨建提出的新課題進行了創新性探索，成效顯著，對當前探索基層黨建引領社會治理創新機制、提升鄉村社會治理水平具有重要意義。

一、“社會治理”的提出對農村基層黨建工作提出的新挑戰

改革開放以來，隨著經濟轉型、社會轉型的深入推進，農村社會結構開始以社區制結構逐漸代替傳統的單位制結構，組織結構則由一元向多元化方向發展，并以此形成了大量新型的經濟組織、社會組織和民間組織，其結構模式多樣性及異質性特點也十分明顯。這種基層社會治理結構的變化，對基層黨建工作提出了新的挑戰，對推進基層社會治理體制機制創新提出了新要求。

創新社會治理對農村基層黨組織的領導方式和組織設置提出新要求。

隨著基層社會結構的多元化發展，村民自治的主體力量不斷增強。基層群眾對基層黨組織的依賴性明顯減弱，以政府包辦一切的管理做法，在應對社會事務上已顯得力不從心。同時，異軍突起的鄉村集體經濟合作共同體已成為鄉村經濟發展的新趨勢，在荊門市新農村建設中，已建成60個三產融合體和165個特色小鎮、新型農村社區，創辦1942個農民合作社、土地合作社等農村新型經濟體，全市村級集體經濟過10萬元的村達到813個，占59.2%。鄉村集體經濟合作共同體的本質已不再是原有的農村所秉承的傳統文化所塑造的文化生活共同體和傳統習慣所自然形成的地域共同體，而是以集體經濟組織為核心的契約組織關系的共同體。產業結構調整帶動了新經濟組織、社會組織快速發展，增加了基層黨組織的工作難度，傳統的以單位為依托的基層黨組織設置模式出現解體，可控制的經濟和社會資源日益減少，這就不可避免地出現了基層群眾對經濟帶頭人的認同感逐漸增強而對黨的政治歸屬感下降的現象。

創新社會治理對農村基層黨組織的思想觀念和工作方式提出新要求。

隨著基層社會的變動，社會治理主體出現了多元化的趨勢，政府、黨組織、人民群眾、市場組織、各種民間組織等都是社會治理的主體，代表著不同群體的多元化利用訴求。現如今，很多地方基層黨組織仍然存在社會治理就是“管控”的觀念和思維模式，習慣用傳統思路和方法去解決矛盾、處理問題，不僅容易造成基礎黨組織對多元利益格局下群眾的多元利益訴求無能為力，在推動經濟發展、服務群眾、整合利益訴求、惠及民富民生等方面也難有作為。

創新社會治理對農村基層黨組織服務群眾的能力提出新要求。

為創新基層黨組織服務群眾的能力，我市很多村兩委班子在配備時，多是優選村里的致富帶頭人。例如，掇刀區堅持選優配強農村帶頭人隊伍，近三年來，累計培養3名返鄉能人、1名回鄉大中專畢業生、7名復退軍人、53名致富帶頭人擔任黨組織書記，同時選派53名區直單位局長到村擔任第一書記，下派13名黨員干部到村任專職副書記。但在實際調研中，我們也發現，有的基層組織的村書記自己的帶頭致富能力很強，但在村書記崗位的工作時間卻不是很多，服務基層工作精力會有所牽扯，這種現象容易造成基層黨組織班子的領導力和凝聚力不斷弱化，基層群眾的多元化利益訴求無法傳遞，影響黨在農村執政基礎的穩固執行力，農村經濟雖然得到了增長，但群眾的幸福感、滿足感卻在不斷下降。

二、荊門市農村社會治理視角中農村基層黨建工作創新模式

近幾年來，荊門市各級黨委和組織部門根據中央、省委基層黨建工作相關會議精神，明確責任目標，因地制宜，創新而為，在探索基層黨建創新引領和推進新農村社會治理無縫對接的新模式中，涌現出了很多新方法、新路子。

（一）“共治共享”的馬嶺村“五化”發展模式。馬嶺村通過創新基層黨組織管理模式，實行村企共建，一套人馬，兩套班子，積極推行“支部+合作社+基地+農戶”、“支部+企業”產業黨建模式，將黨小組建在產業鏈上，發揮黨員“雙建雙帶”作用。具體做法有：第一，村民則以土地或資金入股村集體企業，農民既是村民也是股東，可自愿選擇外出創業或留村工作，有留村工作意愿的村民就地安排工作，免費提供技能培訓，確保充分就業，除正常股份分紅外，還按照2400元-3200元標準發放工資，每年除按比例分紅外，當他們年滿60周歲后可以到休養所免費休養。第二，修建免費休養所，該村利用村集體企業在當地出資修建休養所，對男滿60周歲、女滿55周歲的本村村民，實行“三統一三集中”免費養老服務，解決了農村留守老人、孤寡老人、殘疾老人的養老難題。第三，該村創建的“5+2+1”生態產業發展還支撐了新農村的公益事業，包括社區綠化、道路的管護等。第四，在“經濟要發展，黨建要先行”的理念下，高標準新建黨員群眾服務中心。依托功能完備的新黨員群眾服務中心，推行“一微、三辦、十問”工作法，建立“村掌柜”便利店，開展“民事代辦、民愿代訴”的信訪代理服務，提供惠農補貼領取、話費充值、養老金領取、匯款轉賬等便民服務，實現了“證件村里辦、補貼村里領、信息村里查、費用村里交、矛盾村里調”的目標。第五，推行黨員群眾積分制管理，發揮黨員先鋒作用，培育新型農民，提升村級治理水平。第六，開展志愿活動，為村民提供文藝表演、健康體檢、心理疏導等服務。第七，建起文化走廊，傳承紅色文化、孝文化、勤文化和法文化，使黨員群眾服務中心真正成為“百姓之家”。這種以“農民股東化、管理公司化、經營集約化、發展產業化、居住集中化、養老福利化”為主要內容的“共治共享”治理模式，讓全體村民全員有份，人人關心集體，個個參與管理，近四年來沒有發生一件矛盾糾紛，充分實現了和諧共建的社會氛圍。

（二）“建規立約”的湖山村民主管理模式。湖山村在推進社會治理過程中通過建立一系列開放的村規機制，規范村務管理，充分發揮基層黨組織的社會治理功能。一是“五湖四海”重新搭建村“兩委”班子。通過開辟優選本村原任干部、返聘黨政機關事業單位退休干部、選聘大學畢業的村外優秀人才，這種選賢用人方式，形成了“三個三分之一”的村班子格局。拓寬了干部來源渠道，改善了村兩委班子的年齡、知識和能力結構，理財辦事不再受瓜葛關系纏繞，公信力和戰斗力得到明顯增強。二是規范“三資”管理，壯大集體實力。通過創建“五統一”的村集體財富積累穩定增長的創新機制，整合村集體資源，實行集約經營，每年不僅能增加村集體收入6萬多元，更重要的是理順了群眾情緒，樹立了村班子的威信。三是建章立制、規范理事行為。村兩委通過反復征求村黨員干部和群眾的意見，制定整套村內事務管理制度，內容涵蓋各類會議、干部執勤、公共服務、公章使用、三資管理、計劃生育、衛生保潔等。并將所有制度條文通過農民廣場電子顯示屏向村民公開，并匯編成冊印發到52個村民代表手中，讓干部辦事有章法、群眾監督有依據。同時，進一步健全村務監督委員會運行機制，明確職責和權利，制定具體工作程序、監督內容，加強行權用權、財經紀律、村務公開等方面的監管，在擴大黨員干部、群眾知情權、參與權和監督權的同時，真正筑牢防止基層黨員干部貪腐的“帶電”防線。四是設崗定責為民服務。湖山村以黨員為主體、青年為骨干，積極推行設崗定責，村里分別設立了黨群服務中心值班員、政策信息宣傳員、社會治理網格員、民事糾紛調解員、紅白喜事料理員、小區綠化管理員等崗位，實現了群眾的大小事務都有人問，家庭的急難重事都有人管，拉近了黨群關系。五是用活積分制。引入鄉村治理積分制，對村干部、黨員、群眾實施分類管理，通過清單式履職、項目式考核、獎勵式評比來強化班子戰斗力、黨員凝聚力和群眾創造力，提升村級治理水平。

（三）“陽光黨建”的荊鐘村黨支部建設模式。荊鐘村的堅強陣地建設為其連續三年贏得了市委組織部授予的“紅旗黨支部”榮譽稱號。具體做法是：第一，荊鐘村在新農村小區建設期間，同步規劃建設村級黨務、政務、商務、醫務、便民服務的“五務一體”堅強陣地。依托堅強陣地，以“四大抓手”創新黨建引領，實現優化基層社會治理的目標：創新文化建設，即紅色黨文化、藍色法文化、銀色孝文化、綠色勤文化。村每年評選四色文化的先進典型，促進黨員干部帶頭富、帶領富的意識，弘揚正氣，增進和諧。第二，創新服務機制，深化“支書敲門”制度，要求村支部成員全年走訪全村所有農戶，了解群眾的心聲和意愿，解決群眾生產、生活中的困難，增進和村民之間的感情。第三，創新工作機制，通過黨員亮身份活動，在全村常住的全體黨員戶外掛黨員戶的牌子，使黨員的言行都在村民和社會的監督之下，促進黨員發揮先鋒模范作用。第四，創新管理機制，通過引入黨員積分制管理，量化考核對象，規范考核標準，提升基層黨員履行黨員義務，發揮黨員先鋒模范作用，真正達到了讓群眾了解干部、讓群眾監督干部、讓權力在陽光下運行的目的，促進村黨支部的各項工作健康有序開展。

（四）“1+X+Y”的雨淋村模式。漳河鎮雨淋村通過“村黨支部+農民專業合作社+專業協會”的農村社會治理模式，實現了30年來從庫區貧困村到無一人上訪、無一起治安案件、無一例刑事案件、無一次安全事故的“全省安全文明村”的華麗蛻變。其一，該村通過依靠農民專業合作社的建設推進農村民主政治建設、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的進程。形成在村黨支部領導下，村民委員會和農民專業合作社合理分工、各負其責、相互配合的組織管理體系。同時，在這個過程中，農戶認識了自身權利與義務的關系，增強了誠信意識、履約意識，形成了能人發揮優勢、大戶帶動小戶的自我發展、自我完善機制，融洽了干群之間、大戶與小戶之間的關系。其二，成立自治矛盾調解協會。在村兩委的組織下，通過成立綜治協會和家族幫教協會兩大調解組織，充分發揮農民群眾的主體作用。綜治協會以村組為單位，村里的老黨員、老模范、老干部、老軍人等成為調解會員。家族幫教協會以家族為單位，推薦家族中有威信、正直公道、思想好的人員為會員。通過協會把鄰里矛盾、家庭矛盾等各種矛盾糾紛化解在農戶、小組和村調解委員會，實現小事不出組、大事不出村。其三，在社會治安方面，除了依靠鄉鎮公安派出所的專業力量外，村里還建立了灣戶聯防隊，選撥村里中青年男子為聯防隊員，每年進行一次“維穩中心戶”評選表彰，提高村民參與的積極性。

從上面四種社會治理模式中，我們可以看出，雖然這些基層黨組織的創新形式各不相同，但其目標指向都是順應基層社會治理結構的轉型變化，改變傳統基層黨的建設的封閉性模式，每一個模式都會有一個團結和諧、堅強有力、懂經營、善管理、發展意識較強的黨組織班子，將搭建的村黨組織與發展經濟、帶民致富、管理社會、服務民生的功能緊密結合，形成相融互動的組織帶動體系平臺。其工作方式也從傳統的以“加強自身建設為主”，轉到注重社會治理和社會發展的“服務為主”。這些積極探索，對于推進基層黨的建設與社會治理的有機結合具有重要的啟示意義。

三、荊門市農村基層黨組織社會治理模式的實踐對策

加強和改進新形勢下基層黨組織建設，以黨建創新推動基層社會治理創新，必須立足社會治理實際，明晰基層黨組織職能，以改革創新精神加強基層黨組織建設，有效發揮基層黨組織推動社會發展和服務群眾的功能作用，使基層黨組織真正成為凝聚廣大群眾的“主心骨”、化解社會矛盾的“減壓閥”。

（一）創建服務型農村基層黨組織建設，實現“經濟型黨組織”向“社會治理型黨組織”的轉變。

荊門市在推進基層社會治理過程中，多是選用經濟能人治村模式，經濟能人村支書不僅改變了村莊面貌，發展了集體經濟，還改變了村民的生活觀念，新興經濟精英治理村莊已成為農村經濟社會發展的必然。在基層黨組織的社會治理職能中，也易造成重經濟建設、輕社會管理的“錯位”觀念。服務型黨組織則是為了充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，把服務作為基本價值取向和功能定位，推動基層黨組織的工作重心從經濟發展轉移到公共服務、公共管理、公共安全等社會治理工作上來，對基層社會治理有著重要示范效應。具體操作上，第一，應按照黨的服務宗旨體制化、職能化、長效化的要求，把改善民生、服務群眾納入黨的建設的日常工作，作為農村基層黨組織的經常性工作來抓，強化基層黨組織服務功能，真正形成以服務群眾為導向、以群眾參與為動力、以群眾評價為準則的基層黨組織服務群眾工作機制。第二，構建群眾訴求表達的多維立體機制，使不同群體的訴求能充分表達、平等協商，并能夠得到及時快速合理的解決。第三，建立社會調解組織，完善利益訴求解決機制，使群眾的合法訴求得到解決，推動解決基層社會矛盾制度化、常態化。

（二）創建農村社會治理考核主體多元化機制

農村社會治理的工作重點應放在能夠協調農村社會利益、維護農村社會安全穩定之上，探索解決農民組織化程度的社會治理體制。其一，選用經濟能人村支書，要注重落實培養教育機制，加強對經濟能人村支書的黨性教育，培養其政治能力，提高“從政”經驗。其二，為避免經濟能人治村帶來的一些不良問題，最關鍵的是完善監督機制，強化考核機制量化目標管理，形成優獎劣汰的用人機制，保障村民知情權、參與權和監督權，用公開、透明的制度來解決問題。其三，政府要加強改革單純由上級制定的數字化指標考核方法，運用述職評議考核手段，探索引入群眾評價環節，把村民的滿意度作為考評鎮、村干部的重要指標，促進干部多為村民做實事、做好事。其四，強化考核結果的運用，把農村基層黨建考核結果與干部的年度考核結合起來，與選拔任用干部結合起來，并作為每年基層黨建述職、評議、考核的重點內容。對抓黨建不到位、推動地方發展和穩定不得力的干部進行問責。

（三）創建多方參與、合作共治的農村自治社會治理模式

黨的十八屆四中全會提出，“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。在荊門市新農村社會治理模式中，常見的多是黨委領導、政府負責，少有各類社會主體參與的現象。農村雖然存在一定數量的民間社會組織，但有民間組織登記審批程序繁瑣，組織運作資金缺乏，以致農村民間自治組織發展緩慢。但在多元主體、合作共治的創新社會治理模式中，為加強基層黨組織對農村社會治理，村級干部很可能突破經濟能人，而是農村新型社區管理委員會、或村民服務中心負責人、或秧歌隊，小劇團等村級社團組織的帶頭人。村干部通過社會服務組織的情感紐帶，用民間社團組織建立其相同的興趣愛好，使人們之間交往有了平臺，加強了村干部與村民之間的感情，增強了村干部的凝聚力和領導力，從而促進村級事務的發展穩步推進，農村面貌、村民素質也逐步得到提升。第一，通過統籌黨政資源、社會資源、市場資源、群眾資源，形成多元互動、優勢互補、共建共享的良好局面。第二，體制上消除對民間組織的不合理限制，可以依托具有一定規模、發展比較穩定的民間組織，采取單建、連建等方式，組建社會服務型、維護穩定型、文明建設型、創業帶動型等各種具有相應功能類型的黨支部，建立政府與民間組織的良性互動關系。第三，基層黨組織在培育和孵化社會組織上必須堅持適度原則，在充分尊重社會組織相對獨立性和自主性上，把工作重點放在搭建基層黨組織聯系社會的橋梁和引導社會組織的平臺上，盡可能為社會組織的成長、發育創造條件，營造環境。

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[2]尹潔.全面從嚴治黨環境下基層黨建工作新常態研究[J].攀登（雙月刊），2016，（1）.

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[4]張敬芬.以區域化黨建助推基層社會治理創新——上海嘉定馬陸鎮的實踐[J].上海黨史與黨建，2016,（6）.

[5]王均寧.基層黨建推進農村社會治理創新的實踐與啟示——基于雷州市“麻廉模式”的分析[J].嶺南學刊，2016,（2）.

D267.2

A

1671-5136(2017)02-0051-04

2017-06-25

溫媛媛（1987—），女，湖北荊州人，中共荊門市委黨校講師、碩士研究生。研究方向：馬克思主義理論、黨史黨建。