政治轉型與國家治理之困
——再論埃及憲政危機及其教訓

朱小姣

（長沙航空職業技術學院，湖南 長沙 410124）

政治轉型與國家治理之困
——再論埃及憲政危機及其教訓

朱小姣

（長沙航空職業技術學院，湖南 長沙 410124）

2011年以來，“阿拉伯之春”橫掃北非，在政治轉型與憲政變革中，突尼斯、埃及等國政權更迭、憲法廢止。憲法與社會共識的缺失，導致這些建立在“卡里斯瑪”型權威統治基礎上的宗教國家爆發憲政危機。據此，樹立憲法權威、推進依法治國，是形成法治共識的前提基礎，也是促進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇，更是埃及憲政危機留給轉型國家的反思與啟示。

政治轉型； 憲政危機； 國家治理； 卡里斯瑪

“顏色革命”的爆發，對北非地區造成了嚴重影響，原本穩定的突尼斯、埃及等國游行示威、抗議活動不斷。類似本·阿里、穆巴拉克這般“卡里斯瑪”式權威執政者紛紛倒臺，他們修憲連任、擴權的方式雖具備程序上的合法性，但也直接導致“憲法統治”下社會共識的缺失，進而使得埃及在短短3年間總統先后入獄，憲法不斷修廢、立法機關不斷開閉，憲法淪為了統治者的固權工具。以至于，經過革命的反復陣痛之后，擁有軍方強權背景的執政者重回埃及政壇，“卡里斯瑪”式權威再度復生。俱往矣，從這些埃及政治轉型與國家治理的失敗教訓可知，唯有“依法治國”才是國家治理體系和國家治理能力現代化的根本依據，凸顯憲法文明和法治精神在國家治理中的核心作用。據此，中國的成功經驗應對具有普世價值。

一、歷程：“卡里斯瑪”式權威的死亡與復生

德國社會學家馬克思·韋伯按照權威的支配類型做出了法理型、卡里斯瑪型和傳統型的劃分。他認為，“某些人因具有這個特質而被認為是超凡的，稟賦著超自然以及超人的，或至少是特殊的力量或品質。[1]”對于這種“卡里斯瑪權威（Charisatic authority）”的統治者，他們往往在某種“神啟”的人格特質下，通過個人能力創造眾人福利，以獲取威望，從而產生支配力量和社會尊嚴。甚至在韋伯看來，作為一種先知傳達天啟的伊斯蘭法，處處體現出一種卡里斯瑪的淵源[2]。而在當代突尼斯和埃及等北非阿拉伯國家，領袖的超凡魅力使其從普通人中脫穎而出，通過修憲、謀求長期執掌政權，確保集權和社會穩定。其中，執政20年的突尼斯前總統本·阿里，執政30年的埃及前總統穆巴拉克，以及現任總統塞西都是“卡里斯瑪”式權威統治的典型代表。

在政治轉型和社會變革的特殊時期中，“卡里斯瑪”魅力型統治極易產生。以埃及為例，在少壯派軍官主導的埃及革命下，帶著“十月戰爭”的戰功，穆巴拉克于1981年10月接替遇刺身亡的薩達特，成為埃及第四任總統。30年間，穆巴拉克利用軍方權威，積極改革國內政治與經濟，斡旋中東、調解巴以，親美政策、積極外交。同時，通過修改憲法，謀求連任，實現“長老統治”，甚至是長子繼承。可家族腐敗問題，直接導致了穆巴拉克在2011年“1·25政變”中引咎辭職，隨后與其子一道身陷囹圄。顯然，“卡里斯瑪”權威支配帶有更多“領袖”的主觀性和隨意性，缺失一種“法理型”（Bureaucracy or Legal Authority），或曰“現代官僚制”支配形式的理性。這導致了“卡里斯瑪”個人魅力型支配的不穩定性，極易向“傳統型”權威支配或“法理型”權威支配的轉變。

一方面，“傳統型”權威支配以家長制、繼承制和封建制為特征。如同，穆巴拉克可以在20世紀70年代伊斯蘭宗教極端主義復興時，以個人權威保障國家穩定，亦可以通過親美的積極外交，恢復國內經濟，卻又利用修憲連選連任，甚至擬定長子為總統繼任者，讓政權步入世襲，這使得穆巴拉克的“卡里斯瑪”統治面臨著復辟“傳統型”權威支配的潛在可能；另一方面，“卡里斯瑪”個人魅力型的統治可能在社會與政治變革，或創造新的統治秩序時，在“領袖”的個人奇跡和民眾的高度信仰下，通過內在支配機制的不斷構建和完善，從而轉入到實體法治和形式法治并重的“法理型”權威統治，實現社會的進步。

然而，從持續4年的埃及憲政危機來看，“卡里斯瑪”個人魅力型統治視乎并未在變革中走入理想的“法理型”權威統治。反之，埃及卻在社會持續動蕩，議會反復開閉、憲法廢止修改和政權屢屢更迭后，再度迎回了軍人總統塞西的“卡里斯瑪”型統治。2011年2月，軍方廢除已適用40年的“永久憲法”，頒布“憲法聲明”限制總統連選連任，實現派別和解；2012年6月，穆爾西當選首位民選總統，后廢除軍方“憲法聲明”，頒布伊斯蘭化的“2012年憲法”，以穆兄會為首的宗教勢力抬頭，教俗沖突不斷，憲政危機再度爆發；2013年7月，軍方強勢復出，罷免穆爾西，廢除“2012年憲法”，武力清場，重啟制憲；2014年1月憲法法院院長曼蘇爾組建臨時政府，在軍方的支持下制定頒布“2014年新憲法”；隨后，武裝部隊最高委員會主席塞西元帥塞西高調當選埃及總統，以軍方權威為保障的軍人政權再現，度過憲政危機后的國家重回穩定，“卡里斯瑪”個人魅力型統治在埃及死而復生。

在埃及憲政危機過后，軍方強勢回歸政壇，繼承了納賽爾、薩達特、穆巴拉克等前總統一貫的威權統治模式。可見，在這場因“顏色革命”而引發的政治轉型中，國家治理體系和治理能力的缺陷是埃及政權更迭、社會動蕩的重要根源。具體而言，社會共識缺失、憲法權威受損、司法公信力下降等讓埃及長期受困于“憲法統治”，未能實現“憲法治理”，這也直接導致了埃及的國家治理體系與治理能力長期受制于“卡里斯瑪”型權威統治，得不到發展。

二、困惑：“憲法統治”下的社會共識缺失

與其它北非阿拉伯國家一樣，埃及自20世紀50年代獲得民族獨立以來，在伊斯蘭教傳統下構建起比較穩定的政教合一國家，并伴隨著“卡里斯瑪”個人魅力型領袖對政權的絕對支配。然而，按照韋伯的權威支配論和現代憲法理念，在形式法治充分發展的埃及，不至在“顏色革命”的浪潮中飽受憲政危機。可是，埃及4年來的廢憲擅權、修憲擴權和制憲固權表明，“長期實行人治和政教合一的國家，如果不以憲法上的價值共識作為強大的精神動力，它也不可能具有健康的社會機制。”當類似穆巴拉克這般的“卡里斯瑪”魅力型領袖因個人形象垮塌而被迫走下政治神壇時，整個社會從憲法到秩序均將受到劇烈地沖擊。原本有效的國家治理體系會瞬間崩塌，不同利益集團、宗教派別、教俗分歧、民粹主義等問題蜂擁而至。“因為在這些國家，雖然也有憲法，但是長期以來它不是通過憲法來統治。也就是說不可能有憲法治理，而只有憲法統治。”[3]由于埃及社會在國家治理體系和治理能力現代化發展的過程中，從未形成一種內在的憲法認同，也未達成高度統一的社會共識。表面上以修改憲法的形式追求統治者的正當與合法性，但實質上卻埋下了教俗沖突和社會分裂的隱患，造成了一系列“憲法統治”下的憲政危機和法治倒退現象。

其一，社會共識缺失。在埃及憲政危機中，沒有形成一個相對統一的協商意識，亦沒有達成普遍認同的憲法與社會共識。國內各派勢力缺少一種統一的政治意識形態，沒有一套普遍認同的政治游戲規則，教俗分歧也源自于缺失的政治認同和思想共識。由此造成，短短三年間，政權頻繁更迭，推翻了兩位總統、又選舉了兩位總統，廢除了兩部憲法、又頒布了兩部憲法。對于反對派，他們借助“顏色革命”制造社會動蕩，推翻穆巴拉克，后又在軍人塞西參選過程中備受壓制；對于軍方，他們借助“1·25政變”，走上政治舞臺，卻在民選總統穆爾西的修憲中權力受限，只得訴諸“軍事政變”罷免穆爾西，并推選塞西重掌政權；對于以穆兄會為代表的伊斯蘭勢力，在伊斯蘭群體的人數優勢下，通過選舉和公投推舉出民選總統穆爾西，并將埃及憲法帶入伊斯蘭化的修訂，從而引發更大矛盾；對于以科普特族人為代表的基督教派，他們則一直在軍方、穆兄會，以及伊斯蘭激進主義的夾縫中求得艱難生存。可見，在憲政危機中，埃及社會各階層一直處于不平衡的對峙狀態，未能形成以憲政協商精神為主導的社會共識，亦無法構筑起統一的政治意識形態，于是造成了國家治理的困難。

其二，憲法權威受損。在埃及憲政危機中，由于各階層確實的憲法與社會共識，導致憲法權威極大受損，歷任當權者將憲法當做維護統治的法律工具，在“工具性立憲”的觀念下，盲目修憲擴權、限制打壓對手，導致了局勢混亂，政權迅速瓦解。一方面，軍方在接管政權時，兩次頒布“修憲草案”，允許軍方參與解決制憲委員會、人民議會及其立法權的爭議，賦予武裝部隊最高委員會更多權力；另一方面，以民選總統穆爾西為代表的穆兄會勢力，在“2012年憲法”制定過程中，用秉承伊斯蘭主義的男性占據制憲委員會，甚至修憲賦予原本行使立法協商職能的舒拉議會（即，協商議會、議會上院，由宗教人士組成，為體現伊斯蘭的國教地位）以立法權，因憲政危機而反復開閉的人民議會及其立法權被穆爾西憲法廢止。據此，大量伊斯蘭主義條款得以制定，少數教派以及婦女、青年等弱勢群體的憲法權利被剝奪。此外，塞西通過“軍事政變”廢除了穆爾西及其伊斯蘭化的憲法，在軍方保障制定的“2014年憲法”中，則出現了不少打壓穆兄會和伊斯蘭政黨的憲法條款。例如，第74條禁止以宗教為基礎成立政黨，宣告為穆兄會為“恐怖組織”，廢除舒拉議院，改兩院制為一院制等。綜上，反復的廢止、修改和頒布新的憲法，并非完善憲法文本，反之是將憲法當工具，用以鞏固自身勢力，阻撓反對派參政，顯然這種做法極大損害了憲法權威，是國家治理能力欠缺的重要表現。

其三，司法公信力下降。在憲政危機中，憲法權威受損也導致了司法公信力的下降，司法不公時有發生。兩位前總統穆巴拉克與穆爾西先后入獄，卻又同罪不同罰。2014年11月，有軍方背景的穆巴拉克涉嫌謀殺示威者一案不成立，被無罪釋放，而民選總統穆爾西先在2015年5月因越獄罪和間諜活動等被判處死刑，經上訴，又在2016年10月以“非法拘禁并暴力鎮壓示威者”改判，獲判20年有期徒刑。在軍方罷免穆爾西前后，埃及各地法院開始針對宗教人士和穆兄會成員進行司法裁決，動輒上百人被法院判處死刑，甚至包括對未成年支持者的刑事處罰。雖然這些司法裁決只是地方法院的判決，能否生效還有待埃及最高法院核準，但大面積是報復性司法裁判仍然極大地破壞了埃及的司法公信力。同時，埃及的司法資源也被大量的浪費。在2013年軍方罷免穆爾西后的半年里，有18,977名埃及人以政治動亂的罪名被逮捕，其中16,387人因政治活動而被警方扣留。另外2,590人則是因領導政治變革運動而遭逮捕，這些人主要來自于穆兄會和其余伊斯蘭宗教組織。在這些被捕者中，僅僅有四分之一到三分之一的人被釋放，其余的仍被埃及政府關押在監獄[4]。此外，埃及現行“2014年憲法”第204條甚至還允許軍事法庭審判平民。司法公信力下降，是國家法治生活的退步，是國家治理的又一缺陷。

三、反思：“依法治國”是國家治理的保障

從埃及政治轉型與憲政變革中可以發現，因憲法與社會共識的缺失，使得這些建立在“卡里斯瑪”個人魅力型政體上的北非阿拉伯國家局勢動蕩，政權更迭、憲法廢止，“工具性立憲”大行其道。埃及憲政危機的教訓表明，樹立憲法權威、推進依法治國，是形成法治共識的前提基礎，也是促進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。

其一，樹立憲法權威，是促進國家治理體系與治理能力現代化的前提基礎。“西方憲政非普世價值，全民公投非濟世良方。”北非阿拉伯國家在獨立后大多選擇了西方的民主憲政制度，埃及以美式總統制為模板，構建起總統為核心的政教合一國家體制。然而，在2011年“顏色革命”的波及下，盲目照搬的西方民主憲政露出破綻，全民公投修改憲法、總統全民普選等政治活動讓“民主的相對性”矛盾顯現。在不成熟的法治環境中，憲法與社會共識缺失，憲法公投與總統大選之得票率的背后是極低的投票率，這是政治集團斗爭的典型體現，憲法權威與憲政制度容易被政治勢力所利用。此外，宗教團體及其政治訴求應理性且謹慎地對待，不能無視宗教團體激進的排他性，亦不能忽視他們團結的群體性，必須運用法治思維，在憲法框架內設置宗教管理制度，理性維護他們的權益。而日趨抬頭的民粹主義也應高度戒備，選擇性采納他們的合理訴求，并警惕他們對憲法權威和國家治理的不合理攻擊和批判。綜上，樹立和保障憲法權威將依法治國和國家治理現代化過程中發揮重要作用。

其二，推進依法治國，是促進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。“現代國家治理體系實質上是國家法治體系，現代國家治理能力本質上體現為法治能力。我國國家治理體系與治理能力現代化，實質上就是強調社會主義法治體系的形成，以及運用法治思維與法治方式治國理政能力的提升。而這一目標的實現，顯然需要建立在全面推進依法治國的基礎之上。”[5]面對復雜的國際形勢與國內改革，全面推進依法治國是促進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。在立法上，應當完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系；在執法上，需要深入推進依法行政，加快建設法治政府；在司法上，必須保證公正司法，提高司法公信力。此外，增強全民法治觀念，推進法治社會建設，是努力促使憲法與社會共識形成的有力保障，是推進依法治國的必備要素。綜上，這些內容是中國特色社會主義建設道理上的重要關切，也是實現“國家治理體系和治理能力現代化”這第五個現代化的關鍵所在。

[1] [德]馬克思·韋伯作品集(II)：經濟與歷史、支配的類型[M].桂林:廣西師范大學出版社,2004.

[2] 馮璐璐.韋伯的伊斯蘭社會控制理論研究[J].寧夏社會科學,2015, (3): 25-30.

[3] 韓大元.憲法與社會共識：從憲法統治到憲法治理[J].交大法學，2012,(1): 35-40.

[4]Dunne M. & S. Williamson.Egypt's Unprecedented Instability by the Numbers[EB/OL].[2014-03-24].http://carnegieendowment. org/2014/03/24/egypt-s-unprecedented-instability-bynumbers/h5j3

[5] 周葉中.中國國家治理形態的全新發展階段——全面推進依法治國的深遠戰略意義[J].人民論壇·學術前沿2014,(22):33-37.

［編校：楊 琴]

Dilemma between Political Transformation and National Governance ---Further on Egypt's Constitutional Crisis and Their Lessons

ZHU Xiao-jiao

(Changsha Aeronautical Vocational and Technical College, Changsha Hunan410124)

Since 2011, the “Arab spring” has swept North Africa, and in the process of the political transition and the constitutional changing, Tunisia, Egypt and other countries have also experienced regime changing and constitution abolishing. It is the absence of constitutional and social consensus that leads to the outbreak of constitutional crises in religious countries which are based on the "Karisma" type of authoritarian rule. According to these reasons, establishing constitutional authority and promoting the rule of law, is not only a way to establish the consensus on rule of law, but also a way to promote the modernization of national governance system and governance capacity. Besides that, it is also a ref l ection of Egyptian constitutional crisis for the countries that are in the transition process.

political transformation; constitutional crisis; national governance; Charisma

D733.9

A

1671-9654(2017)01-0101-04

10.13829/j.cnki.issn.1671-9654.2017.01.027

2016-11-15

朱小姣（1986- ），女，湖北鄖縣人，講師，法學碩士，研究方向為憲政文化。

本文為2015年長沙航空職業技術學院青年項目“政治轉型與國家治理——北非阿拉伯國家憲政危機的教訓與啟示”（編號：YC1515）、2015年湘潭大學法學院研究生創新項目“后穆巴拉克時代埃及憲政危機及其反思”（編號：CX201501）階段性研究成果。