我國跨域公共危機治理碎片化問題思考
——基于整體性治理視角

趙晨光

(西北政法大學 政治與公共管理學院，陜西 西安 710063)

我國跨域公共危機治理碎片化問題思考
——基于整體性治理視角

趙晨光

(西北政法大學 政治與公共管理學院，陜西 西安 710063)

當前我國正處于社會轉型時期，各類公共危機事件頻發。轉型社會所具有的復雜化和高流動性特點使得各類公共危機事件所具有的跨域性特征，對我國目前的公共危機治理提出了更為嚴峻的挑戰，其中最難以解決的便是跨域公共危機治理碎片化問題。整體性治理理論的基本框架為解決跨域公共危機治理碎片化問題提供了重要指導。本文基于我國目前跨域公共危機治理碎片化問題研究現狀，從整體性治理視角出發，對解決我國目前跨域公共危機治理碎片化問題的可行性及路徑選擇作了進一步思考。

跨域公共危機；碎片化；整體性治理

現代社會工業化進程的加快以及科學技術的迅速發展等多因素的綜合作用加強了社會各部門之間的聯系，使得傳統的公共危機開始突破“域”的界限，導致公共危機治理呈現出跨域的特性，即跨域公共危機治理涉及多個行政區域的地方政府或多個部門。由此帶來的跨域公共危機治理的碎片化問題，加大了跨域公共危機治理的難度。因此，如何解決跨域公共危機治理的碎片化問題，實現跨域公共危機的協同治理，具有重要的理論價值和實踐意義。本文從整體性治理視角出發，基于國內對該問題的研究現狀，對構建跨域公共危機的整體性治理模式作了進一步的總結與補充。

一、我國關于跨域公共危機治理碎片化問題的研究現狀

目前，國內理論界對跨域公共危機治理方面的研究不多。跨域公共危機治理所面臨的一個最大問題便是其治理的碎片化問題，因此研究成果多集中在對其碎片化困境的分析上，包括跨域公共危機治理碎片化的表現及其治理之道。在對跨域公共危機治理碎片化困境的路徑選擇上，絕大多數研究成果基于整體性治理視角，但仍有不足之處，故本文旨在該視角基礎之上作進一步探究。

明確將整體性治理理論最早應用到公共危機治理研究中的是劉超，他認為整體性治理思想與解決地方政府公共危機治理中的碎片化問題有很高的契合度，因而提出應該建立整體性公共危機治理體系的策略。[1]同時，一些學者，如郭雪松、朱正威針對當前跨域公共危機治理中的碎片化問題，結合具體的案例進行分析，并從整體性治理視角出發，提出了構建跨域公共危機網絡分析模型[2]。

跨域公共危機治理碎片化問題的研究具有跨學科、跨領域性。韋彬從理念和文化視角分析了我國跨域公共危機治理文化碎片化問題，并運用整體性治理理論，對跨域公共危機的治理理念和文化進行了整體性建構。[3]符翩翩從傳播學領域出發，在分析互聯網和新普介技術的發展導致信息社會呈現碎片化的前提下，側面分析了公共危機治理中政府信息公開的碎片化困境。[4]

除了以上宏觀研究，還包括微觀方面的研究，比如從整體性治理視角出發研究跨域公共危機治理結構的碎片化。盡管目前國內跨域公共危機治理研究剛起步，但研究內容和視角值得肯定，對豐富我國公共危機的治理體系，提高我國公共危機的應對能力具有重要意義。同時，我們應該看到，目前關于跨域公共危機治理的碎片化困境僅局限于整體性治理視角，缺乏其他視角的探討；對公共危機治理碎片化深層次的機理分析，尚缺乏實證研究。因此可以說，基于整體性治理視角的跨域公共危機治理相關研究尚未成熟，對相關方面的研究還有較大的開拓空間。

二、整體性治理視角下跨域公共危機治理碎片化問題的概念性思考

關于跨域公共危機的概念，目前并沒有明確統一的定義。彭輝安認為，公共危機都爆發于具體的領域或區域，因而他將“域”(區域，領域)作為指標來衡量公共危機，并將公共危機分為局域公共危機與跨域公共危機。他認為，跨域公共危機是局域公共危機的發展形態，是在現代社會特性作用下，通過一定的社會介質或與社會介質相互作用而突破原發的區域、領域界限，形成負外部性的擴散蔓延，使得相關區域、領域甚至整個社會都受到沖擊，或者引發次生危機事件的公共危機。[5]科學技術的發展使得現代社會更加精密復雜，社會的流動性更強，人們之間的聯系更緊密，這導致公共危機突破原有的領域、區域、地域的限制而向外擴散。2003年的“非典”事件便是跨域公共危機的一個典型，其擴散程度由單一的局域性發展到區域性甚至全國性，給當時的危機治理帶來了巨大挑戰。通過相關學者對跨域公共危機的界定及其分析，筆者認為，跨域公共危機治理是政府﹑企業﹑市場以及公民等多元主體為了消弭具有跨域性質的公共危機而進行的一系列協同治理，其中包括政府間的協同、政府內部各部門的協同以及政府與非政府組織、公民的協同。

本文研究的重點在于解決跨域公共危機治理的碎片化問題。所謂“碎片化”，原意是指完整的東西破碎成諸多零碎塊。在本文研究中，跨域公共危機治理的碎片化主要是指在跨域公共危機治理過程中，政府間或政府系統內部各部門在應對公共危機時出于自身利益考慮或在組織結構﹑價值取向等方面不同而導致的“各自為政”現象。“碎片化”困境導致跨域公共危機治理面臨分散性，無法實現政府的有效整體運作，降低了公共危機治理的效率。為了實現跨域公共危機的有效治理，消弭“碎片化”現象，將整體性治理理論應用到跨域公共危機治理中是目前國內關于跨域公共危機治理研究的重點。

整體性治理理論是20世紀90年代中后期由英國的佩里·希克斯及帕特里克·登力維提出的“一種對新公共管理理論的批判和繼承基礎上形成的新政府改革模式”[6]。新公共管理理論強調政府進行分權化改革，引入私人部門的管理技術和市場競爭機制，導致公共管理領域出現了嚴重的碎片化問題，政府整體性缺失。在這種背景下，整體性治理理論應運而生。所謂整體性治理理論，簡單來說就是強調政府以公共利益為導向，以解決新公共管理理論造成的碎片化問題為目標，實現政府的整體性治理。此外，整體性治理理論要求進行政府部門的流程再造，構建完整順暢的治理流程，注重網絡信息技術的應用，等等。

三、整體性治理視角下解決我國跨域公共危機治理碎片化問題的可行性思考

整體性治理理論不僅是對傳統的公共行政和新公共管理理論的繼承和反思，也是對政府治理碎片化問題的戰略回應。其雖然是西方政府改革的舶來品，但是不可否認它對解決我國跨域公共危機治理的碎片化問題具有重要的借鑒意義。

從跨域公共危機治理的體制方面來說，目前我國跨域公共危機治理模式具有職能導向、部門分割、條塊分治等特征，即在公共危機治理過程中，按照公共危機的分類，由對應的政府部門分管或由對應的職能部門負責。我國現行的公共危機治理強調統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理原則，即各個地方政府負責本區域內的公共危機治理，各部門負責各領域內的公共危機治理。而跨域公共危機的跨域性，打破了傳統的囿于行政區劃、部門分割的公共危機治理模式，使跨域公共危機治理面臨部門分割、區域分割的碎片化困境，難以實現跨域公共危機治理整體統一效果。整體性治理強調統一性、系統性、整體性，注重各部門之間的協調以及不同治理主體之間的合作互動關系，實現組織內各部分之間的協同運作。因此，就我國目前跨域公共危機治理體制的碎片化來講，整體性治理所強調的治理體制的整體統一對其具有很好的借鑒意義。

除了體制問題以外，跨域公共危機治理碎片化問題的更深層原因乃是跨域公共危機治理理念、文化碎片化，主要表現在跨域公共危機治理主體認知的碎片化，包括統一認知碎片化、責任認知碎片化、風險認知碎片化以及文化認知碎片化。所謂統一認知碎片化，即跨域公共危機治理主體對跨域公共危機的治理缺乏共識，沒有認識到跨域公共危機治理的公共性﹑整體性﹑全局性；責任認知碎片化是指由于跨域公共危機治理涉及多個部門、多個區域，其治理主體出于自身利益等多方面考慮，在跨域公共危機治理中缺乏責任意識，缺乏與其他部門或政府的互動，不主動承擔必要的責任；風險認知碎片化是指在跨域公共危機面前，政府間、各部門間對跨域公共危機的預警﹑防范﹑救治等方面的風險認知不一，缺乏統一的危機意識和風險識別能力；文化認知碎片化是指政府間在跨域公共危機治理過程中由于文化認知的不同而發生沖突甚至對抗，無法實現對跨域公共危機的有效治理。整體性治理理論強調政府公共性的回歸，將公共利益作為政府追求的出發點和歸宿，切實維護公眾利益，契合了人民群眾對公共危機治理的訴求。同時，整體性治理理論強調文化、價值理念的整合和包容，將其應用到跨域公共危機治理中，對于實現跨域公共危機治理理念碎片化聚合，形成跨域公共危機治理主體的共識具有重要意義。

我國跨域公共危機治理的碎片化問題除了以上所述，還包括其他方面。其一是跨域公共危機治理主體的碎片化，其表現在于政府在跨域公共危機治理過程中實行單方面主導的一元治理，忽視了與其他社會力量的協作。其二是跨域公共危機治理手段的碎片化。目前我國跨域公共危機治理仍然以傳統的行政手段為主，在跨域公共危機治理過程中，政府間、政府內部各部門間往往通過單一行政手段進行領導或指揮,而公共危機的跨域性容易導致以行政手段為主的各部門在跨域公共危機治理中出現政令混亂、政出多門的治理困境。

整體性治理以協作、整合為主要特征，強調政府與非政府組織、公民組織等進行協作整合，構建以政府為主導的協同治理網絡，有利于跨域公共危機治理整體性的回歸；在治理手段上，整體性治理強調信息技術的應用，提出將信息技術貫穿于政府的整體性治理中，推動政府電子化、信息化建設。這對于保證各部門之間的政令統一，加強各部門之間的信息溝通，實現跨域公共危機由以行政手段為主的治理向信息化治理的轉變具有重要意義。

四、整體性治理視角下解決我國跨域公共危機治理碎片問題的路徑思考

從以上分析可以看出，我國目前跨域公共危機治理存在較為嚴重的碎片化傾向。簡單來說，其解決路徑便是“碎片化聚合”。要實現“碎片化聚合”，應以整體性治理理論為指導，探索我國跨域公共危機整體性治理模式。

1.建構以整體性為特征的跨域公共危機治理機制

我國目前在公共危機治理過程中采用的分割治理模式在單一區域或領域內的公共危機治理方面是十分有效的，但并不適用于具有跨域性、需要多部門協調及跨域合作的新形態公共危機，因此必須建立跨域公共危機治理的整體性協同機制。

第一，實現公共危機治理領域內的協同。一些學者認為應該建立大危機管理部門，成立跨部門治理中樞結構。這一點是可取的。賦予大危機管理部門綜合協調、統一指揮權，使其協調各部門之間的利益關系，發揮其在領域內全面整合的能力，有利于實現領域內公共危機治理碎片化聚合，提高跨域公共危機治理的效率。但是值得注意的一點是，大危機管理部門作為領域內專門負責危機治理的常設部門，應該明確職能，確立運行理念，并進行科學合理的結構安排。同時，該機構作為治理公共危機的專業部門，對部門內人員的專業化能力要求較高，因此其人才選拔和培養尤為重要。

第二，實現公共危機治理區域內的協同。從當前實際來看，建立跨區域的危機管理協調部門并不現實。因而要想實現跨域公共危機治理的協同，必須加強區域間地方政府的合作，建立公共危機處理過程中的地方政府合作機制。具體包括：建立針對不同類型公共危機的應急聯動機制，妥善處理危機中各區域利益的分配和補償機制，建立危機中地方政府合作的監督約束機制。

第三，實現跨域公共危機治理主體的整合，構建跨域公共危機治理多元主體參與的網絡治理機制。必須改變政府跨域公共危機治理單一主體的現狀，構建以政府為主導的，非政府組織、公民社會共同參與的治理網絡，實現公共危機治理主體的整體性。這不僅需要政府在公共危機治理過程中樹立多元共治的理念，其他參與主體也要不斷提高自身參與公共危機治理的積極性。

2.建構跨域公共危機整體性治理理念與文化

第一，建構跨域公共危機整體性的危機治理價值觀。共同的危機治理價值觀能夠使跨域公共危機治理各部分在進行公共危機治理時形成共同的認知，實現跨域公共危機治理理念的碎片化聚合能夠減小現行體制或機制不健全帶來的碎片化問題。整體性危機治理價值觀包括公共性與責任性治理價值觀、風險預警價值觀等，其中公共性與責任性是跨域公共危機治理的價值追求與歸宿。

第二，加強跨域公共危機治理的信任文化建設。信任文化建設是對跨域公共危機治理中“冷漠”與“猜疑”的克制，是跨域公共危機治理的重要理念之一。加強信任文化建設，使其貫穿于跨域公共危機治理的各領域、各地域協調中，有利于營造良好的治理氛圍，有利于跨域公共危機治理實現更深層次的合作。

第三，建立跨域公共危機治理文化的包容妥協方式，以應對跨域公共危機治理中由不同地域文化導致的沖突與分歧。包容、接納其他地域的治理文化，以此緩和跨域公共危機治理文化碎片化的困境，從而實現跨域公共危機治理的目標。

3.建構跨域公共危機治理的支撐保障機制

整體性治理強調整體性、系統性、全局性，這要求跨域公共危機治理有整體性運作機制。建構跨域公共危機治理的支撐保障機制必不可少，包括建構跨域公共危機治理的資源協調共享機制、跨域公共危機治理的制度規范體系等。與此同時，綜合運用信息技術，使其貫穿到跨域公共危機的整體性治理中，對促進我國跨域公共危機整體性治理模式的構建具有重要意義。

[1]劉超.地方公共危機治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角[J].吉首大學學報：社會科學版，2009(2).

[2]郭雪松，朱正威.跨域公共危機整體性治理中的組織協調問題研究——基于組織間網絡視角[J].公共管理學報，2011(4).

[3]韋彬.跨域公共危機治理結構：碎片化與整體性治理[J].經濟參考研究，2014(29).

[4]符翩翩.政府危機信息公開的碎片化困境與對策[J].東南傳播，2011(6).

[5]彭輝安.我國跨域公共危機治理的碎片化困境及其突破[D].桂林：廣西師范大學，2014.

[6]寇丹.整體性治理：政府治理的新趨向[J].東北大學學報：社會科學版，2012(3).

2016-08-23

趙晨光(1992- )，男，碩士研究生，從事行政管理理論與方法研究。

D63

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2095-7602(2017)01-0025-04