大學章程執行阻滯的原因及對策
——基于整合式視角的分析

孫曙光

(吉林大學 發展規劃處，長春 吉林 130012)

大學章程執行阻滯的原因及對策
——基于整合式視角的分析

孫曙光

(吉林大學 發展規劃處，長春 吉林 130012)

大學章程執行阻滯主要表現為象征式執行、選擇式執行、替代式執行、機械式執行和執行停滯。從整合式政策執行研究視角看，大學章程文本的科學性不足、大學章程執行主體之間存在利益博弈、大學章程執行人員素質不高、保障大學章程執行的資源不充足、大學章程執行監督機制不健全是大學章程執行阻滯的主要原因，有效解決大學章程執行過程中的阻滯問題也需要從這幾個方面入手。

大學章程；執行阻滯；原因；對策；整合式研究視角

大學章程建設是構建中國特色現代大學制度的重要內容，也是推進高校治理體系和治理能力現代化的有效途徑。我國大學章程是一種在現實的辦學環境下解決內外部管理中某些突出問題的政策文件，政策性是其特殊屬性[1]。對于政策而言，政策執行是關鍵環節，大學章程也不例外，大學章程的生命力在于執行。整合式研究是政策執行理論研究的一種新的分析范式，能為我們全面、深入分析大學章程執行及破解章程執行阻滯提供有益的研究思路。

一、政策執行研究的理論演進及分析框架

關于政策執行的研究最早發端于美國。1973年,以普雷斯曼和韋達夫斯基等為代表的美國學者掀起了的一場聲勢浩大的執行研究運動。此后，西方國家在政策執行研究領域經歷了“自上而下”的研究范式、“自下而上”的研究范式、整合式研究范式三個重要發展時期。

第一代研究堅持“自上而下”的政策執行研究路徑，也被稱為以政策為中心的路徑或政策制定者透視路徑，主要特點是偏重于政策執行實務、個案研究等，代表人物是普雷斯曼和韋達夫斯基。該觀點認為，政策執行是可控的，上級制定政策，下級實施政策，兩者形成上令下行的指揮—執行關系。這種研究路徑關注的焦點是政策的制定者，要考察他們做什么以及如何做才能將政策付之于實踐[2]?！白陨隙隆毖芯柯窂降牟蛔阒幵谟谄浒颜邎绦锌吹眠^于簡單，過多地關注政策制定者，而忽視了基層的適應性。因此，如果僅從“自上而下”的視角研究大學章程執行，就會把關注的重點放在章程制定層面，而忽視章程在基層的執行，顯然并不全面。

第二代研究堅持“自下而上”的政策執行研究路徑，在對“自上而下”研究路徑進行批評和發展的基礎上，偏重構建政策執行理論分析框架和模式，主要代表人物有愛德華茲、薩巴蒂爾、利普斯基以及C·霍恩等。它強調政策制定與政策執行功能的互動性、政策執行者與政策制定者的互動和合作[3]，認為應該賦予基層單位或執行主體更多的自主裁量權,使其因地制宜地執行政策。這種研究路徑對大學章程執行的啟示是要足夠重視章程制定者與章程執行者共同完成章程文本的制定,關注基層單位在章程執行中的重要作用等。這種研究的不足在于過度重視基層單位的作用，與我國大學章程制定與執行實際有較大差距。

第三代研究試圖跳出“自上而下”和“自下而上”的二元思維，并汲取兩者之所長，提出整合式的政策執行研究框架。本文以大學章程具備政策屬性為前提，在吸收“自上而下”和“自下而上”政策執行研究模式特點的基礎上，形成了以下影響大學章程執行的因素：大學章程文本自身、大學章程執行主體、大學章程執行機制、大學章程執行保障條件等。目前從利益博弈的角度考慮政策執行以及對政策執行中人的因素的分析也是第三代研究的新拓展，這些構成了本文對大學章程執行阻滯進行分析的基本理論架構。

二、我國大學章程執行阻滯及其表現形式

從政策執行理論視角看，任何政策文件都存在執行阻滯的可能。所謂大學章程執行阻滯是指在大學章程執行過程中，由于受到高校內外部主客觀因素的制約而出現執行過程不順暢、執行效果欠佳，進而導致大學章程制定的既定目標和規定內容的落實大打折扣甚至完全不能實施的情況。大學章程的制定并不意味著高校一切制度性問題的解決，因為人們對傳統管理方式的依賴和對章程的認識不足使章程在執行過程中必然產生阻滯的現象。對照政策執行阻滯的表現，大學章程執行阻滯的主要表現形式為：

其一，大學章程的象征式執行。這一現象主要是指執行主體(執行機構和執行人員)在大學章程執行過程中僅做表面文章，大學章程停留在口號層面、文件層面，只做相應宣傳而沒有具體措施，不予真正貫徹落實，導致大學章程成為一紙空文，大學章程作用發揮遠低于章程制定時的預期目標。

其二，大學章程的選擇式執行。這一現象主要是指執行主體在執行大學章程時，往往根據部門利益和自身利益視具體情況有選擇地執行大學章程，有利于本單位和自己利益的規定內容就執行，否則就不執行或少執行。這種斷章取義、為我所用的執行方式，打破了大學章程文本的完整性、統一性，使大學章程發生變形和失真，大大降低了大學章程功用的實際發揮。

其三，大學章程的機械式執行。這一現象主要是指執行主體不按照外界環境的變化及具體情況因地制宜地推進章程實施，而是生搬硬套地僵化執行。這種做法雖然名義上保持了大學章程的權威性，但實際上很難準確運用大學章程精神來解決具體問題，使得大學章程執行偏離了本真的制度設計。

其四，大學章程的替代式執行。這一現象主要是指執行主體換用表面上與大學章程一致而事實上不同的制度代替章程規定，采取部分性代替甚至完全性替代的方式以假亂真，使得大學章程本身難以真正貫徹落實。這種情況往往發生在大學章程執行主體與實施對象出現利益沖突的時候。

其五，大學章程執行的停滯化。這一現象是指大學章程制定結束后缺少執行環節，制定完成就意味著終結，導致大學章程被束之高閣，成為空頭文件，或在大學章程執行的過程中，由于執行主體不重視、利益博弈等原因，大學章程在某一階段或環節無法實施而出現終止的現象。

三、整合式研究視角下大學章程執行阻滯的原因

從政策執行阻滯表現形式來看，大學章程執行阻滯是多種因素綜合作用的結果，既有高校內部因素，也有一些外部因素，這里僅對影響和制約章程執行的高校內部因素進行分析。根據整合式研究視角下確定的影響大學章程執行的考量因素，可以從以下幾個維度分析大學章程執行阻滯的原因。

其一，大學章程文本質量不高。新中國成立后的幾十年間,我國大學章程建設基本處于停滯狀態，直到2010年前后才由政府主導推進大學章程建設。目前，我國章程建設很大程度上還是外力推動的結果，大學自身普遍缺乏制定章程、照章辦學的主動性、積極性和探索章程建設的熱情和意識，導致章程文本的質量普遍偏低、適用性不高[4]。這主要是因為我國大學章程不是基于大學自身客觀需要而自發產生的，而是政府統一運動式的產物，帶有濃厚的自上而下推進的行政色彩。這樣制定出來的大學章程，看似規定都合理，實則缺乏可操作性，最終的結果是我國大學章程內容基本雷同、問題基本相似。以教師權利內容為例，高校章程在教師權利保障方面面臨權利內容不清、權利保障重視不夠、保障措施缺失或缺乏實效性等三個方面的實施困境[5]。

其二，大學章程執行主體之間存在利益博弈。政策執行的本質是相關政策執行主體之間基于利益得失的考慮而進行博弈的過程。大學章程的執行主體是指負責推進大學章程貫徹和落實的組織機構和人，主要包括高校決策層、職能部門及相關執行人員。當然，從我國大學章程產生的方式來看，政府也是大學章程執行主體之一，不過由于本文側重高校內部的大學章程執行要素，這里就不談及政府的有關問題。執行主體利益的不一致性決定了大學章程執行阻滯發生的現實可能性。從狹義角度講，大學章程的執行主體應該是章程的制定者，即學校決策層面及其委托的職能部門。而在章程的執行中，職能部門之間因工作職能不同而存在部門利益差異，導致學校委托的章程執行部門很難得到相關部門的配合，甚至出現相互推諉、互相掣肘的現象，形不成合力。從廣義上講，學校領導、職能部門、基層院系、廣大師生等均要以不同途徑和方式參與大學章程的制定和執行，而實際上，我國大學章程制定權主要集中在學校決策層面或受學校委托的職能部門，基層學院、普通教師、廣大學生的參與度較低。在章程執行過程中，學校和學院之間也存在博弈。學校職能部門往往被認為是章程的執行主體，基層院系被認為是實施群體，認識上的混淆容易造成二者對立。學校層面追求學校整體目標的實現，關注的是通過章程執行使學校管理更加科學、規范，提高行政效益；而基層院系關注的是本單位的發展，對章程的落實并不關心，自然就會機械式或替代式地執行大學章程。

其三，大學章程執行人員素質不高。執行機構是政策執行的載體，但大學章程執行歸根到底還是人的因素，執行人員素質的高低影響著大學章程執行。多數高校并沒有安排推進大學章程執行的專門人員，一般由學校章程制定部門的工作人員替代，這些章程的執行人員既存在知識結構、業務水平、綜合素質的差異，也存在價值觀念、道德水準的不同，都會直接影響章程執行成效。由于長期以來我國高?；w處于“無章運行”狀態，高校管理者和章程執行人員尚未清楚地意識到章程對于高校依法自主管理的重要意義。如果執行人員對大學章程認識得不夠，把它當成一般制度看待，執行的邏輯起點就會比較低，所執行的章程必然是曲解之后的章程。大學章程的執行人員會對大學章程進行利益“過濾”，章程規定與自己利益一致時就執行，不一致或無利時就不執行甚至抵制執行，最終的結果就是出現大學章程的選擇性執行，甚至執行的停滯化。

其四，大學章程執行資源投入不足。任何政策的執行都需要一定的資源作為保障，充足的執行資源是大學章程執行的有效支撐。大學章程執行的人力資源主要包括章程執行的專門人員、相關管理人員及院系相關人員等，如果人力資源投入不足，大學章程執行肯定不會順利。大學章程執行的財物資源主要指用于章程執行的專項經費投入、常規性經費投入，經費充足與否直接影響著執行人員是否愿意執行章程、院系是否愿意落實章程。如果經費不夠充分，大學章程即使制定得再完美，也沒法得到很好的執行。因此，對大學章程執行資源的投入不足，會直接導致大學章程執行中象征性執行和執行停滯化現象的發生。

其五，大學章程執行的監督機制不健全。當前，我國高校制度體系建設中的執行監督機制是一個薄弱環節。對政策執行進行監督是防止政策失控的有效手段，也是政策過程的有機組成部分[6]。我國大學章程執行缺乏有效的監督是普遍現象，大學章程執行人員扮演著“運動員”和“裁判員”的雙重角色，對章程執行情況沒有及時地進行跟蹤、評估，存在監督制度表面化、監督渠道不順暢等情況。同時，大學章程執行缺乏有效的師生參與和監督機制，沒有形成大學章程執行與師生員工反饋、監督的良性互動局面。這樣，大學章程執行就變成了良心活，執行好壞一個樣，執行不執行一個樣，沒有形成推進章程實施的激勵和約束機制，這是導致章程執行阻滯發生的重要原因。

四、整合式視角下破解大學章程執行阻滯的對策

從整合式研究視角看，破解章程執行阻滯的關鍵在于以下幾個方面。

其一，切實提高大學章程文本的科學性和可操作性。高質量的大學章程文本是其得到有效執行的先決條件，也是預防大學章程執行阻滯的基本前提。高校要切實認識到大學章程建設的重要性，成立高水平的大學章程制定機構，把大學章程制定作為確立學?！盎痉ā钡倪^程來看待。一方面，保證大學章程制定過程的科學性。堅持“自上而下”與“自下而上”相結合的制定方式，保證大學章程制定主體的多元參與、實質參與，通過廣泛開展調研、論證，為校內學術組織、基層院系、廣大師生的參與創造便利條件，并善于借助外腦，發揮專家學者、校友、政府官員等的作用，匯聚各方智慧，增強廣大師生的認同度，體現各方在章程制定中的價值和作用，使廣大師生認識到大學章程不是某個部門或某個人的大學章程，而是學校的大學章程，是廣大師生員工的大學章程。另一方面，保證章程文本內容的科學性。章程制定一定要認真貫徹落實國家有關教育法律、法規、政策，研讀吸收國內外大學章程的成熟經驗，在立足學校歷史傳統、大學文化和現實辦學條件的基礎上，準確把握高等教育發展趨勢以及現代大學制度建設的需要，制定科學、可行的大學章程。

其二，努力平衡大學章程執行主體之間的利益關系。大學章程對大學發展的“大政方針”進行了盡可能全面、系統的規定，其中涉及大學組織內外部各方利益主體的權利和責任表達[7]。因此，大學章程執行主體的多元化訴求是執行大學章程時必須考量的因素。在章程執行過程中,既要使高校決策層和中層職能部門達成利益上的一致，又要統籌處理好職能部門和基層院系之間的關系。通常來講，學校職能部門負責大學章程的執行工作，而基層院系是大學章程執行的具體落實單位，二者必須統一于學校發展的總體目標。在執行過程中，要加大對大學章程的宣傳力度，使其被各級執行主體廣泛接受和認知，營造大學章程執行的良好氛圍；要加強信息溝通，建立大學章程執行主體之間有效的信息溝通機制，把大學章程文本及其執行的條件、程序、措施等及時向師生公開，同時建立基層單位對大學章程執行的反饋渠道，及時準確地反映執行情況；要處理好章程執行主體和實施群體之間的關系，依法維護和保障師生員工的合法權益，通過合理的章程執行制度安排，使章程執行更加科學化、規范化。

其三，積極提升大學章程執行人員的素質。大學章程執行阻滯的出現與執行人員的素質直接相關。高校要建設一支推進大學章程執行的專兼職隊伍，加強對大學章程執行人員的專業培訓，使執行人員全面了解大學章程的基本精神，掌握推進大學章程執行的方式、方法，及時掌握大學章程的推進和完成情況。同時，執行人員要加強學習，不斷提升理論水平、認知水平，提升其執行大學章程的能力，強化執行人員對大學章程執行的責任意識，防止因部門利益和個體利益而影響章程執行情況的發生。

其四，確保大學章程執行資源充足。這里講的大學章程執行資源是指章程執行中除了人力資源投入以外的經費及物資投入。高校必須加大章程執行的經費投入力度，設立大學章程執行專項經費，用于大學章程執行專門機構推進大學章程的實施。同時，通過建立相應的考核、評估制度，依據大學章程的執行情況，對相關單位和個人進行相應的精神和物資獎勵，適當的時候可以考慮把大學章程的執行情況與學校的相關資源配置緊密結合，調動執行單位、落實單位以及廣大師生對大學章程執行的積極性，使師生員工主動、自覺地執行大學章程，避免機械式執行情況的發生。

其五，建立健全大學章程執行監督機制。大學章程的執行依賴于獨立而有效的監督機制。高校應建立章程執行的內部評估和監督機構，制定大學章程執行工作方案，嚴格章程執行考核制度，根據執行情況合理調整大學章程執行策略。高校要注意發揮廣大師生在章程執行中的監督作用，建立健全規范、有序的參與制度，不斷提升師生參與大學章程執行的廣度和深度，讓大學章程在規范中執行、在監督中執行，真正做到有章必依、違章必究，減少因主客觀因素而造成的大學章程執行阻滯情況的發生，推進高校依章辦學目標的實現。

本文的研究雖然立足于對阻礙章程執行的內部因素進行分析，但并不否認影響大學章程執行的外部因素的存在，如政府在大學章程執行中扮演著極為關鍵的角色，高等教育宏觀管理體制、法治環境、政策導向等都會極大地影響大學章程的執行實效。目前我國高校在章程制定和執行中的主動作為還不夠，在現有的宏觀政策環境下在章程制定與執行方面仍有較大的努力空間。

[1]別敦榮.論我國大學章程的屬性[J].高等教育研究,2014(2):19-26.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學出版社,2002:76.

[3]賀東航,孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學,2011(5)：61-79.

[4]符瓊霖.對教育部首批核準的六所大學章程分析與建議[J].高校教育管理,2015(1)：45-50.

[5]羅娜,羅昆.大學章程中教師權利保障的困境與實現路徑——基于教育部已核準的84所高校章程的文本分析[J].國家教育行政學院學報,2016(7):85-89.

[6]霍海燕.當前我國政策執行中的問題與對策[J].理論探討,2004(4)：87-90.

[7]石連海.國外大學章程執行力的模式、運行機制與啟示[J].教育研究,2014(1):132-137.

2016-06-03

孫曙光(1982- )，男，助理研究員，博士研究生，從事現代大學制度及大學治理研究。

G647

A

2095-7602(2017)01-0140-04