基層腐敗治理論

劉代成

基層腐敗治理論

劉代成

當前我國基層腐敗治理主要采取道德教育、權力相互制約、用法律制度規范權力運行、加強社會輿論監督等路徑。基層腐敗治理過程中存在價值取向、非法治化、應然與實然偏離等不足。法治框架下，加強基層腐敗治理要從教育方式、制度制定以及監督體系方面入手，貫徹法治精神，確立基層腐敗治理對策正確的法治化價值取向，確立腐敗治理制度的正確導向，落實反腐制度的實踐，走“標本兼治”的反腐路線。

腐敗治理 法治 權力制約 道德教育

以習近平同志為核心的黨中央提出了“四個全面”的戰略布局，為反腐倡廉建設提供了理論支撐。黨的農村基層組織的反腐倡廉建設也是黨的五大建設的重要組成部分，農村基層黨組織作用發揮如何，反腐倡廉建設做得怎么樣關系著農村基層政權的穩固，關乎黨群關系的和諧。加強農村基層黨組織反腐倡廉建設，一是更加有利于密切黨群、干群關系，營造良好的形象，鞏固黨的執政之基；二是有利于執政黨不斷提高自身的治理水平和治理能力，提高執政水平。

黨的十八屆四中全會提出了全面從嚴治黨的理念并大力實踐，取得了豐碩的理論和實踐成果。基層腐敗治理是全面從嚴治黨的必然要求。千里之堤，潰于蟻穴。當前，對基層發生在群眾身邊的腐敗現象，需高度重視。需要把著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題擺上更加重要的位置來抓。反腐從基層治理開始，這是強根固本之舉，是實現四個全面建設的必然途徑，更是兩個百年奮斗目標的必然要求。

一、當前我國基層腐敗治理的基本路徑述要

農村基層是黨執政為民的最前沿,最能檢驗黨和國家政策決策的服務實施效果,基層是黨執政興國最根本也是最基本的保障。我們黨自成立以來均一直在探索實踐有效治理基層腐敗的對策,也取得了一系列理論和實踐成就，特別是新中國成立以來，我們黨非常重視對基層黨員和領導干部的腐敗治理，重視道德教育的作用，采用權力相互制約的方式，用法律制度規范權力的運行，同時注重社會輿論監督。

（一）用道德教育來規范和約束黨員干部

腐敗的原因是人們對私欲的無限追求。當人們的自律不足、自我約束意識不夠抵御私欲時，腐敗行為就會而生。因此，要重視道德教育。現階段將與反腐敗相關的黨紀、黨規上升到道德規范層面，用道德的力量來規范和約束黨員干部。還可建立懲治公職人員、村居委等自治組織干部的腐敗犯罪條例，用強制性手段規范黨員干部的行為。將這二者結合起來，是目前具有較強可行性的一種思路。

（二）以權力制約來治理基層腐敗

孟德斯鳩提出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才停止。”[1]因此提出了利用權力之間的相互制約，達到治理腐敗的最佳效果。這一腐敗治理方法自提出以來到目前為止，已經對腐敗治理產生了明顯的積極作用。權利之間的相互制約是國家權利之間的橫向分解。即原來統一的國家權力分由不同國家機構來行使，使國家內部各機構之間形成權力彼此制約、相互牽制的關系，避免出現國家權力高度集中現象，同時也避免各國家機構濫用權力。

（三）用法律制度規范權力運行

運用法律來規范權力的行使，規避腐敗現象的發生是腐敗治理方面的實踐經驗之總結。鄧小平同志曾強調：“對于反腐敗還是要依靠法制去進行，搞法制也靠得住一些。”[2]20世紀末期，江澤民同志在其腐敗治理思想的基礎上，確立了堅持完善制度建設進行腐敗治理的新思路。胡錦濤同志對制度反腐提出了“反腐倡廉制度建設是懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，是加強反腐倡廉建設的緊迫任務”[3]。習近平同志提出要大力加強對腐敗的治理，黨的第十八屆中央紀律監察委員會第二次全體會議提出：“反腐倡廉必須常抓不懈，經常抓、長期抓，必須反對特權思想、特權現象，必須全黨動手”[4]。所以依靠一定的法律和制度去對權力進行規范和使用，突出強調了法律與權利之間的關系，以法律的秩序性保障權力秩序。主要思想是運用法律來規范權力的行使，保證權力被正當行使。具體手段是通過法律制定規法權力的行使，加強對權力運行的監督力度。最終目的是希望通過法律的有效制約，保證權力為公共權力而服務。

（四）加強社會輿論監督

社會輿論監督就是鼓勵和引導社會大眾利用各種輿論工具，如傳統的廣播、電視和報紙，網絡、移動新媒體等對基層黨員和干部不合理的行為以及腐敗現象進行控告、檢舉揭發等的監督活動。我們黨和政府歷來都重視社會輿論對于權力的監督問題，主要表現為以下三個方面：一是我們黨的自身進行的監督；二是人民群眾的監督；三是民主黨派以及無黨派民主人士進行的監督。通過社會輿論監督，能夠及時發現腐敗現象。首先，利用社會輿論治理腐敗，使得權力的行使時刻處于各種社會群體的監督下，降低權力濫用的可能性，保障權力真正做到為民所用。其次，社會輿論監督的真正實現，也表明了民主政治達到了一定程度，對于發揚社會主義民主，具有深遠的意義。近年來，隨著人民群眾的民主意識增強，要充分發揚社會主義民主，保障人民能夠真正享受管理國家的權力。大力推進社會輿論監督，有利于提高人民群眾的參政議政意識，同時也有利于反腐敗問題研究的深入。

二、當前我國基層腐敗治理過程存在問題及原因

在基層反腐方面，我國已經形成了較為完備的懲治和預防體系，但在治理過程中也存在一些不足，結果還不太理想。

（一）治理腐敗對策的法治價值取向不足

當前，在反腐方面我國已經形成了較為系統的體系，總體而言，取得了較好的效果。但腐敗現象卻依然存在，個別地方甚至還非常嚴重。

早在新中國成立的前期，毛澤東同志就根據形勢，提出了在黨內要保持“兩個務必”的要求，并且在新中國成立后也大力開展反腐斗爭，使腐敗在當時非常少；改革開放之后，鄧小平同志也提出了要重視腐敗問題，腐敗問題不可忽視；在黨的十六大報告中，江澤民同志也深刻的指出了：“堅持反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務，不堅決懲治腐敗，黨就有可能走向自我毀滅。”[5]黨的十六大后，胡錦濤同志指出：“黨風問題關系黨和國家的生死存亡，這是我們黨深刻觀察歷史和現實得出的一個科學結論。”[6]習近平同志亦提出了：“反對腐敗、建設廉潔政治，保持黨的肌體健康，始終是我們黨一貫堅持的鮮明政治立場”[7]。從我國領導人的論述來看，堅持把反腐問題看成一項不容忽視的事業，將反腐治理與黨的生死存亡相聯系。但是在當前我國一些的基層腐敗治理的對策中卻存在價值取向問題，個別地方甚至存在為個人的私利而不惜犧牲國家利益的現狀。

（二）基層腐敗治理措施時效性短，權力運行制度不完善

現階段，我國的腐敗治理工作不斷向縱深化發展，從進行源頭治理和防范腐敗；完善反復體制機制建設；加強懲治力度，加強監督等多方面來解決腐敗問題，逐步達到對權力的有效制約和監督。但是離法治反腐的實現還有一定的差距。一是腐敗治理時效性還需要進一步加強。我國在腐敗治理的措施針對性強，但是時效性方面需要進一步加強。在一些具體措施方面還需要強化長效機制，在基層有些問題出現了才去想辦法解決，可能會出現治標不治本，個別甚至會陷入“頭疼醫頭”“腳疼醫腳”的狀況，停留在有問題出現了，才不得不去拿出一個應急措施。對于這樣的反腐敗所取得的成果會很快被新的腐敗問題所取代。這樣也會導致反腐敗措施不能自如地應對新的腐敗問題，陷入僵化的模式。二是個別基層在權力運行透明化保障機制建設還不完善。目前，一些基層腐敗滋生和蔓延之條件依然存在著。而權力具有一定的封閉性及隱蔽性，即一切腐敗都只能在暗中進行。權力運行過程中的透明度、腐敗現象發生后法律對其的容忍度，是腐敗能否滋生和蔓延的條件之一。

近些年來，中央和一些地方均有針對性地制定了一些關于對權力內部監督的政策政策。但這些政策的實施，由于個別基層在執行層面沒有正確理解，出現了一些問題。首先，個別基層認為地域和適用范圍方面存在差異，覺得一些政策顯露有一定的不確定性。其次，由于一些基層對于政策的解讀差異，使得具體制度在落實上存在“變異”，這就削弱了政策制定之初預計的成效。同時個別地方的政策由于較為單一、也缺乏一定的預見性等，在實踐中只有在問題發生了之后才能夠去提出有針對性的措施。同時又受“法不責眾”的觀念影響，導致了反腐成效甚微，反腐治理開展越發困難。另外，由于一些基層監督的法律程序上還不太健全，并且基層反腐的任務和責任也還不太明確，反腐政策缺乏應有的力度，反腐法治意識薄弱，最終導致反腐機制的運行效果還不太明顯。

（三）個別基層腐敗治理政策的預計成效與實際成果有差距

從我國腐敗治理的實踐中可以看出，我國的腐敗治理政策，在個別基層存在重視應然而忽視實際運用效果。個別地方腐敗治理流于形式，并沒有發揮實際效果。腐敗治理措施流于制度層面和形式，不能發揮其應有的功能。無論怎么治理腐敗，如果都只看到應然，認為只要法律健全、道德水平提高、社會力量增加、各種公權力之間要相互進行牽制并且在實踐中不斷完善，基層反腐敗之目標就能夠得以徹底的實現，而忽視了腐敗治理過程中的實踐效果。傳統的基層腐敗治理對策大都強調在腐敗治理的應然性，且專注于從意識形態以及從文本制度的層面之上去思考基層腐敗治理方面宏偉之藍圖，而對真實腐敗現象的研究卻較少。

三、法治化背景下加強基層腐敗治理的若干對策

在國家治理能力和治理體系現代化的要求下，基層腐敗治理的法治化可從多方面貫徹法治精神，確立正確的法治化取向，積極落實相關制度，同時要注重標本兼治，達到應有的效果。

（一）從教育方式、制度制定以及監督體系方面，貫徹法治精神

首先，教育、法治并舉。在預防腐敗中教育、法治并不是相互沖突的。在預防基層的腐敗中要采取主動教育的方式，在不同的階段，均能發揮一定的作用，此方式也是我們黨一直堅持和實施的基層反腐措施，具較強的有效性；加強法治意識教育，不斷培育法治精神、宣傳法治文化。其次，要堅持不懈地將法治教育、建設貫穿反腐制度制定的過程中，貫穿監督體系的建設中，大力加強廉政思想教育，強化廉政教育，加強基層的法治建設。第三，要積極加強完善基層反腐的相關制度建設。

1.實施定期走訪機制

對基層領導干部的政策實施、權力使用是否切實；對基層領導干部是否廉潔清正、職責工作是否落實等進行調研。同時協調各方，保證走訪調研機制的實效性和全面性，真正做到無論職權高低，一律根據其職務、崗位特點，安排人員進行走訪，對腐敗問題監督實現全覆蓋。

2.對權力行使者實行權責終身制

對于基層領導干部的一切作為，只要發生了重大問題的，無論其是否直接參與或是直接責任人，都應負有失責的責任。權責終身制的實施，能切實鞭策基層領導干部做到廉潔自律，規范使用權力。同時，可以使全體基層領導干部，無論其權力范圍大小，都意識到權責一體的事實，從而達到規范權力運行，保障法治反腐這一目的。

（二）確立基層腐敗治理對策法治化價值取向

法治不僅是制定法律，需要司法方面的制度以及國家進行依法治理和管束，更應該包括權力的行使者自身也要受到法律的約束。在推進依法治國的進程中，就要運用法治手段保障權力發揮其正面屬性，不斷促進基層腐敗治理的法治化進程。因權力的固有屬性，要使其最大化地發揮好作用，就要不斷推進“依法行政”。公共權力、公職人員行使權力的異化產生腐敗，究其根本，是權力的行使者為謀取私利犧牲公共利益、濫用自身職權的行為。在基層，我們既然是倡導法治，那么就要把公權力納入法治的軌道，讓權力在陽光下運行。從法治層面上來說，法治框架下基層腐敗治理對策要體現法治精神。符合法治精神的基層腐敗治理的價值取向：減少權力行使帶來的腐敗可能性，促使權力向“有限權力”方面進行轉化，這樣說就是權力行使的有限性。

1.實現基層權力的有限性

法治首先要求確立法律的最高地位。權力的有限性指的就是公權力是有邊界的，不是無限的，其作用的范圍也是明確的，也就是所謂的有限權力，法律在向領導干部授予權力時就將其范圍作出明確的規定，也就是權力的有限性問題。要大力發揮法律在防治權力濫用滋生腐敗方面的作用，在制定法律時，既要考慮法律制度的“應然”，又要考慮到其在實際情況中的作用發揮，真正將法治反腐由形式反腐轉向實際反腐，讓文本上的反腐之“法制”和“制度”，能夠在實際之中發揮其理論方面的效果。

2.實現基層權力的有效性

基層領導干部或公職人員權力的有效性指的就是法律進行規定的權力所能夠產生出來的實際效能。為了避免基層干部權力的無效性出現，保證基層領導干部權力的有效性的發揮，發揮基層領導干部應樹立權責一體意識。一方面，在法律所創制過程之中，讓公共權力能夠以法律責任之方式所表現出來。因法律中的很多條款若沒有界定清楚就會使基層領導干部拿所掌握的權力去尋租，給基層領導干部濫用權力、腐敗滋生提供某種形式上的“空子”。同時，已有法律和制度要做到權責并重。具體而言，就是對權力失效作出規定，明確其濫用或超界要有嚴厲的處罰措施，且在法律上要明確其追究方面的制度，保證基層領導干部的權力能夠正常運行。

（三）確立腐敗治理制度的正確導向，落實反腐制度的實踐

切實做到反腐制度有效持續地推進，就要樹立正確的腐敗治理價值觀導向。增強黨的拒腐防變能力同時，不斷推進反腐倡廉機制。“制度化反腐”是對自上而下依靠權力反腐的一種超越，它是法治反腐和制度反腐的一種有機結合。制度化反腐的目標是實現廉能政治：使干部廉而有為，機構廉而有能，使政府成為廉潔政府、專業政府、效益政府、低成本政府和優質政府。

1.保障依法治理腐敗

切實做到依法治理腐敗，就要保證以下幾個方面的腐敗治理切實可行：一要完善防治腐敗的治理及對腐敗行為的嚴懲法律制度。將反貪廉潔制度深入到懲治、防止腐敗治理的各個環節和過程。落實反腐制度在廣大人民群眾的監督中落實，用以保障人民群眾的根本利益，減少權力的濫用。二要保障防治腐敗的相關法律法規的切實可行，保證法律制度的制定過程的科學性，要嚴格法律制度的制定過程中的科學設計，綜合應用，防止“法律虛設”現象的出現。

2.提高人民群眾的參與度

加強反腐制度實施過程中，人民群眾的參與度。現階段，人民群眾自身的維權意識和法制意識在不斷增強，在實行反腐制度的過程中讓人民群眾參與進來，能夠有效的保障制度的實施效果，同時落實了人民當家作主的意愿。為了重建公眾對干部清廉辦事的信任，迫切需要定期公示干部的家庭財產狀況，讓群眾清楚明白干部任職期間家庭財產沒有“異常”增加。可實行“新人新辦法”，率先從擬提拔重用的干部做起。同時需要對“收錢辦事”“不收錢也不辦事”的官員，建立公開和高效的舉報投訴受理機制，作到“舉報必反饋”“投訴必辦理”，受理過程和受理結果公開透明全程可查詢，同時讓群眾參與監督并對官員不收錢也辦事樹立起信心。

（四）基層反腐要走“標本兼治”路線

依照法治治理腐敗問題，要真正實現腐敗治理的成效始終持續保持下去，就要處理好腐敗與反腐敗的關系，針對實際情況，做出合乎實際的、有效的、正確的判斷。要構建治理腐敗的長效機制，必須依靠法制手段，不能破壞法治治理腐敗的程序。對于腐敗的前期防治和腐敗發生后的嚴懲要協調一致，共同配合，構建井然有序的法治治理腐敗體系。

1.根據時間和階段出臺相應的腐敗治理政策

現階段，我國的反腐敗取得了較大的成果，但腐敗問題卻沒有能夠從根本上杜絕，由于腐敗現象涉及政治、經濟、文化和制度等各個方面，關系錯綜復雜。對于部分外在因素致使的腐敗行為，我們主要采取引導、教化，幫助腐敗官員爭取寬大處理。在針對腐敗治理這一問題上，我國采取先治標后治本，最后是標本兼治的措施，不失為是一個明智的舉措。“老虎”“蒼蠅”一起打，政策的應然性是值得肯定的，但是具體效果可能會出現巨大反差。基于我國的實際情況，確立一個適度先治標的腐敗治理措施，是有必要的。從目前來看，我國針對腐敗治理措施方面的政策、措施控制相對來說還是比較合理的。對于腐敗案件的類型處理，也做到了“外因型”和“內因型”分開治理的原則。

2.采取“特殊”與“一般”并舉，科學有效落實標本兼治

現階段，在基層要結合我國的國情和當地的具體情況，對于腐敗治理建議采取 “特殊措施”與“一般措施”相結合的原則來治理腐敗。即將長期性目標與階段性目標相統一。要在堅持法治的基礎上，先從“標”上去遏制住腐敗蔓延的勢頭；兼顧從法治教育、反腐監督建設、貪污問題監督三個方面協調一致，實現從“本”上治理腐敗。最終達到標本兼治的腐敗治理效果。

一是出臺部分“特殊”有效的反腐措施。由全國人大常委會和中央紀委、監察部相互配合，出臺實施貪腐案件的犯罪者限期內自首的措施。闡明一定期限內主動繳回貪污賬款，且如實、坦白的交代犯罪情況的，案情較為緩和的，可斟酌給予從輕處罰的決定。達到鼓勵腐敗人員主動投案的目的；對于已經查處的腐敗官員中的拒不退贓的或退贓不徹底，有保留行為的，依據反腐法律從重處罰，達到警醒、震懾的作用。二是公開宣布設立腐敗案件退贓賬戶，要求腐敗分子在規定的時間內，將所貪污的金額如數匯入該賬戶，并由設立該賬戶的銀行出具退贓憑證。與此同時，出臺相關的法律法規、制度來進行輔助反腐政策這樣的的實行。例如：可實行家庭財產的登記和申報制度、對金融實行實名制等，這樣就能夠切實做到標本兼治。同時配套建立和完善起其他法律、法規和相關制度，形成一套較嚴密和完整的基層腐敗治理體系。三是將民主、法制以及思想教育能夠有機結合起來，將律已與律他相結合、懲治與防范相結合、德治與法治相結合，這就將基層腐敗治理的“標”和“本”之工作納入到了法治的框架之下。

[1]孟德斯鳩：《論法的精神（上）》，張雁深譯，商務印書館，1961年，第154頁

[2]《鄧小平文集》（第三卷），人民出版社，1999年，第379頁

[3]胡錦濤：《把握大局堅定信心推進黨風廉政建設和反腐敗工作 為實現全面建設小康社會的宏偉目標提供有力保證》，《人民日報》2003年2月19日，第1版

[4]習近平：《更加科學有效地防止腐敗堅定不移把反腐倡廉建設引向深入》，《人民日報》2013年1月23日，第1版

[5]江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》2003年10月9日，第1版

[6]李永忠：《做好黨風廉政建設和反腐敗工作是加強黨的執政能力建設的重要內容》，《人民日報》2003年4月8日，第7版

[7]習近平：《緊緊圍繞堅持和發展中國特色社會主義學習宣傳貫徹黨的十八大精神——在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話》，《人民日報》2012年11月18日，第1版

（責任編輯：張曉月）

On the Grassroots Corruption Governance

Liu Daicheng

At present,grassroots corruption governance in our country mainly adopts moral education,mutual restriction of power,power operation which is regulated by legal system,to reinforce supervision over public opinion and so on.At the grassroots level,there are some problems such as value orientation,illegal rule,departure from reality and so on.Under the framework of the rule of law,we should strengthen the grassroots corruption governance from the way of education,rule-making and supervision system,implement the spirit of the rule of law,establish the correct legalization value of grassroots corruption governance,establish the correct orientation of corruption governance system,implement the practice of anti-corruption system,take the “tackling the problem”anticorruption line.

corruption governance,rule of law,power restriction,moral education

重慶工商大學學生處 重慶 400067