財政法定實質化及其實現(xiàn)進路

摘要：

財政法定包含稅收法定與預算法定兩大基本原則。形式意義上的財政法定側重于解決征稅權與支出權的形式規(guī)范性問題，但是伴隨著公共政策觀念的變遷尤其是財政干預主義政策的盛行，稅收、預算成為實現(xiàn)某種經(jīng)濟社會功能的工具，其固有的控權特性日益被削弱。在此背景下，應當尋求實質意義的財政法定，在具體稅制與預算規(guī)則之上，通過財政基本法與預算法的功能分離，從財政收支規(guī)模、財政收支結構、財政收支平衡方面建構和完善相關制度，從而實現(xiàn)財政法定實質化。

關鍵詞：財政法定；形式；實質；財政基本法

中圖分類號：

DF43

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.01.03

構成財政法定的兩大支撐性原則——預算法定與稅收法定，在我國近年來開展的財稅法治改革中確立了其基本法律地位。《預算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”、“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出”，從而在立法層面確立了預算法定的原則地位。《立法法》通過規(guī)定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，開啟了我國稅收法定主義的階段。但是，由預算法定與稅收法定所支撐的財政法定原則偏重于形式意義，其關注重心在于政府收支是否具有預算或稅種實體法依據(jù)，整體秉持的是財政收支規(guī)范性控制進路。至于這一收支安排本身是否合理，如支出規(guī)模是否過高，支出結構是否存在偏離，支出額度是否有充足的資金來源，支出水平與收入水平能否實現(xiàn)平衡等問題，整體上尚缺乏系統(tǒng)的制度回應。這些問題有賴于通過財政法定的實質化及相關法治保障予以解決，其實現(xiàn)途徑是在具體收支規(guī)則之外建立更具宏觀指導意義的一般規(guī)則。目前學界正在討論制定的財政基本法，其高于具體稅收或者預算規(guī)則的立法旨意與財政法定的實質化相契合。通過財政基本法的相關制度構建，既有利于解決財政法定實質化的法治保障難題，又為明晰財政基本法的定位、協(xié)調財政基本法與現(xiàn)行財稅相關立法的關系提供了可行途徑。

一、財政法定的雙重面向：歷史嬗變與基本特點

財政法定是建立完善財稅法治應當奉行的基本原則，確認、規(guī)范并保障這一原則的運行構成了財稅法治演進的一條基本主線。財政法定是指“財政領域的基本事項應由立法機關通過法定程序制定的法律加以規(guī)定”[1]，它包含預算法定與稅收法定兩大支撐性原則。13世紀以來，西方國家先后確定了無代表無稅收、必須經(jīng)議會批準才能支出、全部財政收支都必須納入預算、控制預算執(zhí)行中的變動、防止支出超過預算總額等基本原則，歸結起來即為稅收法定與預算法定。在此基礎上，經(jīng)各國憲法、財政法、預算法、稅法的確認與完善，財政法定觀念得到更廣泛普及。早期的財政法定主要體現(xiàn)為其形式意義的面向：首先，征稅要素的確定必須具有明確的法律依據(jù)；其次，在將汲取的社會資源進行再分配時，必須事先將全部收支納入預算，確保政府的一切財政行動都是在經(jīng)議會批準的預算范圍內(nèi)、取得法定預算的授權后進行的；再次，如果事后要調整收支，亦須提請議會批準才能執(zhí)行新的預算方案，盡量保持預算執(zhí)行過程與最初批準預算的一致性。形式意義的財政法定具有以下特點：在控制內(nèi)容上，盡管要求預算決策全面覆蓋財政收支，但實際上預算對收入的控制能力十分有限，規(guī)定各項征收要素并由此劃定納稅人與國家權力（利）邊界的法律是稅法，預算法更多是規(guī)范財政支出的法律；在控制對象上，財政收支形式控制貫穿于各級政府的財政活動，既涉及國家層面的財政收支，亦涉及地方層面的財政收支；在控制方式上，稅收法定與預算法定具有嚴格要求。行政機關嚴格按照稅法確定的征稅要素計征相關稅種的應納稅額，同樣，預算一經(jīng)立法機關批準通過就應當嚴格按照此授權范圍執(zhí)行。

然而事實情況是：一方面，西方國家的財政支出規(guī)模從原則建立之初不足本國國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，到20世紀60-80年代已經(jīng)穩(wěn)居國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%以上，歐洲國家甚至達到50%-60%的支出水平。出現(xiàn)這種持續(xù)高水平支出的重要原因是在社會保護領域，與公民社會權利直接掛鉤的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老保障支出增加。在此背景下，很難僅僅依靠預算授權的形式控制財政支出。另一方面，財政征收規(guī)模為適應支出擴張的需要亦呈現(xiàn)顯著增長趨勢。如經(jīng)合組織成員國家稅收增長幅度與支出增長保持同步，從20世紀70年代平均占國內(nèi)生產(chǎn)總值29.4%上升到2006年的35.9%[2]。

面對財政收支幾乎不受控制的增長趨勢，西方國家從20世紀70年代開始建立財政收支實質控制制度，不僅要求財政收支活動“于法有據(jù)”，而且要求行動依據(jù)本身合乎合理正當性標準，確保收支行動的結果真正滿足社會公共需要，由此彰顯出財政法定的實質化發(fā)展傾向。實質意義的財政法定，更加注重財政收支的合理性，其特點為：一是在控制內(nèi)容上，表現(xiàn)為在收支關聯(lián)基礎上對收支規(guī)模、收支結構、收支平衡的約束。如美國半數(shù)以上的州頒布了《征稅及支出限制法》，對作為地方稅收重要來源之一的財產(chǎn)稅稅率上限、財產(chǎn)稅允許征收的增長限額、學區(qū)支出預算總額或者人均支出限額一并作出規(guī)定[3]；其《預算執(zhí)行法》將聯(lián)邦政府開支劃分為自主支出和法定支出，規(guī)定支出增加引起的赤字必須通過增收或減支的辦法得到彌補。歐盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定從1994年起，歐盟各成員國的財政赤字占GDP的比重（即赤字率）不能超過3%，政府債務占GDP的比重（即債務率）不能超過60%；歐盟《穩(wěn)定與增長公約》在進一步明確財政政策原則的基礎上，確定了歐盟財政政策協(xié)調規(guī)則、過度財政赤字的懲罰規(guī)則、財政預警規(guī)則，以保證各成員國實現(xiàn)財政基本平衡或者略有盈余。二是在控制對象上，從國家與地方的縱向層面來看，盡管不乏針對國家收支的規(guī)定，但是更具強制約束力的是對地方征稅權與支出權的控制，這也在一定程度上削弱了地方財政自主權[4]；從地方行政機關與立法機關的橫向層面來看，不僅地方政府的財政收支行為受到拘束，而且決定公共資源汲取、分配的地方立法機關也被置于監(jiān)督之下，因此，作為控制對象的不只是“政府收支”，還擴展到所有參與財政收支活動的權力主體的收支行為上。三是在控制方式上，表現(xiàn)為實施選擇性、靈活性而非全面全額控制，即主要針對某一種或幾種稅收，同時設置允許增長的征稅比例，或者針對特定領域或地域設置允許增長的支出比例。

二、偏向形式意義財政法定的制度反思

整體觀之，我國形式意義的財政法定問題，不僅得到觀念上的一致肯認，而且不同程度地付諸實踐，但是實質意義的財政法定——主要表現(xiàn)在規(guī)范財政收支活動之“法”能否引導財政收支合理運行的問題，尚未引起立法者、執(zhí)行者的足夠重視，可從財政收支規(guī)模是否適度、財政收支結構是否偏離、財政收支水平是否平衡幾個維度加以考量。

（一）關于財政收支規(guī)模

在《預算法》修訂之前，我國立法中包含一定體現(xiàn)財政收支規(guī)模控制的內(nèi)容，即“量入為出”。所謂量入為出，是以收入約束支出，即能取得多少收入就安排多少支出。但學界也有一種觀點認為，量入為出的結果恰恰可能“誘使政府部門出于擴張支出的需要而動用政治權力增加收入”[5]，并且要讓政府將支出減少到收入控制的范圍內(nèi)并不現(xiàn)實，因此主張從“量入為出”轉向“以支定收”[6]。筆者認為，“量入為出”抑或“以支定收”都是將收入或支出一端固定，假設其已處于某種變動狀態(tài)的條件下，考察與該收入或支出相對應的另一端的變動狀況，而該收入或支出本身是否應當如此變化，則并未納入考量范圍。因此，“量入為出”忽視了“入”這個層面上的征收權濫用問題，“以支定收”忽視了“支”這個層面上的支出權濫用問題。無論從立法規(guī)定抑或實踐情況來看，財政收支規(guī)模并未得到有效控制，預算執(zhí)行中的增收及增支壓力明顯。

比較典型的是在預算執(zhí)行中行政機關制定新的政策或措施，要求增加財政收支。《預算法》規(guī)定“在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施”，但如果屬于“必須作出并需要進行預算調整的”，則“在預算調整方案中作出安排”。預算調整的程序性意味較濃，對收支變動的實質影響不大。更何況還有一些收支變動情形并未納入預算調整適用范圍，在這種情況下，行政機關擁有更大的追加收支的自由裁量權。從各地財政部門提交的預算執(zhí)行情況報告、追加支出預算報告以及審計部門提交的地方預算執(zhí)行情況審計報告中，不難發(fā)現(xiàn)因實施新的政策措施而追加收支已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象

筆者查閱了黑龍江省、貴州省、北京市、深圳市、鄭州市、昆明市、浙江省青田縣、上海市徐匯區(qū)等20余份地方省級、市級、區(qū)級預算執(zhí)行情況或者財政收支審計報告，發(fā)現(xiàn)普遍存在追加支出的情況。導致這一狀況的原因除了預算編制本身不夠細化，需要預算執(zhí)行中通過追加具體落實支出項目之外，一個重要原因就是同級或上級政府出臺的增支政策。黑龍江省、貴州省及昆明市等省市還頒布追加支出審批管理規(guī)范，強調控制追加，但是都明確將新出臺的增支政策作為允許追加的法定事由。。由于政策過程與預算過程的分離，政策措施的制定沒有考慮預算成本，因此，預算執(zhí)行在很大程度上演變?yōu)閷ν獠啃枨蟮幕貞ㄖ苯涌紤]追加多少）而非控制（究竟是否應當追加），這就為預算本身帶來了極大的不確定性。

此外，預算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)短收，為彌補赤字而追加收支，也是無法實現(xiàn)有效規(guī)模控制的原因。針對省級預算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的短收問題，修訂后的《預算法》允許增列赤字并在下一年度彌補，但由于缺乏彌補赤字的具體規(guī)定，尤其是對省級以下財政赤字的控制不足，在下一年度預算安排時很可能出現(xiàn)為彌補赤字而增加收入、擴大公債發(fā)行或者尋求其他財政救助的情況，從而對未來財政收支運行產(chǎn)生消極影響。從地方預算執(zhí)行情況看，省級以下地市級財政赤字狀況不容樂觀，為彌補赤字，多數(shù)地方選擇風險相對較低的財政救助方式，以達到在短期內(nèi)實現(xiàn)預算收支平衡、緩解財政困境的目的。但是長期的路徑依賴不僅不利于構建政府間清晰、合理的財政分權體制，導致地方基層財政自主地位進一步弱化，而且會變相激勵其實施高風險行為，使地方整體財政風險不斷加大。

（二）關于財政收支結構

財政收支結構反映的是財政收入來源的組成及財政支出的方向，不同的財政收支結構表明財政收支活動影響社會經(jīng)濟生活的不同方式和程度大小。一方面，財政支出應當用于彌補市場失靈，滿足社會公共需求；另一方面，財政收入應當盡可能選擇具有可稅性、普遍性并且不會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生扭曲效應的中性稅收來源。

實踐中存在的問題在于：一是財政支出結構控制存在定位偏差。《預算法》一方面對機關運行經(jīng)費和樓堂館所等一般公共服務支出進行原則性控制，但是由于缺乏“上限”具體內(nèi)容，控制的效果令人懷疑。與此形成對照的是，《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》對經(jīng)費控制作出了明確規(guī)定，因此其實施效果更為明顯。另一方面，《預算法》明確規(guī)定預備費支出“下限”和對貧弱地區(qū)的必要支出，以便指引預算安排在保障類支出與控制類支出之間作出優(yōu)先性選擇，但是與實際需求相距較大。在制定、執(zhí)行具有傾斜性、保障性支出預算的過程中，各級財政一般是根據(jù)《預算法》的“下限”支出要求安排最低預算額度，無法滿足現(xiàn)實需求。同時，《預算法》之外由其他法律規(guī)定的支出與財政收入等掛鉤事項對預算分配產(chǎn)生影響，這也導致《預算法》自身規(guī)定的“下限”目標在多種支出需求中反而受到排擠。總之，《預算法》設置的“下限”目標實施不理想，而“上限”支出目標更容易實現(xiàn)。二是財政收入結構控制缺乏宏觀指引。目前的改革趨勢是針對具體收入類型設定目標任務，然后逐一展開，如“推進增值稅改革”“調整消費稅征收范圍”“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”“加快資源稅改革”“推動環(huán)境保護費改稅”“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”等。在其他收入層面，針對政府性基金、專項收入、轉移支付性收入、債務收入的管理規(guī)范亦在執(zhí)行落實過程中。但是如此大面積地推動各單行稅種立法改革對穩(wěn)定稅負的社會整體預期是否會產(chǎn)生消極影響，各項改革產(chǎn)生的綜合效應如何評估，值得深入思考。同時，如果將各類收入制度改革狀況綜合加以考慮，則更加需要一個宏觀層面的評價標準來審視相關制度改革成效，如財政收入結構是否適當（來自財政轉移支付的收入與自有預算收入，或者來自專項轉移支付的收入與一般轉移支付收入的大小比例如何，能否確保地方政府擁有履行財政責任的基本能力）、是否可行（公債規(guī)模維持在何種水平能夠保證中長期財政平穩(wěn)運行）、是否公平（收入制度如何設計以使最終稅負和各種費用負擔在社會成員中平等分配）等。這表明有必要從宏觀層面對財政收入結構控制進行“頂層設計”。

（三）關于財政收支平衡

自2013年中央三中全會提出“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”“建立跨年度預算平衡機制”以來，實踐對預算平衡的態(tài)度發(fā)生明顯轉變，從要求年度內(nèi)的剛性收支平衡轉變?yōu)樽非罂缒甓葟椥允罩胶狻?014年《預算法》修訂正式確立“跨年度預算平衡機制”，進而國務院頒布《關于深化預算管理制度改革的決定》《關于加強地方政府性債務管理的意見》，對中央及省級以下政府如何通過增列赤字、限額發(fā)債、申請臨時救助等方式實現(xiàn)跨年度預算平衡，如何強化赤字財政、公債財政背景下的預算管理作出細化規(guī)定。一系列制度改革的指向是放寬收支平衡的剛性要求。

值得注意的是，制度改革之前，嚴格控制赤字、公債的出現(xiàn)；制度改革之后，赤字、公債獲得了合法身份，收支平衡并非必須在預算編制時體現(xiàn)出來，而是可以事后通過赤字彌補實現(xiàn)。問題在于，赤字及其相應彌補機制究竟是反經(jīng)濟周期的“應景之作”，還是經(jīng)濟常態(tài)下的固定模式？一旦上一年度預算出現(xiàn)短收，在無法通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、削減支出方式實現(xiàn)平衡時，就可以在下一個預算年度內(nèi)彌補，彌補的方式往往離不開發(fā)行政府債券。下一年度預算可能在執(zhí)行過程中出現(xiàn)新的赤字，于是又將赤字彌補的責任推到第三個預算年度，由此周而復始，赤字、公債規(guī)模同步上升，演變?yōu)橐环N常態(tài)化的現(xiàn)象。值得注意的是，根據(jù)《2014年中央和地方預算執(zhí)行情況和2015年中央和地方預算草案報告》，2015年中央和地方財政赤字將在2014年的基礎上進一步增加，這是2015年國家繼續(xù)實施積極財政政策并適當加大力度的必然結果。但是如何面對不斷攀升的赤字規(guī)模，尤其是《預算法》規(guī)定跨年度預算平衡機制以后，如何化解年度間轉移、累積的財政收支矛盾，將成為《預算法》實施中不可回避的問題。赤字財政意味著財政支出偏離收入約束，如果立法僅僅局限于提供事后彌補型平衡機制而不從源頭控制財政支出與財政收入之間的偏離問題，那么收支平衡將難以真正實現(xiàn)。

三、財政法定實質化的進路選擇——基于財政基本法與預算法分離的邏輯前提

要實現(xiàn)財政收支規(guī)模、收支結構與收支平衡控制，進而實現(xiàn)實質意義的財政法定，不宜在現(xiàn)有《預算法》框架下完成，更妥當?shù)倪x擇是制定財政基本法，在相當于財政憲法的層面上完成財政收支實質控制的制度架構，實現(xiàn)財政法定實質化。制定財政基本法并非學界提出的新主張，早在2006年第十屆全國人大三次會議上，便有部分全國人大代表提出制定財政基本法的議案，當時全國人大財政經(jīng)濟委員會、財政部的回應是我國的公共財政體系正在建設完善中，尚不具備制定財政基本法的條件[7]。正是基于這一背景，不少學者提出讓《預算法》承擔財政基本法的職責，并據(jù)此指導《預算法》的修訂。這種主張一定程度上反映在2014年修訂的《預算法》中，如有關財政分權體制、財政轉移支付等政府間財政關系的規(guī)定便體現(xiàn)了《預算法》的這一定位。但是財政法定實質化應當在《預算法》之外通過獨立的財政基本法的形式加以實現(xiàn)，主要基于以下考慮：

第一，《預算法》與財政基本法的分離乃必然趨勢。財政基本法是“規(guī)定財稅法基本制度、能夠指導財稅法各個領域的法律”[8]。其功能定位是引領收入、支出、管理、監(jiān)督、問責等各項財政活動，其在內(nèi)容體系上具有基礎性、原則性、概括性、穩(wěn)定性，在適用范圍上具有普遍性、一般性。正是由于財政基本法作為財稅領域基礎性法律的定位，在立法例的處理上，國外一般采取兩種模式：一是納入憲法，在憲法中專章規(guī)定財政基本事務，如《德國基本法》第10章規(guī)定“財政制度”；二是單獨立法，如《日本財政法》對財政預算、決算、政府收支劃分等事項作出原則規(guī)定。預算法一般作為憲法、財政基本法之下，規(guī)范預算收支管理活動及運行程序的法律，在功能定位（集中于政府支出權控制）、內(nèi)容體系（涉及預算收支管理與運行程序的具體規(guī)定）及適用范圍（主要規(guī)范支出預算）方面均不能與財政基本法等同。目前由《預算法》承擔財政基本法的部分功能，更多是基于法治不完善時期的立法技術處理。伴隨著《預算法》修訂后財稅立法的密集出臺，預算管理中存在的具體問題被逐個納入法治規(guī)范視野，制定財政基本法必然是大勢所趨

財政部長樓繼偉在解讀中央四中全會精神時指出：“依法理財是依法治國的重要組成部分，加強財稅立法首先要研究制定規(guī)范中央和地方財政關系的財政法律制度。總的看來，《預算法》是預算管理的程序法。在修訂《預算法》的基礎上，還應制定財政基本法、財政轉移支付法等實體法。”2015年3月，全國人大代表趙冬苓女士向全國人大提交了制定財政基本法的建議，呼吁盡快啟動立法程序，積極回應社會關切，推進國家治理體系現(xiàn)代化建設；“兩會”期間，主題為“制定財政基本法，加快建立現(xiàn)代財政制度”的財政基本法研討會也在北京舉行，探討其立法意義及體系構成。（參見：滕娟.專家：制定財政基本法 管住政府的錢袋子[N].財會信報（數(shù)字報紙），2015-03-23.）。

第二，財政法定實質化在《預算法》框架內(nèi)無法實現(xiàn)。首先，財政法定實質化強調對收支權力的全面控制，行政機關及其他影響資源汲取、分配的主體之行為都要求被納入法治化軌道。《預算法》的主要任務是“規(guī)范政府收支行為”，在約束其他參與者的財政行動方面先天不足。其次，財政法定實質化強調收支關聯(lián)，財政收支關聯(lián)是財政收支規(guī)模、結構、平衡控制的內(nèi)在要求。在收支規(guī)模上，量入為出或者以支定收在單向控制某一方的情況下實際上無法實現(xiàn)控制目標，必須將收入與支出關聯(lián)起來；在收支結構上，偏重經(jīng)濟建設的支出結構在收入汲取方式上往往偏向流轉稅收，并且在自身稅權無法滿足支出需求的情況下又偏向公債融資，使得財政收入結構中公債的比例過大，因此，財政支出結構與收入結構相互影響，應當一并控制、雙管齊下；在收支平衡上，更有賴于收入與支出兩方面的有機聯(lián)系，這種聯(lián)系并非簡單指數(shù)量上靜態(tài)的相等，而是在一定周期內(nèi)通過收支兩方面的共同努力，對收支增長實施動態(tài)控制。重在規(guī)范支出預算的《預算法》無法對規(guī)范收入預算、建立財政收支的制度關聯(lián)作出進一步回應[9]。再次，財政法定實質化強調收支行為應當具備合理性，要求收支規(guī)模適度、收支結構相稱、收支水平均衡。《預算法》的重心則放在財政行為的規(guī)范性治理上[10]。

第三，財政法定實質化的實現(xiàn)進路與財政基本法“立憲”本質相契合。實現(xiàn)財政法定實質化不僅要求“于法有據(jù)”，更有賴于從源頭上對授權的“依據(jù)”本身建立控制規(guī)則。財政基本法就是這樣一種“規(guī)則的規(guī)則”，它是財政領域的根本大法，即財政憲法。在布坎南的“財政立憲主義”理論看來，用預算控制政府雖必要但不充分，因為各方參與者可能基于短期利益考量而支持擴張性的財政行動。因此，他主張用財政“立憲”的過程克服各方參與者的短期行為，通過對適用于無限期未來的稅收政策作出規(guī)定，并從決策程序（如建議特殊多數(shù)決策規(guī)則、稅收與支出同時決策規(guī)則等）和預算規(guī)模（如建議規(guī)定稅收與支出占GDP的份額）兩方面對財政支出進行控制，從而達到根本性控制征稅權與支出權的目的[11]。可以說，財政“立憲”過程滿足了財政法定實質化的法治保障需求。

第四，財政法定實質化納入財政基本法有利于厘清立法邊界。學界對制定財政基本法的必要性、立法意義已基本達成共識，在內(nèi)容設置上亦認可將政府間的財政關系納入財政基本法，但除此之外，財政基本法還應當包括哪些“財政收支基本法律制度”，它們與保留在《預算法》中的收支制度有何區(qū)別，如何協(xié)調財政基本法與現(xiàn)行立法的關系，學界對此仍然存有爭議。筆者認為，將財政法定實質化納入財政基本法，作為區(qū)別于《預算法》具體規(guī)則的“收支基本法律制度”的組成部分，恰恰為處理立法關系難題提供了可行選擇，有利于避免財政基本法與其他法律的內(nèi)容交叉或簡單重復。

四、財政法定實質化的法治保障

（一）財政收支規(guī)模控制的制度建構

1.收支規(guī)模控制的依據(jù)應當上升到立法層面

收支規(guī)模控制的依據(jù)，也就是指引具體預算安排的財政收支政策及相關標準。財政收支政策可以相對原則和抽象，它反映國家通過財政收支手段干預經(jīng)濟社會生活所秉持的基本立場與態(tài)度。首先，納入財政基本法的收支政策應當具有跨周期性，即政策不受周期內(nèi)的特定經(jīng)濟社會形勢所局限，能夠統(tǒng)籌當前利益與長遠利益，保持較長時期的相對穩(wěn)定。目前，我國從中央到地方正在全面推進的中期財政規(guī)劃管理改革，與這一跨周期的政策要求相契合。其次，納入財政基本法的收支政策應當體現(xiàn)預算編制的約束性，即收支政策約束年度預算的編制。在跨周期財政收支政策的基礎上編制年度預算，是世界上多數(shù)國家實行的財政預算管理模式。它不僅有利于清楚說明現(xiàn)行財政政策對收支的影響，而且能夠在相對較長的周期內(nèi)評估新制定政策的預算成本，預測財政收入與財政支出情況，確保財政支出與可用的財力資源相匹配，從而有利于對財政收支的有效控制。我國可以在吸收既有立法及實踐經(jīng)驗的基礎上，將《預算法》、國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》、《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》中涉及財政政策、中期財政規(guī)劃及年度預算編制的內(nèi)容進行整合，上升到財政基本法的層面，明確規(guī)定財政收支政策基礎上制定中期財政規(guī)劃的方式及其對年度預算的約束效力。

財政收支標準相對于財政收支政策可以更具體和更具操作性。所謂財政支出標準是指在預算授權之外決定支出數(shù)量或者支出行為的依據(jù)。由于財政支出涉及政府公共職能的履行與公共產(chǎn)品的提供，因此，其支出標準可從正面權力清單——授權性標準（允許一定限額之下或者以一定定額支出）與負面權力清單——禁止性標準（直接禁止某種支出行為）的角度加以規(guī)定。財政收入標準，是指具體稅制之外決定收入數(shù)量或收入行為的依據(jù)。考慮到財政收入的課征（無論是稅收還是非稅收入形式）意味著財富從私人向公共部門的轉移，構成對私人權利的減損，因此在財政基本法中可側重規(guī)定收入課征權的“負面清單”，從納稅人人權保障的角度形成課征權不得介入的“課征禁區(qū)”，如建立“最低生活費不課稅”“生存權財產(chǎn)不課稅或輕課稅”“租稅不得侵犯人民生存權，亦不得對社會救助金課稅”等基本原則[12]，以約束各稅種或非稅收入立法，為相關制度安排的正當性提供判斷依據(jù)。

2.收支規(guī)模控制方式應當多元化

借鑒他國有益經(jīng)驗，可以靈活多樣地采取允許增長比例控制、單項支出限額控制、特定稅種稅率及減免稅控制等多種方式。允許增長比例控制給予了支出增長的適度空間，不妨礙政府履行其承擔的公共職責，同時又考慮了財政自身限度，是一種可行的收支規(guī)模控制方式。在具體設計時，可與GDP或者財政收入掛鉤，以保持一種可以調節(jié)的適應通貨膨脹、人口變化的支出水平。單項支出增長限額針對特定支出項目實施限額控制或者設置允許增長的比例，其特點是控制的直觀效應顯著，亦便于社會監(jiān)督，可適用于一般公共服務支出的控制。特定稅種的稅率及減免稅控制一般選取地方稅中對地方收入影響較大的主體稅種實施，其前提是地方擁有自主設定稅種稅率或實施減免稅的財政權力，因此該種控制方式與財政分權體制的完善以及地方稅體系的建構密不可分。需要首先明確未來的制度變遷能夠賦予地方規(guī)范內(nèi)的財政自主權空間究竟有多大，如是否擁有獨立稅收立法權以決定某一稅種廢立、稅率設置、減免稅條件，抑或只擁有對既定稅種的稅率調整權、減免優(yōu)惠權，還是僅僅享有幅度范圍內(nèi)的有限稅率調整權，進而有針對性地采取控制措施。越是與地方經(jīng)濟關系密切而又不危害國家宏觀經(jīng)濟利益的稅種及其相關稅權，越有可能配置給地方，基于激勵與約束并重的制度考量，就越需要進行相應控制。需要注意的是，財政基本法作為“規(guī)則的規(guī)則”應當具有穩(wěn)定性、普適性、長期性，而上述控制方式從適用范圍、影響程度、存續(xù)期限等方面看，往往具有較強的靈活性、針對性、階段性，需要動態(tài)考量其實踐運用效果并及時作出調整和修正，因此，預留一定彈性空間實屬必要。協(xié)調兩者矛盾的途徑是：在財政基本法中通過概括加列舉方式進行規(guī)定，確定每一種方式的實施依據(jù)和適用對象，具體選擇則留待立法機關進行自由裁量。

3.收支規(guī)模控制對象涵蓋多項指標

收支規(guī)模控制對象不局限于單項指標，而是包括財政支出、財政收入、赤字、公債等在內(nèi)的反映財政運行狀況的全方位指標。關于支出控制問題，筆者將在財政收支結構控制部分做進一步探討，這里側重對公債指標控制加以闡釋。

《預算法》僅規(guī)定了地方債總的發(fā)行限額，未規(guī)定各地發(fā)債額度如何設置。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出了“分地區(qū)限額”的整體思路，即在對地方政府整體債務實行限額管理的前提下，由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內(nèi)分地區(qū)確定，并報國務院批準。分地區(qū)限額確定的依據(jù)是各地區(qū)債務風險、財力狀況。由此可見，對各地發(fā)債規(guī)模的控制基本是在行政權力體系內(nèi)部完成的，這種自上而下的行政性決定方式無疑會增大中央政府與地方政府在發(fā)債融資方面的權力博弈空間，尤其是在地方稅體系建設尚顯滯后的背景下，如何爭取更大額度的發(fā)債規(guī)模，可能成為地方政府拓展財源的一條現(xiàn)實途徑，這就為地方政府“跑部錢進”提供了新的動力。同時，地方債信用評級制度缺失，亦使這種行政性決定方式面臨究竟是否科學、客觀的質疑。因此，筆者認為對地方債發(fā)債規(guī)模的控制應當在更為公開、透明、民主的決策機制中實現(xiàn)，并對相關的信用評級制度予以完善。財政基本法承擔的責任之一，便是劃定地方發(fā)債權的界限，確認利益相關者在發(fā)債決策程序中的權利與職責，規(guī)定地方債規(guī)模控制的基本依據(jù)，克服行政性內(nèi)部決定的恣意。

（二）財政收支結構控制的制度建構

1.控制一般公共服務支出與法定支出

對于一般公共服務支出，應設置“上限”原則。將此類支出總額控制在一定比例之內(nèi)，或者對該類支出允許增長的比例控制在一定范圍之內(nèi)。在“上限”控制方面，我國財政實踐中不乏先例。財政部2013年發(fā)出通知（以下簡稱財政部通知）

，要求中央國家機關各部門對2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減，并列出具體細目。財政部通知重點針對一般公共服務支出類別，列舉性規(guī)定具體受限的費用項目，并且實施年度控制。財政基本法在針對該類支出上限的設置上，可以采取概括式（不必列舉具體細目）且不以年度為限（長期有效）。

對于法定支出，應從多個方面加以控制。法定支出是在預算之外由單行法律法規(guī)或者政策性文件直接授權進行的支出，不受年度預算撥款程序的限制，在預算中體現(xiàn)為預期支付或者強制性支付。對法定支出的控制通常只有訴諸修訂立法，或者借助“PAYGO”（pay as you go，亦被譯為現(xiàn)收現(xiàn)付）機制，要求新增法定支出必須提供收入來源或減少其他支出。但是修訂立法本身并不容易，而且“PAYGO”機制只作用于新增支出部分，對已經(jīng)存在的法定支出，即使因為符合資格條件的公民人數(shù)上漲或者生活成本增加而自動提高了支付水平，也不會啟動該機制[13]。基于此，可以從成本審查、補償來源與立法后評估幾方面努力。財政基本法可以建立政策法規(guī)的預算成本審查機制，對于那些足以改變既定預算安排的政策法規(guī)進行成本審查，控制可能作出影響收支水平的立法機關權力，避免出臺不具合理性的支出項目；對于確需增加的支出項目，可以從財政收支關聯(lián)的角度，規(guī)定新增法定支出的條件，即減少其他支出或者確定足夠的收入來源；對于已經(jīng)確定并安排的法定支出，通過建立績效評估機制，跟蹤項目績效狀況，根據(jù)評估結論實施清理退出[14]。

2.將財政收入結構納入控制范圍

財政收入結構控制的重要目標是為目前分散進行的各項收入制度改革提供宏觀指引，保證各項收入負擔穩(wěn)定、適當、可行與公平。財政基本法應當確保財政收入結構穩(wěn)定，使收入負擔者產(chǎn)生理性預期，避免過于頻繁或者單一進路（單方面減稅或者增稅）的變動。確保財政收入結構適當，使財政收入的來源結構與財政責任的自主履行保持匹配，以便各種收入來源形成互補，合力支持一級政府履行責任，而不是對責任履行造成妨礙。確保財政收入結構可行，使財政收入結構安全、可持續(xù)運行，尤其是在信用籌資——公債控制方面，應當強化公債外部結構控制（反映公債和GDP及財政收入的關系）與內(nèi)部結構控制（反映各種債務類型之間的關系，如內(nèi)債和外債、中央債和地方債、短期債和長期債、到期債務和新增債務的配置結構等）。確保財政收入結構公平，使收入負擔者承擔與其能力相當?shù)恼n征義務，明確量能課稅的基本原則。

（三）財政收支平衡控制的制度建構

1.強化赤字事前控制

根據(jù)修訂后的《預算法》，收支平衡可以動態(tài)實現(xiàn)，赤字存在亦不必“遮遮掩掩”，但關鍵是如何把收支平衡落到實處，對赤字實施必要的事前控制。從歐盟及美國的立法情況看，其采取的赤字上限原則在實施效果方面均不盡人意，說明在實踐中貫徹剛性的赤字上限約束機制是比較困難的。事實上，赤字控制目標并不是要達成單一的收支數(shù)量平衡，而是可以通過收支規(guī)模、收支結構控制的“系統(tǒng)工程”實現(xiàn)，這也正是美國修訂立法轉而采取特定類型支出控制以及強調收入來源的原因。基于此，我國財政基本法不必強制性規(guī)定赤字限額，而是可以重申財政平衡、財政責任的基本原則，在此基礎上重點完善特定類型支出以及公債融資的控制機制，從源頭減輕支出擴張對財政平衡帶來的壓力，同時強化中期收支控制的財政規(guī)劃體系，保持規(guī)劃期內(nèi)收支水平的相對穩(wěn)定。

2.完善赤字融資控制

彌補赤字除了通過動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金、減少支出實現(xiàn)平衡外，主要就是通過發(fā)債融資加以解決。赤字融資債券的發(fā)行、管理、償還、評估等活動，應當遵循與一般建設公債不同的控制原則。從實現(xiàn)財政收支平衡的角度出發(fā)，應當在財政基本法中明確地方債的赤字融資目的與清償存量債務目的，同時對發(fā)行赤字融資債券制定嚴格的控制原則：（1）發(fā)債規(guī)模限定性原則，即限量發(fā)債。赤字融資債券與建設投資債券都須在一定限額管理下發(fā)行，但因為赤字融資債券目的的特殊性、影響財政安全的潛在風險性，其額度控制應更加嚴格，我國可以借鑒美國經(jīng)驗，將此類發(fā)債的規(guī)模與年度財政支出規(guī)模聯(lián)系起來確定恰當?shù)谋壤?/p>

例如，《美國州議會立法程序》規(guī)定：“因緊急事態(tài)或稅收失敗而引發(fā)財政赤字時，本州依照法律可發(fā)行的公債數(shù)額不得超出本州當年財政年度撥款總額的25%。”。（2）發(fā)債時限短期性原則，即短期發(fā)債、限期償還，這是各國關于赤字融資債券的立法通例。赤字融資債券應當限定發(fā)行不超過1年的短期債券，避免新債、舊債風險疊加，加重債務危機。（3）發(fā)債條件應急性原則與窮盡性原則，即發(fā)行赤字融資債券的時機須是發(fā)生影響財政穩(wěn)健的緊急事態(tài)，例如，美國一些州憲法中便明確規(guī)定禁止通過發(fā)債彌補經(jīng)常性年度預算赤字，并且發(fā)行此類債券是在其他措施都失效的情況下采取的補救性措施。

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