公開發行置換債券資金使用情況的跟蹤考察及相關思考

孫立國

摘要：本文對吉林撫松縣2016年部分公開發行置換債券資金使用情況的經濟效果予以總結，并選取一家具有代表性且管理較為規范的企業進行了跟蹤考察，以期從最基本處揭示公開發行置換債券資金使用中存在的問題并提出相關建議。

關鍵詞：地方政府債券 置換債券 企業融資

吉林省2016年累計發行地方政府債券904.47億元，其中公開發行置換債券145.92億元，定向承銷置換債券476.9億元，新增債券281.65億元。在當前宏觀經濟景氣程度下行的大背景下，新增債券為吉林省各項建設事業提供了極為可貴的資金支持，定向承銷置換債券顯著減輕了政府債務利息支出負擔，公開發行置換債券更是為作為政府債務債權人的企業等市場主體及時補充了資金血液。

新增債券資金的使用主要是隨項目工程建設進度逐步支出，囿于東北地區漫長的冬季停工期，其經濟效果在跨年度考察時才更明顯；定向承銷置換債券的經濟效果通過簡單比較債券的低利息與所置換融資項目的高利息成本就可準確計算、清楚呈現；而公開發行置換債券資金因為償付至企業等市場主體，直接作為企業經營現金流進入經濟循環，其經濟效果通過跟蹤企業對債券資金的使用情況，會呈現出較為直觀、豐滿和全面的特征，可以“知微見著”。本文擬對撫松縣2016年部分公開發行置換債券資金使用情況的經濟效果與調查了解的相關企業經營情況進行交叉分析，以期從最基本處揭示問題、提出建議。基于上述目的，本文選取了一家具有代表性且管理較為規范的企業，標識為A企業。

撫松縣縣域經濟基本情況

截至2015年末，撫松縣常住人口為29.82萬。2015年撫松縣地區生產總值為177億元，地方一般公共預算收入為11.85億元，完成固定資產投資145.5億元，全縣金融機構存款余額131.32億元，全縣金融機構貸款余額為77.71億元。從企業納稅情況看，2015年撫松縣轄區內納稅數額1000萬元（含）以上的企業有7戶，納稅數額在500萬元（含）至1000萬元的企業有6戶，納稅數額在100萬元（含）至500萬元的企業有43戶。可見，納稅數額在100萬元至1000萬元的企業是撫松縣財政稅源的基干力量。

A企業使用公開發行置換債券資金情況考察及分析

（一）A企業基本情況

A企業是路橋類建筑企業，主要承攬市政道路、農村公路、高速公路等建設工程，原系縣建設部門下屬國企，后改制為全體職工持股的股份制企業。多年來，該企業承建了縣內大量的政府工程，近年年產值保持在4000萬元到8000萬元之間，2013年至2015年撫松縣轄區內納稅額分別為391萬元、389萬元和508萬元。可以判斷，該企業屬于撫松縣內的重點稅源企業。

（二）A企業2016年獲得公開發行置換債券資金的情況

2016年8月，A企業作為債權人，共有三項納入地方政府債務管理系統的債務項目獲得公開發行置換債券資金，金額共計2629.9萬元。其一為2004—2005年某項市政建設工程拖欠工程款521萬元，其二為某鄉鎮2011年鎮區主干道及配套設施建設工程拖欠工程款780.9萬元，其三為縣內2012—2013年農村公路建設工程拖欠工程款1328萬元。三項歷史債務均為政府負有直接償還責任的債務。

（三）A企業對公開發行置換債券資金的使用情況

1.提前償付銀行貸款800萬元，較2017年正常到期償還節約利息70萬元左右；

2.提前償付公司職工及民間融資欠款900萬元，較原約定期限（剩余兩月）償付節約利息36萬元；

3.支付已拖欠四個月的企業職工（近150人）工資216萬元；

4.支付承建的某高速公路項目250萬元瀝青材料款；

5.中標縣內某工程（工程攔標價為2930萬元），為滿足業主方要求，向銀行存入293萬元作為保證金開具出工程履約保函，具備了簽訂施工合同的條件；

6.中標縣內某機電工程項目（工程攔標價為1500萬元），為滿足業主方要求，向銀行存入150萬元作為保證金開具出工程履約保函，具備了簽訂施工合同的條件；

7.剩余20.9萬元作為流動資金處理。

由于該筆置換債券資金對應三項工程涉及的稅收，A企業均在以前年度完成了繳納，因此該筆債券資金使用中并未包含繳納稅金的用途。

（四）對A企業的延伸考察及相關分析

1.A企業償還的800萬元銀行貸款和900萬元民間融資借款合計1700萬元，約占企業當前各項融資借款總額的四成左右，節省的利息開支相當于正常經營條件下企業近兩個月的經營凈利潤。

2.443萬元存入銀行開具出工程履約保函，保證了企業順利新獲合同額4430萬元，企業預期可以在2017年正常開展生產經營。

3.支付的250萬元瀝青材料款幫助企業重新獲得材料供應商一定期限的賒購賬期，保障了企業在建項目能在冬季停工期到來前順利竣工。

4.2016年5月1日“營改增”全面實施之前，A企業在3—4月份共繳納各項稅費700余萬元，因當時正值承建工程陸續開工，企業經營性支出大增，資金周轉困難，所繳納的700余萬元稅費幾乎都是借貸籌得，進一步加劇了企業利息支出負擔。實施“營改增”之后的近半年時間里，企業反映雖然法定增值稅率為11%，但綜合測算后，由于企業在部分進項稅額如人工、材料等方面無法取得增值稅發票，其實際稅率可達14.4%，抵扣后的實際納稅稅率在6%～7%之間，較原營業稅3%的稅率高出一倍多，企業稅收負擔反而加重。

5.A企業2015年各項融資借款利息支出總額達到近600萬元，截至2015年底承攬的各項政府性工程被拖欠工程款5000余萬元，在2016年公開發行置換債券資金償付到位后，拖欠工程款金額仍接近4000萬元，由此可計算出企業綜合融資成本在12%～15%之間。因政府工程拖欠工程款，A企業不僅資金周轉經常處于緊繃狀態，擴大再生產能力受限制，而且被迫背上了極為沉重的債務和利息支出負擔，原本可以用于增加職工收入和增強企業實力的經營利潤被吞噬巨大，導致企業經營規模無法繼續擴大，成長性始終處于被壓抑的狀態。

相關思考

第一，A企業2016年獲得的公開發行置換債券資金2629.9萬元可按照1：3：3：3的比例分配為3年期、5年期、7年期和10年期四檔期限債券，其發行年利率分別為2.54%、2.69%、2.89%和2.99%，綜合計算，政府為償付2629.9萬元的債券，10年內的利息支出總成本為476萬元。可以看出，置換債券使政府減少利息支出的同時，也降低了企業身上極沉重的杠桿；政府的市場信用得以恢復，企業獲得了極為寶貴的流動資金支持，金融機構貸款得到正常償還，區域乃至宏觀經濟被阻塞的循環鏈條變得通暢。

第二，按照通行的1元建筑業產值帶動上下游1.85元產值的關聯度計算，A企業2016年獲得的公開發行置換債券資金直接或間接帶動相關產業產值將超過8000萬元，如果加上企業預計可實現產值，帶來的產值將超過1.2億元，相當于2015年撫松縣地區生產總值的0.68%。假設2016年吉林省公開發行置換債券資金中有100億元用以償還拖欠的政府工程款，按照前述關聯度估算，則直接或間接帶動的產值可達數百億元，為全省GDP增長的貢獻率將超過一個百分點。在當前的形勢下，置換債券資金實際上另辟蹊徑起到了融貨幣政策與財政政策雙重積極效果于一體的經濟刺激作用，通過符合經濟規律和邏輯的清償歷史債務措施，將資金直接注入企業等市場主體，同時起到了降低社會總杠桿率、為企業補充有效率的資金支持、增強固定資產投資對“穩增長”的支撐作用以及維護金融秩序穩定等多方面的積極作用。

第三，國務院提出推進供給側結構性改革的重點在于“三去一降一補”，即“去產能、去庫存、去杠桿，降成本，補短板”，這些都與平衡公共部門與企業部門的債務關系、減輕高企的債務對國民經濟循環鏈條的堵塞拖滯等密切相關。財政部提出要用三年的時間將納入地方政府債務管理系統管理的政府債務全部置換為政府債券，這就為各地推進供給側結構性改革提供了難得的機遇，通過嚴格的政府債務限額管理和債務風險監控，輔之以化解債務的激勵性措施和各項債券發行，以政府的“有形之手”為經濟轉型和增長提供強有力的支撐。

第四，市場經濟的實質是信用經濟和法治經濟，新《預算法》規定地方政府只能以發行地方政府債券的方式舉借債務，意味著地方政府的融資舉債乃至預算管理都要接受資本市場的有力約束。地方政府要切實轉變觀念，充分認識到在市場起決定作用的市場經濟中，即使是作為社會和市場管理者的政府，也要遵從法律和規則；債券資金今后將作為地方政府財政收入的重要組成部分，其特殊性就在于約束政府的預算管理行為、提高預算執行的透明度和科學性、增強政府的信用意識與法治意識。