河南省地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

郭超

摘 要：地方投融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著地方政府融資體制的改革，要繼續(xù)實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)健康發(fā)展，就必須告別傳統(tǒng)的發(fā)展愿景，回歸到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。河南省應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有投融資平臺(tái)進(jìn)行初步的分類(lèi)管理，對(duì)空殼公司進(jìn)行清算，開(kāi)創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)模式，以使得經(jīng)營(yíng)狀況較好的投融資平臺(tái)持續(xù)健康發(fā)展，使投融資平臺(tái)逐漸脫離地方政府財(cái)政的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展；同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)省、市、縣政府投融資平臺(tái)進(jìn)行的監(jiān)控。

關(guān)鍵詞：河南??；地方政府投融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）26-0033-03

在過(guò)去的“十二五”期間，河南省加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率由38.8%上升至46.6%，但離全國(guó)56.1%的平均水平仍有差距。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，隨著河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加速，需要更多的資金來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

一、河南省地方政府投融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

地方投融資平臺(tái)為政府拓寬了融資渠道，讓地方政府能夠綜合運(yùn)用各方面的資源，大大提升其整合資源的能力，為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供比較專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的途徑，也為銀行貸款創(chuàng)設(shè)一個(gè)重要的平臺(tái)。但由于自身的運(yùn)作不夠規(guī)范，因此也隱藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）還款風(fēng)險(xiǎn)

一是把經(jīng)濟(jì)效益特別是GDP增速作為衡量政府官員的工作業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，極大地激發(fā)了各個(gè)地區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。二是隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，從而各個(gè)省份債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。河南省地方政府債務(wù)規(guī)模也同樣在急速擴(kuò)張。在經(jīng)濟(jì)逐漸回升的形勢(shì)下，社會(huì)資金需求量比較大。據(jù)萬(wàn)得資訊2016年9月份的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月底，地方政府融資平臺(tái)的凈債券發(fā)行額為1.07萬(wàn)億元人民幣（合1 600億美元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2015年全年發(fā)行的9 460億元人民幣。

第一，平臺(tái)公司融資混亂導(dǎo)致資金來(lái)源和資金擔(dān)保不夠清晰，導(dǎo)致多頭貸款、多頭擔(dān)保，導(dǎo)致還款難。地方投融資平臺(tái)的融資渠道比較多，在不同時(shí)期，地方政府經(jīng)常由不同的責(zé)任人通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同層次、不同類(lèi)型的部門(mén)，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況，甚至商業(yè)銀行對(duì)于地方政府的債務(wù)都不能全面摸清楚，極易形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府投融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目所需的資金規(guī)模普遍比較大、使用資金的周期比較長(zhǎng)，應(yīng)付利息比較高，會(huì)導(dǎo)致更大的資產(chǎn)負(fù)債率。河南省現(xiàn)有的投融資平臺(tái)同樣是從多家不同的銀行獲取信貸資金，放在同一個(gè)現(xiàn)金池中來(lái)滿足項(xiàng)目的巨額支出。該行為不僅直接降低了各平臺(tái)再融資時(shí)的信譽(yù)度，而且從不同銀行舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過(guò)大，加重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，增加商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務(wù)，采用拆東墻補(bǔ)西墻的方式，來(lái)暫時(shí)緩解財(cái)政危機(jī)。這種短期行為方式如果長(zhǎng)期循環(huán)，必將給政府帶來(lái)嚴(yán)重的危機(jī)，也會(huì)給政府帶來(lái)財(cái)務(wù)上的潛在風(fēng)險(xiǎn)。某些商業(yè)銀行在銀行授信放貸環(huán)節(jié)比較不規(guī)范，一些商業(yè)銀行在投融資平臺(tái)進(jìn)行貸款申請(qǐng)時(shí)，只要看到有政府擔(dān)保就盲目授信，甚至不對(duì)所予貸款的資金用途進(jìn)行分析和考量，更談不上對(duì)后續(xù)資金使用的監(jiān)督，隱藏著授信失敗的風(fēng)險(xiǎn)。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問(wèn)題，民生性的信貸融資較少，卻對(duì)其他生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)企業(yè)與投融資平臺(tái)后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺(tái)設(shè)立的初衷，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，由于平臺(tái)公司的盈利能力較低導(dǎo)致的還款難。地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)利潤(rùn)率不足1.3%，縣級(jí)平臺(tái)則更是幾乎沒(méi)有盈利。政府投融資平臺(tái)自身的使命也決定了其開(kāi)發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目具有一定的社會(huì)公益性，這就造成其在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中特別是在投入營(yíng)運(yùn)的初期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不夠理想，盈利能力較低。從平臺(tái)公司的資產(chǎn)構(gòu)成來(lái)看，純公益性的道路、橋梁、泵站、水庫(kù)的在建工程是平臺(tái)公司的主要存貨，幾乎占到平臺(tái)公司資產(chǎn)中流動(dòng)資產(chǎn)的100%。待這些存貨工程完工并驗(yàn)收后，并不會(huì)給公司帶來(lái)現(xiàn)金流，因?yàn)檫@些存貨完工后要移交給城管局，以后產(chǎn)生的廣告位收入、公用事業(yè)收入也不會(huì)給公司帶來(lái)現(xiàn)金流入。所以，這類(lèi)“存貸”雖然屬于公司的資產(chǎn)，但是卻虛增了企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。從收入的構(gòu)成來(lái)看，平臺(tái)公司的營(yíng)業(yè)收入構(gòu)成中絕大部分是營(yíng)業(yè)外收入或補(bǔ)貼收入來(lái)實(shí)現(xiàn)資金的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是縣級(jí)投融資平臺(tái)尤為嚴(yán)重，幾乎達(dá)到100%。如果政府補(bǔ)貼決定了平臺(tái)資金鏈的安全，這充分說(shuō)明平臺(tái)的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)比較小，甚至為負(fù)。

第三，是由于平臺(tái)公司沒(méi)有還款保障機(jī)制，導(dǎo)致還款難。地方政府融資平臺(tái)的貸款和債券往往享有隱性政府擔(dān)保，地方政府為了維持融資平臺(tái)的償債能力，經(jīng)常提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或資產(chǎn)注入。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)

平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)。治理結(jié)構(gòu)影響的是企業(yè)的整體運(yùn)行框架，好的治理機(jī)構(gòu)就是建立一套委托代理關(guān)系明確、權(quán)責(zé)明晰，能夠相互制衡、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)的一套制度。河南投融資平臺(tái)公司多為政府直接出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結(jié)構(gòu)委托代理關(guān)系不夠明確，治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。

河南省現(xiàn)有的投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)傾向于政府導(dǎo)向，表現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，客觀上說(shuō)，投資平臺(tái)公司有些是企業(yè)法人，有些是事業(yè)單位法人，行政導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較混亂，給管理設(shè)置了無(wú)形的障礙；投融資平臺(tái)的管理過(guò)程又缺乏完善的管理機(jī)制，經(jīng)營(yíng)決策往往也主要依賴(lài)于政府的政策導(dǎo)向，進(jìn)一步加重了管理的不科學(xué)。第二，除了平臺(tái)自身的缺陷外，從主觀上說(shuō)，投融資平臺(tái)的很多管理人員是從各級(jí)政府部門(mén)選拔，本質(zhì)上還是政府人員，由政府指派，不管是對(duì)企業(yè)管理還是對(duì)金融市場(chǎng)都缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并且沒(méi)有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這些都會(huì)造成決策上的重大失誤。第三，由于成立和決策都傾向于政府導(dǎo)向，缺失應(yīng)有的市場(chǎng)導(dǎo)向，因此，在投融資平臺(tái)的監(jiān)督制約機(jī)制上也不能按照企業(yè)來(lái)進(jìn)行政府、自身及獨(dú)立的第三方監(jiān)督。由于監(jiān)管缺失，有些地方政府投融資平臺(tái)中存在著資本金不實(shí)、抽逃資本、向平臺(tái)注入不實(shí)資產(chǎn)進(jìn)行“濫芋充數(shù)”等現(xiàn)象，對(duì)于其經(jīng)營(yíng)過(guò)程更是缺乏有效監(jiān)督和審計(jì)。從長(zhǎng)期來(lái)看，市政建設(shè)和交通運(yùn)輸仍是河南省主要的資金投向，資金使用期限較長(zhǎng)，債務(wù)期限與資金使用期限錯(cuò)位，如果河南省經(jīng)濟(jì)不能保持較快的發(fā)展速度，土地收益不能實(shí)現(xiàn)，地方政府也沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)為其提供支持時(shí)，投融資平臺(tái)的資金鏈就會(huì)面臨斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資渠道單一帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)

目前，投融資平臺(tái)的融資現(xiàn)狀是間接融資有余，直接融資不足。在全省融資結(jié)構(gòu)中，直接融資在債務(wù)性資金中所占比例大約為12%，而間接融資占比88%。直接融資因其沒(méi)有中間環(huán)節(jié)，具有融資成本低、周期長(zhǎng)、使用靈活便捷等特點(diǎn)。面對(duì)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口和政績(jī)的需求，地方政府主要依賴(lài)融資平臺(tái)大量舉債。從債務(wù)融資期限和融資結(jié)構(gòu)來(lái)看，融資平臺(tái)項(xiàng)目的銀行貸款占全部融資80%以上，且基本為長(zhǎng)期貸款。地方政府在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金方面面臨著融資渠道單一等問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)集中度高。目前來(lái)看，通過(guò)出讓土地收入、出具政府抵押擔(dān)保承諾等已經(jīng)成為一些地方融資平臺(tái)公司的主要融資模式，大量貸款集中發(fā)放給地方融資平臺(tái)，不僅導(dǎo)致商業(yè)銀行因客戶(hù)集中而產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，而且也因行業(yè)集中而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行放款對(duì)象和行業(yè)的集中將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷累計(jì)、放大，也給商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)以及銀行業(yè)監(jiān)管帶來(lái)巨大壓力。

二、河南省投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議

（一）增強(qiáng)平臺(tái)的投融資能力

由于各個(gè)投融資平臺(tái)發(fā)展的成熟度不同、管理的模式不同、規(guī)模不同，地方政府的投融資平臺(tái)要結(jié)合自身的具體情況，充分激發(fā)內(nèi)在的活動(dòng)，以降低融資成本為原則，積極探索多元化的融資渠道。同時(shí)，各級(jí)政府也要對(duì)所屬的平臺(tái)公司進(jìn)行整合和宏觀指導(dǎo)，給平臺(tái)準(zhǔn)確定位，提升本級(jí)平臺(tái)公司的整體競(jìng)爭(zhēng)力。此外，要強(qiáng)化和規(guī)范平臺(tái)公司投融資行為的信息披露，規(guī)范其會(huì)計(jì)核算，讓平臺(tái)公司透明化、讓地方政府債務(wù)顯性化。進(jìn)一步拓寬平臺(tái)公司的融資渠道，包括發(fā)行債券，嘗試資產(chǎn)證券化融資，積極采取BOT、TOT、PPP等項(xiàng)目融資模式等。推進(jìn)省級(jí)政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制，繼續(xù)在由省政府層面出資成立引導(dǎo)基金的前提下來(lái)吸引金融機(jī)構(gòu)資金，由政府和銀行合作共同成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金，然后再選擇市（縣）建立城鎮(zhèn)化引導(dǎo)子基金。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行河南分行主承的漯河市城市建設(shè)投資有限公司2015年度第一期中期票據(jù)日前在銀行間市場(chǎng)成功發(fā)行，開(kāi)創(chuàng)了河南省非省會(huì)城市融資平臺(tái)發(fā)行中期票據(jù)的先河。對(duì)于市、縣級(jí)政府投融資公司而言，目前要側(cè)重吸引民間資本。市、縣級(jí)投融資公司可以通過(guò)與社會(huì)資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為本地中小微企業(yè)開(kāi)展融資服務(wù)。要積極引導(dǎo)市、縣等融資平臺(tái)向自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的新型市場(chǎng)化投融資主體轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，幫助其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）用市場(chǎng)來(lái)約束和規(guī)范平臺(tái)的發(fā)展

一方面，平臺(tái)公司必須以市場(chǎng)主體的身份回歸到市場(chǎng)，只有以市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，平臺(tái)才能得以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)、健康發(fā)展。對(duì)縣級(jí)平臺(tái)而言，要結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)、整合中小企業(yè)，將地方政府資源、地方資金通過(guò)市場(chǎng)化模式，以“產(chǎn)業(yè)合營(yíng)、區(qū)域合作”的思想，以實(shí)實(shí)在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從以政府為依托的投融資主體，投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化的、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)平臺(tái)轉(zhuǎn)變。

另一方面，根據(jù)43號(hào)文規(guī)定，要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，政府要逐步放開(kāi)地方投融資平臺(tái)公司，讓投融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化，讓決策管理過(guò)程透明化。用現(xiàn)代企業(yè)管理制度來(lái)引導(dǎo)投融資平臺(tái)公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，加速完善以董事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)建設(shè)。加快內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，避免過(guò)多干預(yù)導(dǎo)致投融資決策失誤，賦予政府投融資平臺(tái)公司決策自主權(quán)。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管

地方投融資平臺(tái)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展提供了良好的資金支持和保障，但由于缺乏對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行強(qiáng)制有效的監(jiān)管，一些平臺(tái)公司背上了過(guò)多的債務(wù)包袱，甚至一些平臺(tái)公司難以維持。

河南省地方政府可以從國(guó)外較完善的監(jiān)控體系中得到啟示與借鑒。為保證地方政府披露財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性，美國(guó)（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制較為完善）建立了較為完善的地方政府審計(jì)制度，此外還建立了專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論兩位一體的監(jiān)管體系來(lái)監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)。為保證地方政府債務(wù)資金的來(lái)源可靠、使用科學(xué)合理，日本（中央集權(quán)特色）建立了由國(guó)家會(huì)計(jì)檢查院（日本的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，不受政府干涉）和地方檢查委員會(huì)二位一體的監(jiān)管體系對(duì)地方政府債務(wù)資金的往來(lái)進(jìn)行全程監(jiān)督；法國(guó)專(zhuān)門(mén)委托具有監(jiān)管資質(zhì)和技術(shù)能力的銀行等專(zhuān)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，由其來(lái)代理對(duì)政府債務(wù)的資金往來(lái)進(jìn)行監(jiān)控；澳大利亞則通過(guò)建立完善的政府債務(wù)預(yù)算管理體系，在對(duì)借款融資進(jìn)行分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上，借鑒金融市場(chǎng)的信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)級(jí)并建立地方政府債務(wù)報(bào)告制度，進(jìn)而實(shí)施對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督；巴西則是直接由中央政府來(lái)管理地方政府的債務(wù)。

河南省是全國(guó)較早明確提出嘗試建立三級(jí)地方投融資平臺(tái)的省份，但省級(jí)以下的地方政府投融資平臺(tái)管理體制比較混亂，需要綜合治理投融資平臺(tái)才能化解其面臨的風(fēng)險(xiǎn)。第一，要做到政府監(jiān)控和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控雙管齊下。從河南省的省情來(lái)講，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)需要大規(guī)模的資金支持，因此，地方政府的債務(wù)要受中央財(cái)政的集中管理和約束，避免地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹。政府主要是對(duì)資金的需求進(jìn)行管控和監(jiān)督，金融機(jī)構(gòu)主要側(cè)重與對(duì)資金的來(lái)源進(jìn)行管控和監(jiān)督。從需求資金的一方和供給資金的一方同時(shí)對(duì)借貸款行為及規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制和把關(guān)，從源頭來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。第二，明確要求地方政府各級(jí)投融資平臺(tái)層層披露其債務(wù)信息，保證投融資平臺(tái)債務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息的透明化，建立地方政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行有效監(jiān)管。第三，需要建立及時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，對(duì)于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要能夠及時(shí)解決。因此，需要設(shè)置科學(xué)的地方債務(wù)預(yù)警體系，通過(guò)某些指標(biāo)量化地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)對(duì)各級(jí)地方財(cái)政是否良好運(yùn)行及面臨的風(fēng)險(xiǎn)做出判斷，從而有效防范局部性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的責(zé)任制度的建設(shè)。實(shí)行預(yù)算約束，明確償債人的身份及所承擔(dān)、應(yīng)該承擔(dān)的各種責(zé)任。各級(jí)地方政府債務(wù)要有明確的責(zé)任機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人，要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，保證政府投融資平臺(tái)的各項(xiàng)資金有制度約束、有人員負(fù)責(zé)、有機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

在目前城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)下，在現(xiàn)有的財(cái)稅體制和新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府財(cái)力依然在一定時(shí)期內(nèi)無(wú)法獨(dú)立支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，更是無(wú)法完成綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)建設(shè)，政府投融資平臺(tái)還必須承擔(dān)為城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)項(xiàng)目籌資的任務(wù)，但也應(yīng)注意防范和化解各種債務(wù)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)提供強(qiáng)有力的資金保障。

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