河南省地方政府投融資平臺風險問題研究

郭超

摘 要：地方投融資平臺在地方經濟發展中發揮了重要作用。隨著地方政府融資體制的改革，要繼續實現投融資平臺健康發展，就必須告別傳統的發展愿景，回歸到“市場經濟”。河南省應該對現有投融資平臺進行初步的分類管理，對空殼公司進行清算，開創新的經營模式，以使得經營狀況較好的投融資平臺持續健康發展，使投融資平臺逐漸脫離地方政府財政的保護，實現轉型發展；同時，要加強對省、市、縣政府投融資平臺進行的監控。

關鍵詞：河南省；地方政府投融資平臺；風險；轉型發展

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0033-03

在過去的“十二五”期間，河南省加快推進新型城鎮化，常住人口城鎮化率由38.8%上升至46.6%，但離全國56.1%的平均水平仍有差距。城市基礎設施的建設是城鎮化的基礎，隨著河南省城鎮化發展進程的加速，需要更多的資金來進行城市基礎設施的建設。

一、河南省地方政府投融資平臺面臨的風險

地方投融資平臺為政府拓寬了融資渠道，讓地方政府能夠綜合運用各方面的資源，大大提升其整合資源的能力，為城市基礎建設提供比較專業化、市場化的途徑，也為銀行貸款創設一個重要的平臺。但由于自身的運作不夠規范，因此也隱藏著一定的風險。

（一）還款風險

一是把經濟效益特別是GDP增速作為衡量政府官員的工作業績標準，極大地激發了各個地區發展地方經濟的熱情。二是隨著城鎮化的逐步深入，需要大量的基礎設施建設資金，從而各個省份債務規模不斷擴大。河南省地方政府債務規模也同樣在急速擴張。在經濟逐漸回升的形勢下，社會資金需求量比較大。據萬得資訊2016年9月份的數據顯示，截至2016年9月底，地方政府融資平臺的凈債券發行額為1.07萬億元人民幣（合1 600億美元），遠遠高于2015年全年發行的9 460億元人民幣。

第一，平臺公司融資混亂導致資金來源和資金擔保不夠清晰，導致多頭貸款、多頭擔保，導致還款難。地方投融資平臺的融資渠道比較多，在不同時期，地方政府經常由不同的責任人通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務管理也分布于不同層次、不同類型的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況，甚至商業銀行對于地方政府的債務都不能全面摸清楚，極易形成政府債務風險。政府投融資平臺承擔的項目所需的資金規模普遍比較大、使用資金的周期比較長，應付利息比較高，會導致更大的資產負債率。河南省現有的投融資平臺同樣是從多家不同的銀行獲取信貸資金，放在同一個現金池中來滿足項目的巨額支出。該行為不僅直接降低了各平臺再融資時的信譽度，而且從不同銀行舉債導致地方政府債務總額過大，加重財務負擔，增加商業銀行風險和政府財政風險。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務，采用拆東墻補西墻的方式，來暫時緩解財政危機。這種短期行為方式如果長期循環，必將給政府帶來嚴重的危機，也會給政府帶來財務上的潛在風險。某些商業銀行在銀行授信放貸環節比較不規范，一些商業銀行在投融資平臺進行貸款申請時，只要看到有政府擔保就盲目授信，甚至不對所予貸款的資金用途進行分析和考量，更談不上對后續資金使用的監督，隱藏著授信失敗的風險。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問題，民生性的信貸融資較少，卻對其他生產性經營企業與投融資平臺后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺設立的初衷，存在潛在風險。

第二，由于平臺公司的盈利能力較低導致的還款難。地方政府融資平臺的資產利潤率不足1.3%，縣級平臺則更是幾乎沒有盈利。政府投融資平臺自身的使命也決定了其開發建設的項目具有一定的社會公益性，這就造成其在經營過程中特別是在投入營運的初期經營業績不夠理想，盈利能力較低。從平臺公司的資產構成來看，純公益性的道路、橋梁、泵站、水庫的在建工程是平臺公司的主要存貨，幾乎占到平臺公司資產中流動資產的100%。待這些存貨工程完工并驗收后，并不會給公司帶來現金流，因為這些存貨完工后要移交給城管局，以后產生的廣告位收入、公用事業收入也不會給公司帶來現金流入。所以，這類“存貸”雖然屬于公司的資產，但是卻虛增了企業經營利潤。從收入的構成來看，平臺公司的營業收入構成中絕大部分是營業外收入或補貼收入來實現資金的持續運轉，尤其是縣級投融資平臺尤為嚴重，幾乎達到100%。如果政府補貼決定了平臺資金鏈的安全，這充分說明平臺的營業利潤比較小，甚至為負。

第三，是由于平臺公司沒有還款保障機制，導致還款難。地方政府融資平臺的貸款和債券往往享有隱性政府擔保，地方政府為了維持融資平臺的償債能力，經常提供現金補貼或資產注入。

（二）投資風險

平臺公司治理結構不夠完善帶來的投資風險。治理結構影響的是企業的整體運行框架，好的治理機構就是建立一套委托代理關系明確、權責明晰，能夠相互制衡、相互協調的系統的一套制度。河南投融資平臺公司多為政府直接出資設立的國有獨資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結構委托代理關系不夠明確，治理結構有待進一步完善。

河南省現有的投融資平臺治理結構傾向于政府導向，表現為三個方面。第一，客觀上說，投資平臺公司有些是企業法人，有些是事業單位法人，行政導向的機構設置比較混亂，給管理設置了無形的障礙；投融資平臺的管理過程又缺乏完善的管理機制，經營決策往往也主要依賴于政府的政策導向，進一步加重了管理的不科學。第二，除了平臺自身的缺陷外，從主觀上說，投融資平臺的很多管理人員是從各級政府部門選拔，本質上還是政府人員，由政府指派，不管是對企業管理還是對金融市場都缺乏專業知識和經驗，并且沒有足夠的風險意識，這些都會造成決策上的重大失誤。第三，由于成立和決策都傾向于政府導向，缺失應有的市場導向，因此，在投融資平臺的監督制約機制上也不能按照企業來進行政府、自身及獨立的第三方監督。由于監管缺失，有些地方政府投融資平臺中存在著資本金不實、抽逃資本、向平臺注入不實資產進行“濫芋充數”等現象，對于其經營過程更是缺乏有效監督和審計。從長期來看，市政建設和交通運輸仍是河南省主要的資金投向，資金使用期限較長，債務期限與資金使用期限錯位，如果河南省經濟不能保持較快的發展速度，土地收益不能實現，地方政府也沒有足夠的財力來為其提供支持時，投融資平臺的資金鏈就會面臨斷裂的風險。

（三）融資渠道單一帶來的融資風險

目前，投融資平臺的融資現狀是間接融資有余，直接融資不足。在全省融資結構中，直接融資在債務性資金中所占比例大約為12%，而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環節，具有融資成本低、周期長、使用靈活便捷等特點。面對大量基礎設施建設的資金缺口和政績的需求，地方政府主要依賴融資平臺大量舉債。從債務融資期限和融資結構來看，融資平臺項目的銀行貸款占全部融資80%以上，且基本為長期貸款。地方政府在籌集基礎設施建設資金方面面臨著融資渠道單一等問題，風險集中度高。目前來看，通過出讓土地收入、出具政府抵押擔保承諾等已經成為一些地方融資平臺公司的主要融資模式，大量貸款集中發放給地方融資平臺，不僅導致商業銀行因客戶集中而產生新的風險，而且也因行業集中而產生風險。商業銀行放款對象和行業的集中將導致風險不斷累計、放大，也給商業銀行的經營以及銀行業監管帶來巨大壓力。

二、河南省投融資平臺轉型發展的對策建議

（一）增強平臺的投融資能力

由于各個投融資平臺發展的成熟度不同、管理的模式不同、規模不同，地方政府的投融資平臺要結合自身的具體情況，充分激發內在的活動，以降低融資成本為原則，積極探索多元化的融資渠道。同時，各級政府也要對所屬的平臺公司進行整合和宏觀指導，給平臺準確定位，提升本級平臺公司的整體競爭力。此外，要強化和規范平臺公司投融資行為的信息披露，規范其會計核算，讓平臺公司透明化、讓地方政府債務顯性化。進一步拓寬平臺公司的融資渠道，包括發行債券，嘗試資產證券化融資，積極采取BOT、TOT、PPP等項目融資模式等。推進省級政府投融資公司在加快轉型發展中建立基金大平臺運作機制，繼續在由省政府層面出資成立引導基金的前提下來吸引金融機構資金，由政府和銀行合作共同成立城鎮化建設母基金，然后再選擇市（縣）建立城鎮化引導子基金。

國家開發銀行河南分行主承的漯河市城市建設投資有限公司2015年度第一期中期票據日前在銀行間市場成功發行，開創了河南省非省會城市融資平臺發行中期票據的先河。對于市、縣級政府投融資公司而言，目前要側重吸引民間資本。市、縣級投融資公司可以通過與社會資本合作、發展村鎮銀行及小額貸款公司等，為本地中小微企業開展融資服務。要積極引導市、縣等融資平臺向自主經營、自負盈虧的新型市場化投融資主體轉變，拓寬融資渠道，幫助其實現轉型發展。

（二）用市場來約束和規范平臺的發展

一方面，平臺公司必須以市場主體的身份回歸到市場，只有以市場化的方式運作，平臺才能得以實現良性循環、健康發展。對縣級平臺而言，要結合縣域經濟、整合中小企業，將地方政府資源、地方資金通過市場化模式，以“產業合營、區域合作”的思想，以實實在在的產業為基礎，從以政府為依托的投融資主體，投融資平臺向市場化的、區域性的產業發展運營平臺轉變。

另一方面，根據43號文規定，要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，政府要逐步放開地方投融資平臺公司，讓投融資平臺的運作機制實現公開化，讓決策管理過程透明化。用現代企業管理制度來引導投融資平臺公司的內部治理結構改革，加速完善以董事會為核心的法人治理結構，進一步規范董事會建設。加快內部經營機制改革，避免過多干預導致投融資決策失誤，賦予政府投融資平臺公司決策自主權。

（三）加強對政府投融資平臺的監管

地方投融資平臺為城鎮化進程及城市基礎設施建設大發展提供了良好的資金支持和保障，但由于缺乏對平臺公司進行強制有效的監管，一些平臺公司背上了過多的債務包袱，甚至一些平臺公司難以維持。

河南省地方政府可以從國外較完善的監控體系中得到啟示與借鑒。為保證地方政府披露財務信息的真實性，美國（市場經濟體制較為完善）建立了較為完善的地方政府審計制度，此外還建立了專業監管機構、社會輿論兩位一體的監管體系來監督地方政府債務的規模及其風險。為保證地方政府債務資金的來源可靠、使用科學合理，日本（中央集權特色）建立了由國家會計檢查院（日本的最高審計機關，不受政府干涉）和地方檢查委員會二位一體的監管體系對地方政府債務資金的往來進行全程監督；法國專門委托具有監管資質和技術能力的銀行等專業的金融機構，由其來代理對政府債務的資金往來進行監控；澳大利亞則通過建立完善的政府債務預算管理體系，在對借款融資進行分類管理的基礎上，借鑒金融市場的信用評級制度，對地方政府債務進行科學的評級并建立地方政府債務報告制度，進而實施對政府債務的監督；巴西則是直接由中央政府來管理地方政府的債務。

河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，但省級以下的地方政府投融資平臺管理體制比較混亂，需要綜合治理投融資平臺才能化解其面臨的風險。第一，要做到政府監控和金融機構監控雙管齊下。從河南省的省情來講，由于城鎮化進程的持續推進需要大規模的資金支持，因此，地方政府的債務要受中央財政的集中管理和約束，避免地方政府債務的過度膨脹。政府主要是對資金的需求進行管控和監督，金融機構主要側重與對資金的來源進行管控和監督。從需求資金的一方和供給資金的一方同時對借貸款行為及規模進行嚴格控制和把關，從源頭來控制風險。第二，明確要求地方政府各級投融資平臺層層披露其債務信息，保證投融資平臺債務信息和財務信息的透明化，建立地方政府債務信息管理系統，利用大數據平臺對地方政府融資平臺進行有效監管。第三，需要建立及時應對風險的措施，對于監管中發現的問題要能夠及時解決。因此，需要設置科學的地方債務預警體系，通過某些指標量化地方政府投融資平臺的風險，及時對各級地方財政是否良好運行及面臨的風險做出判斷，從而有效防范局部性的債務風險。第四，加強地方政府債務的責任制度的建設。實行預算約束，明確償債人的身份及所承擔、應該承擔的各種責任。各級地方政府債務要有明確的責任機構及負責人，要建立相應的責任追究制度，保證政府投融資平臺的各項資金有制度約束、有人員負責、有機構監管。

在目前城鎮化持續推進下，在現有的財稅體制和新的經濟形勢下，政府財力依然在一定時期內無法獨立支撐公共基礎設施和公益設施建設，更是無法完成綠色城鎮化進程中的生態建設，政府投融資平臺還必須承擔為城鎮化發展基礎項目籌資的任務，但也應注意防范和化解各種債務及經營風險，為城鎮化的持續推進提供強有力的資金保障。

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