國(guó)際化視野下的中職教育財(cái)政保障機(jī)制比較研究

胡芳

摘 要：通過(guò)與美、英、德等發(fā)達(dá)國(guó)家比較可以看出，我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制存在立法相對(duì)滯后、執(zhí)法力度較弱、經(jīng)費(fèi)水平偏低、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象。因此，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)中等職業(yè)教育加強(qiáng)宏觀調(diào)控、保證經(jīng)費(fèi)供給以及做好經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等措施是完善我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制的必行之路。

關(guān)鍵詞：中等職業(yè)教育；財(cái)政保障機(jī)制；國(guó)際化；比較

中圖分類(lèi)號(hào)：F810；G718.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）26-0134-03

中等職業(yè)教育對(duì)促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來(lái)越不容忽視。中職教育的受益者主要包括政府、企業(yè)和個(gè)人，其中政府受益最大。因此，政府應(yīng)該建立一個(gè)多元化的中職教育財(cái)政保障體系，發(fā)揮政府扶助、積極引導(dǎo)和有效監(jiān)管等職能，完善中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制，確保中職教育朝著健康、穩(wěn)定的方向不斷發(fā)展。

雖然我國(guó)與西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等方面存在著較大差異，但通過(guò)對(duì)其他發(fā)達(dá)國(guó)家中職教育財(cái)政保障機(jī)制的研究，在吸取其成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再結(jié)合我國(guó)國(guó)情，并加以修改和運(yùn)用，一定能夠促進(jìn)我國(guó)中等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

一、國(guó)外中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制

各國(guó)在中等職業(yè)教育的政策制度、管理模式、經(jīng)費(fèi)保障等方面各有特色，也有差異。美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家職業(yè)教育起步早、發(fā)展好，因此，學(xué)習(xí)和了解美、英、德等國(guó)家的中等職業(yè)教育財(cái)政保障體系，在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，建立并完善符合我國(guó)特色的中職教育財(cái)政保障機(jī)制，很有必要[1]。

（一）美國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制

美國(guó)中等職業(yè)教育采用分權(quán)教育模式，其政府投入由聯(lián)邦、州和地方三級(jí)組成。公立職業(yè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)絕大部門(mén)來(lái)源于各級(jí)政府的財(cái)政撥款，比例達(dá)到 55%以上；同時(shí)，學(xué)校還為學(xué)生提供各種福利和補(bǔ)貼，包括免費(fèi)提供教科書(shū)和為學(xué)生交納保險(xiǎn)等等。另外，發(fā)行教育彩票作為一種新型教育投入方式是美國(guó)中職教育財(cái)政保障體系的又一重要組成部分。目前，美國(guó)已有 13個(gè)州通過(guò)發(fā)行教育彩票籌資。

同時(shí)，美國(guó)中等職業(yè)教育還體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（1）法律法規(guī)健全。美國(guó)職業(yè)教育得以快速發(fā)展的基礎(chǔ)來(lái)源于規(guī)范和完善的立法制度。1862年美國(guó)《莫雷爾法案》的實(shí)施表明，美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行干預(yù)[2]。1917年，美國(guó)政府接著通過(guò)了《史密斯·休斯法案》，從而使中等職業(yè)教育制度化。此外，在隨后的幾十年中，美國(guó)相繼頒布了《職業(yè)教育法案》和《就業(yè)培訓(xùn)合作法》等100多部經(jīng)典職業(yè)教育法案，這些法律制度的出臺(tái)，為美國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)提供了良好的法律保障。（2）設(shè)立社區(qū)學(xué)院。社區(qū)學(xué)院是美國(guó)職業(yè)教育體系的重要組成部分。它強(qiáng)調(diào)理論聯(lián)系實(shí)際，學(xué)生不僅可以自主選擇所學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)，而且受教育成本低。

（二）德國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制

德國(guó)每年約有一半以上的初中畢業(yè)生選擇接受“雙元制”職業(yè)教育。“雙元制”職業(yè)教育是把知識(shí)傳授教育與企業(yè)實(shí)踐訓(xùn)練相結(jié)合的一種教育模式。在這一模式下，中職學(xué)校的教學(xué)方向由各州專(zhuān)業(yè)委員會(huì)把握，教學(xué)內(nèi)容則由學(xué)校根據(jù)自身情況安排。教學(xué)方式采取工學(xué)相結(jié)合，學(xué)校負(fù)責(zé)教授文化理論課程，企業(yè)負(fù)責(zé)培訓(xùn)技術(shù)操作。

德國(guó)非常重視中職教育立法的規(guī)范與完善。德國(guó)法律規(guī)定，中職教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源來(lái)自三個(gè)部分，即企業(yè)、聯(lián)邦政府及州政府，三者承擔(dān)的占比大約為67.5%、17%和15.5%。由此可見(jiàn)，企業(yè)投入是中職教育經(jīng)費(fèi)最主要的部分。這成為德國(guó)中職教育在財(cái)政保障機(jī)制上的一大特色。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，投入的形式多種多樣，既可以投資學(xué)校硬件設(shè)備，也可以承擔(dān)部分人力成本，還可以間接投資。通過(guò)向企業(yè)按照職工工資總額的一定比例收繳費(fèi)用上交后，再發(fā)給參與職業(yè)培訓(xùn)的企業(yè)享受；此外，企業(yè)還可以借助稅收優(yōu)惠政策從而獲得間接資助等等。

在德國(guó)，只有聯(lián)邦政府擁有 “雙元制”職業(yè)教育的立法權(quán)。同時(shí)，它在預(yù)算管理、獲得報(bào)酬及職業(yè)教育監(jiān)督等方面都有嚴(yán)格的要求和規(guī)定。該法的實(shí)施大力促進(jìn)了德國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展。

（三）英國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制

英國(guó)早期的中職教育發(fā)展緩慢，主要是因?yàn)閲?guó)家資金支持不足。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，為加快中等職業(yè)教育發(fā)展，英國(guó)開(kāi)設(shè)城市技術(shù)學(xué)院。它獨(dú)立于地方教育當(dāng)局，直屬于教育部。其教育經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)80%，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)贊助20%，主要向11—18歲生活在城市社區(qū)的青少年提供中職教育。城市技術(shù)學(xué)院的開(kāi)設(shè)有力促進(jìn)了英國(guó)中職教育的發(fā)展[3]。

英國(guó)中等職業(yè)教育體制由中央控制、地區(qū)協(xié)調(diào)和地方實(shí)施三級(jí)管理構(gòu)成。中央政府的職能是通過(guò)對(duì)中職學(xué)校的財(cái)政撥款來(lái)影響國(guó)家職業(yè)教育的發(fā)展方向，然后根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)水平的不同制定相適應(yīng)的財(cái)政資金支出規(guī)模。地區(qū)政府，主要指郡政府，其主要職能是對(duì)本郡中職學(xué)校的辦校情況進(jìn)行檢查，并不定期實(shí)施評(píng)估；地方政府的主要職能是組織學(xué)校辦學(xué)，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，具體設(shè)置專(zhuān)業(yè)和課程。

二、我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制

1996 年我國(guó)頒布的《職業(yè)教育法》標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)教育開(kāi)始走上法制化的道路。1991年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出，要逐步加大對(duì)職業(yè)教育的投入，財(cái)政經(jīng)費(fèi)要不斷向職業(yè)教育傾斜。此后，直到2007年我國(guó)對(duì)中等職業(yè)教育學(xué)生實(shí)行資助政策。隨后的幾年，我國(guó)又相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)文件，進(jìn)一步擴(kuò)大了免學(xué)費(fèi)范圍，同時(shí)加強(qiáng)了資助的力度，這表明我國(guó)對(duì)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入有了更廣泛的內(nèi)容。

現(xiàn)階段，我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政，財(cái)政性資金占經(jīng)費(fèi)總額的50%—60%；免學(xué)費(fèi)實(shí)施以后，2011年占比達(dá)到76.84%。為保障中職教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，通過(guò)建立預(yù)算制度、完善生均財(cái)政撥款制度、建立健全助學(xué)制度以及控制和化解學(xué)校債務(wù)等措施，我國(guó)建立了多維度的投入機(jī)制[4]。

三、我國(guó)中等職業(yè)教育財(cái)政保障機(jī)制的不足

目前，我國(guó)的中等職業(yè)教育在規(guī)模上有優(yōu)勢(shì)，但是其質(zhì)量指標(biāo)、投入指標(biāo)等核心指標(biāo)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力仍然不強(qiáng)，還存在中職教育財(cái)政保障水平偏低，結(jié)構(gòu)不合理，機(jī)制有待完善等問(wèn)題。

（一）中等職業(yè)教育立法相對(duì)滯后

1862年美國(guó)就頒布了《莫雷爾法案》，迄今美國(guó)已頒布了100多部有關(guān)職業(yè)教育的法律制度；英國(guó)也早在1562年頒布了最早的職業(yè)教育立法《工匠法》；德國(guó)分別于1969年和1981年頒布了《職業(yè)教育法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》，并由此確立了德國(guó)“雙元制”的職業(yè)教育模式，而這一模式逐漸成為世界各國(guó)職業(yè)教育爭(zhēng)先效仿的對(duì)象。1996年我國(guó)《職業(yè)教育法》才正式出臺(tái)，隨后有關(guān)職業(yè)教育的一系列法律文件幾規(guī)章制度也逐漸頒布并實(shí)施，這比發(fā)達(dá)國(guó)家整整晚了幾十年甚至上百年。

（二）中等職業(yè)教育執(zhí)法力度偏弱

美、英、德等國(guó)都是通過(guò)頒布并實(shí)施一系列的法律制度來(lái)確保職業(yè)教育的資金投入。美國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自地方稅收，受法律保障。英國(guó)《職業(yè)培訓(xùn)法》規(guī)定，企業(yè)須按職工工資總額的一定比例上繳專(zhuān)項(xiàng)稅金，進(jìn)行對(duì)職業(yè)教育投資。德國(guó)的《基本法》也明確規(guī)定，國(guó)民生產(chǎn)總值的1.1%和工資總額的2.5%必須用于職業(yè)教育。而在我國(guó)較早的法律制度中對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的籌措缺乏明確的規(guī)定。直到2002年，國(guó)務(wù)院才規(guī)定了教育費(fèi)附加用于職業(yè)教育的比例。由此可見(jiàn)，我國(guó)中職教育在經(jīng)費(fèi)投入上缺少制度的規(guī)范和法律保障，使得經(jīng)費(fèi)在執(zhí)行中往往落實(shí)不到位。

（三）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)水平偏低

2010年，陳廣慶在撰寫(xiě)的《盡快建立職教經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制》中指出，“從發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)教育成本的研究結(jié)果表明，職業(yè)教育辦學(xué)成本是普通教育成本的2.64倍。”[5]由此可見(jiàn)，相對(duì)普通教育，職業(yè)教育需要的投入更高。然而，我國(guó)職業(yè)教育2013年財(cái)政經(jīng)費(fèi)總額僅占財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的10.36%，占GDP的比例僅為0.445%。從生均經(jīng)費(fèi)角度看，我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)所占比重也嚴(yán)重偏低。2006—2013年全國(guó)教育費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告中顯示，中等職業(yè)學(xué)校生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)平均僅占普通高校的0.48，與普通高中占比僅為1.048。這反映出中職學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)比重較低、師資力量不足。與同為技能教育的高等學(xué)校相比，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)為更為薄弱；與普通高中相比，中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)成本更大，但教育經(jīng)費(fèi)占比仍然只能持平。這足以說(shuō)明中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)水平偏低，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足辦學(xué)成本的需求。

（四）中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理

以中等職業(yè)學(xué)校、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中、技工學(xué)校、成人中專(zhuān)學(xué)校，這五類(lèi)中等職業(yè)學(xué)校為例，近幾年其財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)收入兩項(xiàng)之和在經(jīng)費(fèi)來(lái)源中占絕對(duì)主體地位，而民辦資金和社會(huì)捐贈(zèng)等收入合計(jì)所占比例平均還不到1%。這說(shuō)明我國(guó)中職教育經(jīng)費(fèi)過(guò)度依賴(lài)國(guó)家和個(gè)人，經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，特別是企業(yè)的投入在整體經(jīng)費(fèi)投入中占比過(guò)低[6]。

四、完善我國(guó)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的路徑

在政府宏觀調(diào)控下，中等職業(yè)教育辦學(xué)主體要緊跟時(shí)代發(fā)展，滿(mǎn)足企業(yè)需求，充分利用一切可利用的資源，大力發(fā)揮多元主體作用，保證經(jīng)費(fèi)投入，營(yíng)造中職教育健康、快速發(fā)展的環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（一）保證中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)供給

中職教育應(yīng)推行由政府主導(dǎo)、企業(yè)及其他社會(huì)力量等多渠道積極參與的保障機(jī)制。中等職業(yè)教育的舉辦主體是政府，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依賴(lài)政府。因此，政府要完善中等職業(yè)教育生均撥款制度，建立健全中等職業(yè)教育投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制；企業(yè)應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，積極推動(dòng)中職教育向前發(fā)展；其他社會(huì)力量應(yīng)共同為中等職業(yè)教育提供多維度的經(jīng)費(fèi)支持，輔助中等職業(yè)學(xué)校健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)中等職業(yè)教育宏觀調(diào)控

政府不僅要向中等職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)保障，也要發(fā)揮其引領(lǐng)和推動(dòng)中職教育快速發(fā)展的政府職能。中等職業(yè)學(xué)校要在政府的引導(dǎo)下大力推進(jìn)中等職業(yè)教育的改革和創(chuàng)新，緊跟世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，圍繞市場(chǎng)辦學(xué)，以就業(yè)為導(dǎo)向，提升辦學(xué)質(zhì)量，為社會(huì)培養(yǎng)擁有高技能和高素質(zhì)的勞動(dòng)者。

（三）做好中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理，堅(jiān)決執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)做好中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作。落實(shí)財(cái)政撥款和辦學(xué)水平評(píng)估的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。中等職業(yè)學(xué)校必須建立嚴(yán)格的預(yù)算制度、決算制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度和審計(jì)制度，落實(shí)經(jīng)費(fèi)責(zé)任審計(jì)，使中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)管理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化。

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