新常態下地方政府行政文化建設

柴勇

摘 要：社會各界從自身發展和所處社會背景來界定和引用“新常態”這一詞匯。習近平總書記對我國新常態的系統性闡述使新常態成為一個具有歷史穿透力的戰略性概念。新常態的界定和論述正是用一種歷史感來體現當前我國領導人一種勵精圖治創新進取的治國方略。通過系統分析新常態這一概念基礎之上探索性將新常態運用于行政文化的領域的分析。針對當前行政文化的一些顯性弊端的分析，證明這些存在于新常態下的行政文化積弊已經成為一種倒逼機制，迫使我國政府應盡快創新行政管理文化。

關鍵詞：新常態；形成文化；創新

中圖分類號：C93-0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0119-02

新常態，成為了當前經濟結構、社會治理、預防腐敗、環境保護等諸多領域的一個高頻詞匯。習近平同志在一系列重要講話和會議的發言中多次闡述了新常態這一概念。即習近平總書記在全面調查、客觀分析國內外政治經濟形勢的基礎上，對我國經濟社會發展階段結構性變化做出的科學判斷，用“新常態”來概括我國當前和今后一段時間經濟社會所處的新階段。

一、當前行政文化顯性弊端

中國社會經歷多年經濟高速增長，在高速增長期掩蓋了一些社會矛盾，也掩蓋了一些行政文化的弊端。新常態下政府穩增長、調結構、加大反腐力度，加之高速增長時期積累的矛盾，致使當前行政文化顯性問題甚多。新常態下要求行政文化要積極進行自身的變革與調整，以適應當前社會發展新的要求。但受傳統行政文化理念以及計劃經濟時期積累的思維定式加之改革開放時期效率過分強調等一系列原因又嚴重阻礙著行政文化的變革。因此，當前我國的行政文化呈現出多元性和復雜性的特征。我國經濟總量增長較快，GDP總量在世界位居第二，但是人均GDP程度偏低。同樣，我國的不同地區之間經濟社會發展水平也存在較大差異。由于經濟社會發展的特定階段加之傳統文化原因，當前我國積存的行政文化弊端顯性表現在以下幾個方面。

（一）官本位思想積弊日深

任何社會都有其由特有的文化屬性，我國歷史上經歷了兩千多年的封建帝制統治，其中儒家文化有主導了其中大部分時間。君君、臣臣、父父、子子的思想在國人思維中有深刻烙印。傳統文化中的“官本位” 思想深刻地影響著我國行政文化。建立新中國之后，我們又經歷了30多年的計劃經濟使得行政文化體系中集權制、家長制風氣更加盛行，民主決策、民主管理的生存空間比較狹小。各級政府部門更愿意統一集權管理，權力聚合中于上層機關，行政活動中缺乏必要的分權意識。各級政府內部都不同程度地存在等級壁壘，各級官員之間更愿意講究行政級別的高低。在傳統行政文化的影響下，在諸多部門的具體行政活動中顯現出來的現象是干部的行政級別直接決定其個人權力的大小、社會地位的貴賤、財富的多寡，還決定著其在公共事務管理上的話語權；“官大于民”等思想作怪，行政工作上習慣于只對上負責，不對下負責，更不用說對老百姓負責，在公共管理活動中表現出較強的等級性和依附性。

新常態下國家要求各級政府部門簡政放權。這種全新的“以民為本”價值理念與 “官本位”思想是格格不入的。

（二）人治思想根深蒂固

與官本位直接呼應的就是“人治”的行政文化傾向。中國傳統行政文化中更是一種完全的人治理念，雖然封建體系早已被移除歷史舞臺，但其思想遺弊依然深刻影響著部分行政活動。人治，究其本質是一種能人治理方式，更強調人的主觀性、道德自律性。很多行政體系內形成了權威意識，領導的個人人格權威完全凌駕于職務權威之上。十八大以后反腐出現的大案要案幾乎都有大量的人治色彩在其中。在日常的行政實踐過程中，出現了諸多“只對上負責，不對下負責”的現象。法律和制度在很多領導面前形同虛設，部分領導法制觀念和規則意識十分淡薄。日常工作中出現的結果就是權力支配法律、權力隨意改變規則；漠視組織原則用人、重大事務決策多體現的是長官意志， 藐視法律法規在具體行政實踐中往往是有法不依、違法不究。

人治行政文化傾向在具體行政活動中往往體現出的是一種經驗主義。經驗只能用來解決常規問題，卻無法應對日益復雜的新情況和新問題。我國封建時代行政長官集 “法律制定、行政管理、司法訴訟、軍事”等大權于一身，推崇全能型領導，這種影響延續至今；行政文化中也摻雜了大量的崇尚經驗而輕視理性的思維，因此，行政部門在機構設置和人員配備方面缺乏科學的專業分工，職能分化不夠明確； 在選人用人標準上講求的是綜合素質，而非專業素養； 在官員選拔和提升中，講求的是忠誠，而忽視其專業背景和工作經驗。因此，一部分行政干部辦事主要依靠過去的經驗、依靠常規老辦法，忽略制度和機構的合理性，不注重科學的方法和先進技術手段的采用，難以形成科學高效的行政文化。

（三）片面追求效率最大化

在歷經改革30多年伴隨經濟的高速發展，各個政府部門日益重視GDP的增長，各地政府部門在唯GDP的路上一路狂奔。在當下造成了效率至上的一種行政文化傾向，帶來了諸多發展的問題，如保障問題、腐敗問題、環境問題、公平問題。因此，在分析和探討政府行政效率時，不能把視角僅局限于行政管理活動過程中取得的當下成果數量級數，還要深層次的分析資源消耗、社會影響、環境保護等等諸多問題。在具體行政活動過程中的成本可以度量，但行政活動不是簡單的經濟交換，其產出的價值不能以簡單方式衡量。行政活動更多的是調節人與人、人與政策之間的具體矛盾問題，某一個具體行政實踐的處理不當將會對社會產生深遠影響。在片面唯GDP的思維定時下，很多地區以大量侵占農田、強拆造城、破壞環境來換取本地區經濟的高速增長。不當的行政實踐活動不僅僅造成具體實踐活動結果的極大損失，更重要的是社會產生深遠的不良的影響，如內蒙的呼格案就對群眾對當地的司法公正性、嚴謹性產生很大質疑。行政活動中應該更注重政府導向的方向性，使之產生良好的社會價值才是其價值的真實衡量。

（四）因循守舊固步自封

費孝通先生在《鄉土中國》里提到，“從基層上看去，中國社會是鄉土性的。”農村里依靠土地世代傳承下來的鄉下人才是中國社會的基層。對于鄉下人來說，常態的生活是終老是鄉。在深遠的鄉土性影響下的中國傳統農業社會體系里，在儒家文化的強勢導向下，人們形成了一種安于現狀，不愿意求新求變的性格特點。這種鄉土性思維自然而然地因循到傳統行政文化之中，變現為求穩、循例。日常的行政活動中奉行 “不求有功但求無過”的原則，極力回避工作中困難和風險，認為槍打出頭鳥。長此以往，這種思維傾向就導致一些政府部門在日常的行政管理活動中因循守舊、不思開拓創新，部分政府行政部門行政缺乏應有的彈性和活力。由于管理機制不夠靈活、激勵機制不夠公正等因素，導致部分政府行政部門內部講究論資排輩，做事按部就班，競爭意識較為缺乏；具體行政活動中瞻前顧后或裹足不前，管理效率偏低。

二、與時偕行創新行政文化內涵

歷史的車輪滾滾向前，社會總是隨時歷史的車輪在不斷變革不斷發展。面對經濟新常態，曾經在以往高速增長中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上處于不知所措甚至懈怠的狀態。我國仍然是一個發展中國家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我們面臨的嚴峻挑戰。在新常態下，政府關鍵是明確自身角色定位，既要搞活放開，又要管理到位。與之緊密關聯的行政文化更要積極主動適應當前新常態下的社會發展方向。只有不斷創新行政文化，才能跟上經濟變革的步伐。文化的特定屬性決定了其民族性、歷史性和地域性。必須構建開放的行政文化。隨著信息技術的廣泛應用，世界文化格局日益扁平化，唯有不斷學習世界各國先進的行政文化的成果，揚棄傳統行政文化精髓，進行自我修整、自我超越，適應時代的變革，才能更好適應時代發展的要求。必須構建進取的行政文化。文化理念往往是實體變革的先導，在新常態下構建進取的行政文化，不但可以適應當前政治經濟體制的深化改革，更可以有序引導政府積極作為。

（一）新常態下行政文化創新首要以人文本

行政文化創新是一個永無止境的過程。在新常態下進行行政文化的創新，既是適應社會發展的需要，也是促進行政系統發展的需要。必須認真分析新中國建國60多年的行政文化得失，研判當前政治、經濟發展的態勢，有針對性地進行發展創新。計劃經濟遺留下來的管理式行政文化在當前中國還有很大市場。當前中國行政文化創新的方向，是要從單一的管理向全方位的服務型轉變，從注重效率向關注人的觀念轉變。行政文化創新要以人為中心，一切改革的出發點和歸屬點都是人。關心人、愛護人，把對人的關注置于重要位置。西方現代管理理論由科學管理到人際關系的轉變，表明了在組織管理中必須要注意組織成員的歸屬感和情感，要逐步實現從“經濟人”到“社會人”再到“文化人”的轉變。行政管理就是要以人為本，行政的主體是人，要不斷加強人力資源開發和管理，從而達到行政管理的最優化。行政活動的客體也是人，要不斷提升行政服務能力和水平，從而達到人民滿意的行政管理，促進社會和諧良性發展。

（二）新常態下要全面轉型為高質量供給側服務行政文化

從管理轉型至服務是行政文化創新的必要方式。新常態下在調結構、穩增長、促保障上要花大氣力。經過30多年的改革開放，中國社會主義市場經濟體制己初步建立，政治體制改革正穩步推進，社會個體的主體意識不斷增強。在新常態下經濟體制改革中提出了供給側結構性改革，這就對行政文化的創新提出了要求和方向。要做好經濟的供給側結構性改革，就要求行政文化向供給側行政體系靠攏。供給側結構性改革，就是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供（下轉136頁）（上接120頁）給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。在社會公共治理活動中，行政文化要導向為人民提供高質量的行政服務工作，通過組織、引導社會各類力量來共同處理疑難問題。

（三）提高職業素養，培育職業型行政文化

新常態下要提高供給側管理服務的行政質量，從源頭來看，首先要提升行政人員的職業素養。行政公務員是一種職業，要提升管理服務質量就要從職業角度對從業人員提出道德水平和專業技術能力要求。官本位的思想影響下，行政公務人員普遍存在職業意識淡薄問題。國家公務員制度自20世紀90年代開始實行，本著凡進必考的原則進行公務員選拔。此舉在一定程度上推動了行政工作向專業化發展。從整個世界的公共管理發展趨勢來看，行政日益趨向成為一個專門的職業領域。要從行政道德、理念、專業技能等方面提升行政人員的職業素養。

（四）建構豐富法治行政文化內涵

當前，行政文化要主動適應依法治國新常態，自覺運用法治思維、法治理念、法治程序、法治方式來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。堅持“法無授權不可為、法定職責必須為”。 法治是治國理政的基本方式，也是一切現代國家的底線。由此，我們也可以說，法治行政文化是行政文化的基本形態。依法行政，建設社會主義法治國家是我國現代化建設的根本要求，也是行政文化創新的重要目標。新常態下，國家加大了反腐力度，重點打擊權錢交易。強調依法行政，就要做到行政職能設置、運行機制、行為方式都必須受制于法律，在法律的規范下進行。法治框架下的行政文化體現在行政權力是有限的，行政主體是負法律責任的，行政核心職能是服務。

新常態下建設有中國特色的行政文化，既要弘揚民族文化的精華，同時也要在比較中引進和借鑒外國行政文化，逐步建立行政文化的創新體系。只有堅持以人為本、不斷強化法治意識、職業意識、和服務意識，行政文化才能更好地適應于新常態下的經濟社會發展。