制約領導干部法治思維提高的主要原因分析

陶進華

摘 要：制約領導干部法治思維提高的主要原因：（1）法律權威不足是制約領導干部法治思維提高的基礎原因；（2）考核任用與問責機制的不足是制約領導干部法治思維提高的直接內部原因；（3）人大和司法權威的不足是制約領導干部法治思維提高的重要外部原因。

關鍵詞：制約；領導干部；法治思維提高；主要原因

中圖分類號：C933 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0151-03

黨的十八大以來，中央一直要求：要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。

然而，在最近的現實中，我們不時看到與運用法治思維和法治方式不和諧的音符，既有反映百度的虛假競價排名與莆田系醫療黑幕的魏則西事件，又有海南拆違毆打婦女、兒童事件，更有家住北京昌平的雷洋因“涉嫌嫖娼”被警方帶回審訊途中死亡事件，這些都折射出權力的不作為、任性和濫用，折射出領導干部法治思維提高的巨大空間。

人們不禁要問，我們提出堅持依法治國，建設社會主義法治國家目標近二十年，提出提高領導干部法治思維好幾年，為什么上列事件還不斷發生呢？是什么原因在制約領導干部法治思維的提高呢？筆者對此作出分析。

一、法律權威不足是制約領導干部法治思維提高的基礎原因

法律是治國之重器，良法是善治之前提，法治是治國理政的基本方式。這種非常正確的認識在現實中卻面臨嚴峻的挑戰，就是法律重器權威的不足，嚴重影響領導干部法治思維的提高。十八屆四中全會決定指出，“必須清醒看到……法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為……有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展，必須下大氣力加以解決。”

從歷史上看，我國長期的封建社會，人治傳統濃烈，法律長期是治民而非治官之具，可謂無法治傳統。新中國建立后，在人治與法治的爭論與實踐中，人治一直占據統治地位，法律虛無主義盛行，甚至一度砸爛公檢法。直到改革開放以后的1979年，我們才制定《刑法》、《刑事訴訟法》等法律，1986年才出臺《民法通則》，而《民法典》2020年才能完成。之前，國家都沒有規范國家和社會的基本法律，從建國到改革開放前靠政策、會議、文件、社論運動等方式治國，結果使中華民族出現十年浩劫，國民經濟到了崩潰的邊沿。在總結歷史經驗教訓的基礎上，鄧小平提出社會主義法制的理念，認為制度才靠得住，不因領導人的注意力、想法、看法而改變。從今天來看，小平同志一手抓建設、一手抓法制的思想是非常寶貴的，已暗含用法制來約束和控制權力的法治思維和思想，避免了改革和建設中的瞎折騰。

從現實來看，改革開放以來，一方面，改革、建設、發展取得巨大成績，經濟快速發展，社會進步，人民生活發生翻天覆地的變化，法制建設成就巨大，社會主義法律體系基本建成，規范社會生活的主要法律基本完善；另一方面，由于經濟社會的快速轉型，人們注意經濟發展速度的提高，而對經濟發展的質量、效益、社會的公平正義關注不夠，以致粗放、高速的經濟發展對社會和諧穩定造成很大破壞，使得環境污染、生態破壞、貧富懸殊、貪污腐敗、官民矛盾、道德滑坡，人民的幸福感大受影響。

這些問題的出現，其實與我們對法治的關注度、重視程度和依靠程度不夠有巨大的關系。這個觀點與清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵2006年初在《新財富》發表《印度啟示錄：三個世界與不公平下的和諧》的觀點有頗多契合。他通過對印度的實地考察得出三點結論。其中的頭兩點是：第一，在經濟發展的初期，民主制度應該緩行，過早引入西方的民主制度只會帶來不自由。第二，法制不能神話。在發展中國家，法制不能像在發達國家那樣有效。因為一個法律制度的效率，有賴于一系列基礎性制度的建立，如廉潔的法官、行為受到約束的律師等，這些在經濟發展的初級階段是難以建立的。因此，利用法制系統來約束政府的做法，在經濟發展的初期恐怕是很難形成的[1]。

改革開放以來的實踐表明，“以經濟建設為中心”的發展戰略是無疑是正確的。但由于經濟發展成為考驗執政黨執政合法性的重大政治問題，黨要在20世紀末實現國內生產總值翻兩翻的目標，就要求GDP每年增長7.18%。在這樣高速增長的壓力之下，在長期人治缺乏法治的計劃經濟的巨大歷史慣性作用下，發展的壓力、政績考核的壓力遠遠超出了法治建設的壓力和要求。各級官員為了發展經濟而犧牲法治利益和長遠、全局利益，為了本地區、本部門的利益而難以顧全其他，容易從一個極端走向另一個極端，想用法治來約束改革、發展、穩定行為非常困難，以至出現前述一連串的問題，法律的權威自然難以真正建立。立法、執法、司法、守法皆出現問題：在立法領域，由于缺乏違憲審查制度，違法的法律法規規章不時可見，如收容教育制度，違法的“紅頭文件”更是滿天飛。在執法領域，選擇性執法、運動式執法、任意執法、暴力執法經常出現。在司法領域，司法不獨立、不公正、不權威，人情案、金錢案、關系案到處可見。在守法領域，中國式過馬路、私搭亂建、小產權房、職業醫鬧、職業上訪人、金融詐騙、電信詐騙比比皆是。

在這樣的背景下，有學者認為，在以經濟建設為中心和全黨服從中央的權威體制下，“地方政府官員如果不能圓滿完成政治目標，非常容易遭受政治處罰。如果地方政府圓滿完成了政治目標，哪怕超越了法律界線，由于分擔了上級領導的政治責任，上級組織往往會對下級違法現象比較寬容。地方政府的政治邏輯本質上與法制邏輯具有一定的不兼容性，結果就是地方政府在其治理活動中，常常以政策和上級要求代替法律規定。”[2]在此情形下，政治思維、經濟思維沒有為法治思維留下太多的空間，要提高領導干部法治思維是很困難的。

二、考核任用與問責機制的不足是制約領導干部法治思維提高的直接內部原因

政治學上有一條公理：誰產生權力，權力就對誰負責。考核任用機制和問責機制承載上級黨委、政府的施政理念、目標和價值追求。國家行政學院教授劉銳認為，“人治傳統固然影響領導干部的法治思維的形成，但實踐中對領導干部法治思維的養成影響更大的是領導干部的考核、選拔、任用制度和實踐，以及領導干部問責機制。如果說責任機制是領導干部形成法治思維的壓力，那么選拔、考核機制則是促使領導干部進行法治思維的動力，如同高考一樣的指揮棒。符合法治精神的選拔、考核機制必然會給以依法辦事的激勵，使他不想、也不愿違法；健全的責任機制則使領導干部不得不遵循法治，不敢違法。”[3]“如果上級部門不能真正樹立大局觀念、法治思維，用各自為政的、沾滿部門利益的、畸形的考核指標、獎懲指標、晉升指標、處罰指標等指揮棒指揮下級，反過來又指責地方領導干部沒有大局觀念，這是不公平的。當然，的確也存在部分地方領導干部濫用權力、違法擅斷的情況。比如，有些領導下達命令根本不考慮法律的強制性規定，不計過程只要結果，相當于強令下級”違章作業；“打電話、批條子干預執法、司法。”[3]

劉銳教授的觀點是非常切合實際的。從許多基層實踐來看，雖然許多矛盾和問題出現在基層，但根子卻在上級黨委、政府。由于行政機關實行行政首長負責制，上級政府領導下級政府，上下級之間是領導與被領導、管理與被管理之間的關系、命令與服從關系。上級黨委掌握著下級政府領導人員的選拔任用考核權、處分權、較大的財政分配權。如果上級黨委政府不依法行政、不講職權法定、不講程序法定，只追求效率、效果，不追求過程、程序，下級黨委政府就必然違法，否則就會開罪上級領導。這讓下級領導進退維谷，導致即使是上級黨委、政府錯誤的行政決策或違法的規范性文件，下級也不得不執行，或采取“上有政策，下有對策”的變通執行辦法。當周口平墳事件、嘉禾拆遷事件發生時，當影響社會穩定的突發事件發生時，當違法的“紅頭文件”下發時，下級政府能依法行政嗎？相關領導的法治思維還有多少？

法律的生命在于實施，法律的生命力在于責任的落實。貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中講道：“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性……因為，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，就總令人心悸。刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴酷性，而在于其不可避免性。”只有讓違反法律、規則、制度的人不抱任何僥幸逃脫制裁的想法，他才會守法律、守規則、守規矩。

但在中國，我們更多地看到：領導干部多在安全生產、應急處置和貪污受賄中被問責和追責，少有因漠視民意、違法決策、濫用權力、侵犯百姓合法權益而被問責。問責的主體、職權、依據、對象、程序、救濟與復出皆存在程度不同的問題。人們看到的是，大量該問責的而沒有問責，或者問責大棒高高舉起、輕輕放下，或者今天出來，改天悄然復出，大家認為是“忽悠”人。目前，中央正通過問責條例對這些問題加以解決。

由于干部考核任用與問責機制方面存在與法治精神不吻合、與法治思維養成不相適應的地方，“不同地方、不同時期、不同程度地存在重經濟、重穩定，輕法治的現象，沒有處理好改革、發展、穩定與法治的關系及其在干部選拔、考核中的比重。近年來大量曝光的‘帶病提拔現象所暴露的就是這一方面的問題。毫無疑問，這是影響領導干部法治思維的一個重要方面。”[3]

三、人大和司法權威的不足是制約領導干部法治思維提高的重要外部原因

在一黨執政的前提下，如何實現對權力的監督和制約是一個非常值得深思的問題。權力不受監督和制約，必然帶來腐敗、濫用和不作為。2016年6月20日出版的《田紀云文集》中有多篇文章講到他對人大監督機制的設想。他將監督制度作為現代民主制度的重要支柱：“人民在把權力委托給政府時，必須保留對政府監督控制的權力。國家權力離開了監督制約，就沒有生命力，就會導致腐敗。”他還提到，“首先要加強憲法的監督。”[4]長期以來，由于我們對黨的領導、人民當家做主、依法治國的認識理解不夠深刻，導致人大作用沒有充分發揮：人大在對政府的重大事項決定權、人事任免權、預算控制監督權等方面都不同程度存在問題，導致“面子工程”、“形象工程”不斷出現，“帶病提拔”、前腐后繼屢現報端。地方政府為了地方經濟社會的發展和城市建設，不惜突破法律的限制破壞市場規則，深度介入微觀經濟活動，大量違法舉債擔保、大興土地財政、與民爭利、公信力不足等現象，既影響國家金融安全，又造成了許多生態破壞、資源浪費、社會矛盾突出的問題。

如果人大能充分依法發揮對政府權力的監督控制職能，出現的問題肯定會少得多，干部的法治思維會提高不少。

司法公正是維護社會公正的最后一道防線。如果這道防線失守，社會和諧必受影響。由于我們國家長期缺乏法治傳統，司法附屬行政，法律工具主義盛行，沒有為領導干部法治思維的提高提供堅實的土壤。加上因熟人、親情、血緣而生的人情社會，老百姓信權不信法、信人不信法，缺乏對法律的敬畏。出現矛盾、糾紛和問題，首先想到的不是法律，而是關系，是“人脈”，是情、理，最后才是法。這里強調的所謂的人脈，反映了我們不是以理性為標準而是以關系為標準的社會，導致制度無法遵守、誠信無法普及。因為每個人有自己的關系，關系之下，似乎任何事情都可以解決。俗話說：人對了，飛機都可以剎一腳。這就導致了人們可以無視一切規則，只要有關系就行。殊不知，正是這種關系，幫助你達到了目的同時，也在傷害他人與社會，傷害了公平與法治，并最終傷害到自己，形成一種惡性循環。

由于不講法治、不崇拜法律、崇拜權力，無訟思想和厭訟情結在百姓心中久久揮之難去。盡管現在老百姓的民主意識、法律意識、維權意識有所提高，許多人仍然不是實在萬不得已都不愿去打官司。這樣的社會環境自然也無法為領導干部法治思維的提高提供一種社會倒逼和促進機制，事實上影響了其法治思維的進步。

特別在現行司法體制下，司法受同級黨委領導、政府財政制約，司法機關的人財物受制于地方黨委、政府，司法的地方化、行政化色彩濃烈。在這樣的體制下，要實現司法公正是很難想象的，要領導干部確立尊重司法、權力必須受限的法治思維是困難的。所以，馬懷德教授曾說：“德國有8 000萬人口，他們行政法院每年都要受理30萬個案件。按這個比例估算，我國每年行政訴訟案件應該在500萬件左右。但作為13億多人口的大國，我們每年行政案件只有區區10萬件，有些年還不到10萬件，這當然不正常！事實上，我國行政爭議數量不少，這從每年巨大的信訪案件規模就能看出來。為什么行政爭議不計其數，但是行政訴訟數量一直在極低水平徘徊？究其根本原因就在于，現在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開。一方面，制度上的缺陷將想要提起行政訴訟的老百姓擋在了訴訟大門之外；另一方面，由于行政訴訟在現實中解決問題的能力有限，老百姓打了半天官司，最后拿到的都是‘法律白條。遇到這種情況的老百姓，不僅會影響身邊很多人對法院和法律的信心，很多人就此產生了打官司不如上訪、訴訟不如鬧事的想法。這對法治可以說是一種毀滅性的打擊。”[5]

筆者認為，老百姓信訪不信法，愛哭的孩子有奶吃，政府遇事擺平就是水平，大家都不講規矩，既是對法治的一種毀滅性的打擊，更是對領導干部法治思維提高的重大障礙：有什么樣的民眾就有什么樣的政府，反之亦然。

當前，我們對制約行政訴訟的法律制度進行了調整，從立案、審理到執行制度都進行了修改，再加上以破除地方保護主義和司法行政化為核心的司法改革，都為重塑司法公信力起到了強有力的助推作用，有望進一步發揮司法在推進基層法治政府建設，提高領導干部的法治思維的起到應有作用。

其實公正司法，對基層法治政府建設和領導干部法治思維具有重要影響，即可以通過行政訴訟和民事經濟訴訟促進政府依法行政和依法辦事，為全社會帶好頭，起好示范作用。反之，司法不公，司法將失去對行政權力的法律控制，任由行政權力肆意妄為，損害老百姓權利，不講誠信，不負責任，失去公信力，給社會形成了一個以權壓法、不講法治的政府形象。可以說，對于公正司法，法治政府和領導法治思維則是條件，是保障。政府及負責人如果不講法治，任意干預司法，或不依法應訴，抗拒執行法院的判決、裁定，公正司法就只能成為空談，權力受到控制就會成為一句空話，權力的任性將不可避免。

我們要認真思考如何充分發揮行政訴訟對基層法治政府建設、領導干部法治思維提高的促進作用，認真執行新修改的行政訴訟具體制度，新修改的立法法，切實解決好行政訴訟立案、審判、執行方面新出現的問題，把行政機關的具體行政行為和部分抽象行政行為都納入法律的控制范圍，讓政府的人財物的支配權力都受到法律的控制，在法治的軌道上運行。只有牢固樹立行政訴訟是監督行政機關依法行政，把權力關進法律和制度的籠子的認識，政府的行政決策、行政規范性文件制定、行政執法、行政審批制度改革才能規范有序地進行。而這一切，都寄希望與黨委政府依法行政與干部法治思維的提高。 （下轉156頁）

（上接153頁）要真正發揮司法權對行政權的監督和制約作用，法院必須從地方保護主義和行政化的泥潭中走出來，讓法院依法獨立起來，讓法官依法獨立承擔起審判責任。唯有用法律來保障法院的地位和法官的地位，用法律來排除權力對法院依法獨立行使審判權的不利影響方可成行。只有依法獨立權威的行政審判制度真正建立起來后，政府才不敢濫用權力，才不敢懈怠，法治政府才能真正建立，社會公平正義才能得到維護，領導干部的法治思維才能提高。

總之，人大是制定法律法規，監督法律法規執行的部門，法院是通過訴訟監督政府執行法律來促進政府依法行政的部門。這兩個部門作用的弱化，顯示出權力不受制約的程度，也顯示出權力任性與濫用的程度，更顯示出領導干部法治思維的形成與提高還有很多路要走。只有它們的作用真正發揮出來，才能為約束權力、保障權利、維護社會的公平正義的法治思維的提高提供強大的外在約束力。