警察行政協(xié)助制度研究

湯穎

摘 要：在處理諸如因房屋拆遷、土地征收、計(jì)劃生育而誘發(fā)的群體性事件的過程中，警察很容易被推上第一線，導(dǎo)致人民群眾對(duì)警察意見很大，以至部分情緒激動(dòng)的百姓集體攻擊警察事件經(jīng)常發(fā)生。而學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中對(duì)警察在行政協(xié)助過程中人身權(quán)益保障的關(guān)注甚微，因此有必要對(duì)警察在行政協(xié)助中人身權(quán)利保障進(jìn)行理論建構(gòu)，以便全面保障警察的人身權(quán)益。

關(guān)鍵詞：警察；行政協(xié)助；人身權(quán)益保障；襲警罪

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）26-0154-03

宏觀上看，行政協(xié)助最主要的表現(xiàn)形式便是聯(lián)合執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，由于警察具有處理緊急危害及行政強(qiáng)制力之能力，警察便成為最主要的參與主體，因此其人身安全也最容易受到威脅。基于此，有必要建立警察在參與行政協(xié)助過程中人身權(quán)益保障的長效機(jī)制。

一、警察權(quán)益及行政協(xié)助概述

警察權(quán)益是國家特別賦予警察所享有的權(quán)益，其內(nèi)容具有特定性。鑒于警察職業(yè)和執(zhí)行警察公務(wù)的特定條件，作為具有特殊執(zhí)法身份和地位的警察，其權(quán)益內(nèi)容包括生命健康權(quán)、司法特別保護(hù)權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、傷亡撫恤權(quán)等法定權(quán)益。警察權(quán)益中放在首位的依然是生命健康權(quán)。

行政協(xié)助是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)請求其他行政機(jī)關(guān)給予幫助的一項(xiàng)制度。警察行政協(xié)助是指行政主體在實(shí)現(xiàn)其公共職能的過程中， 基于本身的條件限制，請求與之無隸屬關(guān)系的警察機(jī)關(guān)給予配合和幫助的法律制度。世界各國一般在行政強(qiáng)制法、警察法中對(duì)警察機(jī)關(guān)提供協(xié)助進(jìn)行專門規(guī)定。例如，《新加坡共和國警察法》第4條規(guī)定：“協(xié)助貫徹執(zhí)行稅收法、國產(chǎn)稅法、衛(wèi)生法、資源保護(hù)法、檢疫法和移民法。”德國警察法就在規(guī)定了一般警察任務(wù)之后，在第1條規(guī)定：“警察依本法第 25條至第 27 條之規(guī)定，協(xié)助其他機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù)。”

二、警察行政協(xié)助的困境探究

（一） 警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀

目前，我國警察行政協(xié)助主要呈現(xiàn)出如下現(xiàn)狀。

第一，警察輔助性認(rèn)識(shí)不到位。法律賦予了每個(gè)行政機(jī)關(guān)特定的工作職權(quán)，警察在行政協(xié)助中的角色定位應(yīng)該是輔助者，應(yīng)處于消極地位。而現(xiàn)實(shí)情況是警察往往忽略其參與行政協(xié)助時(shí)的輔助地位，而以行政協(xié)助主行為主體的身份參與行政活動(dòng)，致使其成為人民群眾眼中的行政活動(dòng)主導(dǎo)者，民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的不滿情緒發(fā)泄到警察身上。

第二，請求機(jī)關(guān)濫用行政協(xié)助請求權(quán)。公安機(jī)關(guān)的參與使請求機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)在警察行政強(qiáng)制權(quán)的庇護(hù)下得以展開，在一定程度上較不去請求警察協(xié)助開展得更加順利，效率更高。請求機(jī)關(guān)往往只要可以請求警察協(xié)助的工作便行使行政協(xié)助請求權(quán)，而并非是必須去請求警察協(xié)助的時(shí)候才去行使請求權(quán)。這對(duì)于警察自身繁重的工作壓力無疑是雪上加霜，工作負(fù)荷加重，這也導(dǎo)致警察普遍處于亞健康狀態(tài)，猝死率高于其他工作崗位的導(dǎo)火索。

第三，警察行政協(xié)助過程中人身安全保障缺失直接法律依據(jù)。警察并不具有金剛不壞之身。公安部門并未給基層派出所的人民警察配備槍支，而行政協(xié)助被請求方多見于基層派出所。因此，警察的人身安全得不到有效保障。據(jù)北京市朝陽區(qū)人民法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，某年，全國63起暴力襲警妨害公務(wù)案件中，就有5起發(fā)生在警察參與聯(lián)合執(zhí)法的過程中，包括配合城管及綜合治理部門清理非法建房、配合某城管分隊(duì)清理私自擺設(shè)的烤羊肉串?dāng)偽坏取＞靺⑴c行政協(xié)助是警察遭受暴力襲擊的主要原因。而《行政組織法》、《人民警察法》并未對(duì)警察行政協(xié)助進(jìn)行程序制度的構(gòu)建及行政協(xié)助范圍的界定，也沒有對(duì)于警察參與行政協(xié)助處于輔助地位時(shí)人身安全保障提供法律依據(jù)。即使是最新的《行政程序法（試擬稿）》也只是簡單地規(guī)定了行政協(xié)助制度的存在及因協(xié)助產(chǎn)生爭議的解決辦法及責(zé)任承擔(dān)，而仍然欠缺對(duì)行政協(xié)助被請求方權(quán)益的保障。

（二）警察行政協(xié)助現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因

我國關(guān)于行政協(xié)助的研究起步較晚，這也就決定了我國行政協(xié)助特別是警察行政協(xié)助發(fā)展不健全。具體說來，警察行政協(xié)助現(xiàn)狀產(chǎn)生的主要原因主要有以下幾點(diǎn)。

首先，公安機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制限制過多。公安機(jī)關(guān)在接受垂直領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，各地區(qū)公安機(jī)關(guān)還必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。在這種體制下，公安機(jī)關(guān)對(duì)于地方政府的非理性命令往往無法拒絕，而地方政府各職能機(jī)關(guān)為了本行政機(jī)關(guān)工作的順利展開獲得政績往往借助于公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力，使警察權(quán)的頻繁借用成為可能。

其次，警察權(quán)的法律規(guī)定過于寬泛。一些警察倚仗其自身職權(quán)，在參與行政協(xié)助過程中濫用行政強(qiáng)制權(quán)，違法違紀(jì)使用槍支，恐嚇百姓。法律賦予警察的特有職權(quán)并非其在任何行政執(zhí)法活動(dòng)中都可以使用，警察權(quán)的使用范圍、使用程度、使用時(shí)間等具體規(guī)定法律上并未顯現(xiàn)，這在一定程度上給警察權(quán)的濫用提供了可乘之機(jī)，從而催化了警民沖突。

再次，警察自身角色認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。輔助性是警察行政協(xié)助的核心，但由于一些請求機(jī)關(guān)少作為、不作為，將自身本可以解決的問題通過行政協(xié)助的方式請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助。此外，公安機(jī)關(guān)由于受利益的驅(qū)使，有時(shí)會(huì)深入介入到行政聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)中而不能自拔。

最后，人民群眾法治觀念不到位。人民群眾在對(duì)警察參與行政協(xié)助中的定位不清，對(duì)相關(guān)法律關(guān)注不夠，認(rèn)為警察才是罪魁禍?zhǔn)祝撬麄冊诘种迫嗣袢罕妼?duì)利益的訴求，因此喪失理智，將不滿情緒發(fā)泄到人民警察身上，警察成為群眾發(fā)泄不滿情緒的“替罪羊”。

三、警察在行政協(xié)助中人身權(quán)益保障機(jī)制研究

基于上述分析可知，我國行政協(xié)助制度急需補(bǔ)充完善，特別是對(duì)于警察參與到行政協(xié)助過程當(dāng)中的人身權(quán)益的保障更應(yīng)該成為完善重點(diǎn)。保障警察在行政協(xié)助中人身權(quán)益的具體措施如下。

（一）行政法層面

首先，警察自身層面。警察自身必須不斷提高職業(yè)技能、強(qiáng)健體魄，用良好的身體素質(zhì)和陽光的心理來迎接工作。面對(duì)突發(fā)事件以及大范圍群體性事件時(shí)，要沉著應(yīng)對(duì)，反應(yīng)靈敏；在把保護(hù)無辜群眾的生命安全放在首位時(shí)，也必須注意自身安全。

其次，其他行政主體層面。作為行政協(xié)助的請求方，不能對(duì)警察產(chǎn)生依賴心理。其他行政主體必須認(rèn)識(shí)到，只有在必要、緊急、窮盡一切手段依然無濟(jì)的情況下才可去請求協(xié)助。此外，在請求方已能自己處理后續(xù)事項(xiàng)的情況下，建議以書面形式表明停止行政協(xié)助，以使警察及早退出。

最后，行政法治規(guī)范層面。有必要對(duì)警察參與行政協(xié)助以及人民群眾暴力抗法進(jìn)行法律規(guī)范，以法律的強(qiáng)制性倒逼警察人身安全的保障機(jī)制的構(gòu)建。

第一，完善行政程序法律法規(guī)。在《行政組織法》中要充分明確行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，進(jìn)一步明確警察機(jī)關(guān)職責(zé)。在《人民警察法》中明確警察協(xié)助的含義、警察機(jī)關(guān)的協(xié)助任務(wù)為輔助任務(wù)，同時(shí)最為關(guān)鍵的一步在于界定警察行政協(xié)助的具體范圍和限制性條件，及詳細(xì)規(guī)定警察行政協(xié)助的具體程序等。在《行政程序法（試擬稿）》中雖明確了行政協(xié)助的基本事項(xiàng)，但還有必要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，如實(shí)行被請求方因參與行政協(xié)助受到人身傷害，請求方有義務(wù)從其財(cái)政經(jīng)費(fèi)中設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)被請求方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

第二， 細(xì)化《治安管理處罰法》，加強(qiáng)人民群眾了解度。《治安管理處罰法》對(duì)于違反治安管理的行為是從擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)利、妨害社會(huì)管理等角度進(jìn)行的劃分，而并未過多關(guān)注個(gè)人、少數(shù)人及群體性事件對(duì)于社會(huì)危害程度的不同及對(duì)于執(zhí)法者所帶來的人身危險(xiǎn)性的大小不同，因此，有必要細(xì)化該法，對(duì)于群體性事件的參與者加大懲罰力度，從而為保障警察在行政協(xié)助工作當(dāng)中的人身安全提供法律支撐。

（二）刑法層面

早在2003年，全國人大代表王午鼎在全國人民代表大會(huì)會(huì)議上便開始呼吁將“襲警罪”入刑，隨著關(guān)注此項(xiàng)提案人越來越多，襲警罪、侮辱警察罪等盡快入刑的呼聲也越來越高。2015年的兩會(huì)上，人大代表張仙蕊再次將“襲警罪”入刑以議案的形式將討論推向高潮。十幾年來人大代表對(duì)“襲警罪”的關(guān)注在實(shí)踐上充分證明了刑法增設(shè)“襲警罪”的必要性、緊迫性。

“襲警罪”入刑，不僅可以保障警察在執(zhí)行其自身職務(wù)時(shí)的人身權(quán)益，同時(shí)也能夠?yàn)榫靺⑴c行政協(xié)助過程中受到的人身威脅保駕護(hù)航，此外還在一定程度上能夠?qū)θ嗣袢罕姳┝Ψ纯蛊鸬揭欢ǖ耐刈饔茫矠楦嘤兄厩嗄昙尤氲饺嗣窬煨辛衅鸬叫麄鞴膭?lì)作用。“襲警罪”入刑成為跳出行政法治規(guī)范層面后最有力的保護(hù)措施。

四、結(jié)論

我國行政協(xié)助制度起步晚，行政協(xié)助具體制度尚未完全構(gòu)建，因此警察作為最主要的行政協(xié)助被請求方的人身安全欠缺保護(hù)機(jī)制便無可厚非。然而，警察參與行政協(xié)助過程中遭受暴力襲擊的次數(shù)占警察參與所有行政活動(dòng)遭受暴力襲擊的次數(shù)的比率之大，決定了為警察在參與行政協(xié)助過程中提供人身安全保障的必要性。而要從根本上保護(hù)警察在參與行政協(xié)助過程當(dāng)中的人身權(quán)益，維護(hù)其人身安全，就必須從行政法治規(guī)范層面及刑法“襲警罪”入罪層面兩方面入手，雙管齊下，甚至多管齊下，才會(huì)卓有成效。

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