城市化過程中失地農民權益的法律保護

付浩星

摘要：從上個世紀70年代開始，隨著城鎮化速度加快，失地農民不斷增加，失地農民的問題逐漸凸現出來，主要體現為失地農民的生產生活困難。農民的社會保障沒有著落，現有的醫療和養老制度不能解決失地農民的保障問題，再加上失地農民就業受阻，①不僅使失地農民生活困難，而且使子女受教育問題成為其面臨的新的危機。②失地農民問題不僅是法律問題，也不僅僅是法律可以解決的，需要綜合多方面的手段與措施進行解決，但是從法律層面建立關于保障失地農民權益的法律措施是一個有效的突破口。

關鍵詞：城市化；失地農民；合法權利；法律保障

一、城市化的基本內涵及在法律視野下失地農民的界定

（ 一） 城市化的基本內涵。城市化（urbanization），指的是“農村人口從農村向城市轉移，由農民身份轉變為市民身份，城市人口規模不斷擴張，城市數量不斷增加，城市用地不斷向郊區擴張的過程。”③城市化是近代以來社會生活方式轉變和人口遷徙的結果，它既包括城鄉地域規模和人口比重的變化，也包括社會關系"經濟發展方式和發展水平的變化，當然更包括價值觀念的變化。城市化最突出的表象是農業人口的減少、非農業人口的增加。

（二）法律視野下失地農民的界定。失地農民意指失去土地的農民，而這里的土地不僅是地表某一地段包括地質、地貌、氣候、水文、土壤、植被等多種自然要素在內的自然綜合體，更重要的是附著在土地之上各種權力。根據我國現行法律的規定，農民對土地僅享有土地的經營權和受益權。因此定義失地農民不僅要包含土地這一物理載體，還應包括土地載體之上承載的相應權利，其中土地承包經營權負載的與主體有關的權利是其最核心的部分。失地農民是特殊歷史時期的特殊產物，以前沒有，長久以后可能也會消失，因此在定義特殊時期的特殊產物時，定義里應當包括該定義對象產生的特殊歷史背景。

要對失地農民的概念進行全面的界定我們應先對其特征進行歸納，通過對失地農民產生的背景、實質、表現及癥結等綜合的理解，才可以得出合理的結論。可以歸納出以下特征：其一，戶籍身份的限制，其戶口必須為農民戶籍，且在農村居住，而不包括城市居民在農村購置土地并生活的人。其二，失地農民是中國城市化工業化發展的必然結果。探討失地農民問題必須突出中國城市化工業化的特殊的歷史背景。其三，失地農民失去全部或大部分土地，從根本上已動搖其農民身份和務農職業。其四，失地農民在失地過程中有明顯的被動性。其失地過程中的被動性是由于征地制度的缺陷和漏洞以及政府行政權力的不規范運作造成的。而因比較利益主動放棄責任田（拋荒、有償或無償轉讓）的失地，與因政府征地而失地有本質不同。前者有明顯的主動性，后者則有明顯的被動性。因而前者不屬于“失地農民”的研究范圍。其五，失地農民失去土地后身份和生活狀態的不確定性。他們既不是農民也不是市民，游離于鄉村和城市之間，從就業、社會保障到生活方式、人文素質等方面都是介于農民和市民之間，故有人稱失地農民是一個農民到市民的“過渡群體”④，這就是我們之所以稱其為特殊的社會群體的原因。其六，從權利構成看，失地農民的財產權利、基本生活保障的權利、就業機會的權利以及與土地相關的一系列相關權利均因失地而受到不同程度的損害和影響。

依據上述特征，從法學的角度對失地農民的界定應該是： 在工業化和城鎮化發展過程中，出于公共利益和發展的需要，由于政府或者第三方主體的主動行為，而導致農民失去土地并難以維持其正常生活標準，核心是失去附著在土地上包括財產權利、就業權利、基本生活保障權以及與土地相關的一系列權利的一類特殊法律主體。

二、失地農民權益受損的成因及保護其權利的必要性

（一）造成失地農民權益受損的原因。失地農民本身是社會城市化進程中的必然產物，本身并不是問題也并不可怕，可怕的是由此暴露或帶來的一系列有損失地農民權益的問題卻得不到合理的解決，由此堆積形成的社會問題。要妥善解決好失地農民問題，就必須找出失地農民合法權益是基于什么原因而受到損害，方能對癥下藥。

1、權利主體不明。土地所有權多元化，所有者地位虛置。我國《憲法》規定，農村土地屬于農民集體所有。在法律中，“農民集體所有”體現為三個方面：一是“村農民集體所有”；二是“村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有”；三是“鄉（鎮）農民集體所有”。物權法第59條第1款規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”第60條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”因此，農村集體土地所有權的主體有三類：鄉（鎮）農民集體、村農民集體、村民小組。從實踐中看，“農村集體”或“農民集體”只是一個沒有法律人格意義的集合體，一個虛置的權利主體。

2、程序原因。物權法第43條規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”物權法雖規定征收集體所有的土地必須依照“法律規定”的程序進行，然而法律規定的“程序”究竟有哪些？現行法律、法規對此規定比較簡單、粗糙，不夠明確、清晰；土地征收程序在法律中與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。政府在決定土地規劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征用補償時，缺乏中立的評估機構，補償價格都是政府單方面決定的；在糾紛發生時，缺乏相應有效的救濟程序，給違法批地用地、亂占濫用耕地等侵害農民權益者提供了可乘之機。

3、我國存在城鄉二元化結構的體制障礙。城鄉二元經濟結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。我國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；相對于城市，農村人口眾多等。⑤長期以來，我國實行的就是城鄉有別的政策體系，對農村投入少，索取多，忽視農民利益，實施重城輕鄉的二元社會福利保障制度、工農有別的金融信貸制度及城鄉不同的文化教育制度等，農民遭受不平等待遇。而失地農民在失去土地這一基本生產資料后并沒有被很好地納入城市居民的管理范疇，相對于城市居民而言，他們就業門路狹窄、求學費用高昂、勞動保障欠缺，導致其就業權利、受教育權利和社會保障權利等等受到侵害。

4、社會保障體系不完善。我國實行城鄉二元的管理結構，土地是國家賦予農民的生產資料，其不應替國家承擔社會保障的職責，但是實際上土地一定程度上在農村充當了社會保障的作用。然而在城市化的進程中，由于土地征用情況的出現，以及在征用及補償制度方面的缺陷，造成了失地農民既失去擁有土地而獲得的基本生活保障，同時又因為其身份的限制而被排除在城鎮居民社會保障體系之外。

5、失地農民自身原因。農民在失地后，由于受教育程度偏低，自身文化素質較低，缺乏必要的技能，在社會上的再就業競爭能力十分有限，處于劣勢。加之大部分失地農民在意識上還不能很快轉變，認為自己離開土地后什么都不會，也不愿意到勞動力市場去找工作，以悲觀的心態面對社會，同時再就業過程中大多職業對體力的要求較高，從而導致相當一部分老、弱、病、殘的失地農民閑賦在家，導致土地補償款的利用率低，嚴重限制了他們的發展；還有部分失地農民過于觀，高枕無憂的認為反正我現在是有錢，以后的事以后再說。

（二）保障失地農民權益的必要性。失地農民是城市化進程高速發展的造就者、參與者，應該享有權益。但是，由于各項法律制度不完善，從而導致失地農民應當享有的權益流失，所以，采取積極完善的措施保障失地農民權益迫在眉睫，具體表現在：

1、失地農民權益保護關系著社會安穩。城鄉二元經濟結構是我國失地農民問題產生的根源，隨著我國城市化進程高速發展，由于征地導致的失地農民也越來越多，農民一旦失去土地將會成為社會發展的不穩定因素，農民失去土地又得不到應有的補償不免就會出現與政府、開發商發生群體事件，所以，失地農民的生存問題已經直接影響到社會安穩和諧。

2、保障失地農民權益是加快城鎮化進程的需要。雖然現在我國已經實現城鎮化水平超過50%，但是目前我國的城鎮化是低水平的，沒有達到與其規模相適應的承載力，所以我國依舊是“農業國”。土地當然是農業和農民的最基本保障，有的地方打著城鎮化的幌子，從農民手中拿得廉價的土地，侵犯農民利益，并使農民永久性失去土地，農民失去土地后，又不能成為真正的城市居民，享受城市居民保險政策，從而變成“三無”群體，這些現象都極易引起不穩定因素的增長。

3、失地農民權益保護是“三農”問題的解決途徑。土地是農民最基本也是最重要的生產資料和獲取利益、維持生存最基本的保障，是農民的命根子，是“三農”問題的核心。“三農”問題的有效解決，是一個重大的時代課題。破解“三農”問題，關鍵在于對農民權利的保護與救濟。政府在征地這個問題上要樹立以人為本的思想，把人民的利益包括失地農民的合法權益作為處理工作的出發點，妥善協調地方政府、村集體和失地農民的利益關系，應用市場經濟的法則和手段而不是繼續沿用計劃經濟時期的計劃手段和行政手段來處理農地的征用問題，切實保障失地農民的合法權益。

4、失地農民權益保護是構建社會主義和諧社會的應有之義。我國是一個農業大國，農村經濟能否發展，農民利益能否實現，農村社會能否穩定，直接關系國民經濟的穩定和發展，直接影響建設社會主義和諧社會宏偉目標的實現。在我國實行工業化和城市化的背景下，能否對失地農民利益進行有效的維護，是農村和諧社會構建的重點也是難點。

三、失地農民權益保護的建議與制度建設

（一）加快對失地農民社會保障的立法。縱觀發達國家的社會保障制度，幾乎無一例外表現為其法制健全、立法完備。由此可見，有無完備的法律規范，是一個國家社會保障制度成熟與否的一個基本標志，只有體制、機制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業的順利發展。加快立法，可為農村社會保障體系的健康發展提供適時的法律支持。失地農民社會保障制度的建設方向，應當是接軌城鎮社保體系。各地制定政策必須以此為統一要求，在這一前提下，允許各地因地制宜，探索實踐，推行符合當地實際的實施方案。實際操作中，既要做好與現行農村養老保障制度對接，又要考慮將來與城鎮職工基本養老保險和其他社會保險相銜接；既要著眼未來建立新增失地農民的保障制度，又要兼顧過去遺留問題的合理解決；同時，還需注重研究基本養老保險、生活保障之間的轉換，養老保險與醫療保險之間的銜接問題。

（二）修改完善現行《土地管理法》《土地管理法實施條例》。完善我國農村集體土地產權制度在《土地管理法》中明確農村土地集體所有權主體。建議農村土地集體所有權主體應徹底打破現在的“三級所有”的格局，按照《村民委員會組織法》第5條第3款“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的規定，由村民委員會作為農村土地集體所有權的主體。⑥此外，土地產權要明確公有產權、私有產權、集體產權等產權的概念、權益、地位及關系，不能用國有產權侵犯集體產權；由農民集體土地變為國家土地的過程，應是一個平等的財產權利交易過程。即使國家為了公共利益的需要征地也要參考市場標準給農民合理的補償，并盡可能不動用強制征地權。要嚴格執行《村民委員會組織法》的有關規定，充分發揮村民委員會在征地過程中的組織、監督及管理職責，依法維護農民對土地的集體所有權和承包經營權。

（三）完善我國現行土地征用制度

1、建議修改現行有關征地方面的法律條款，明確“公共利益”的界定。盡管世界各國對公共利益的理解有所不同，但并非沒有標準。在法國，公共征用的必要性須是“合法確定的”⑦如果行政機關公用征用不是為了公共利益目的，而是在公共利益的掩蓋下滿足其他行政上的利益或者個人利益需要時，這種征用即被認為不符合公用目的。對于非公益性的征地，給予農民談判權和知情權，由用地者與農民自由交易，國家制定交易規則，并按照法律規定征收有關稅收，以此來制衡某些地方政府受利益驅動而亂征地，有力地遏止征地過度的現象。這樣就可以杜絕征地方面有可能出現的公私不分的混亂現象。

2、加強征用程序制約機制。程序是對實體權利保護和制約的有力工具，只有程序的公正才是真正的公正。因此在立法中應加強對程序的完善，這不僅有利于對權利人利益的保護，也更有利于國家土地征用制度的實施。具體地說，就是在立法中進一步完善國家征用土地中申請、審查、批準、公告的程序。尤其是在行使征用批準權力時，必須與集體土地所有權人及他項權利人進行協商，以尊重權利人的主體權。

3、確立公平的補償制度。征用補償通常不僅要包括相當于市場價格土地價值的土地征用費，還應包括對土地權利人因征用而造成的經濟及其他損失進行補償的土地賠償額。因此，建立土地的市場補償制度和土地價格評估制度，應是法律解決補償問題的有效途徑。

（四）采取靈活多樣的安置方式。政府應積極探索多種形式的安置辦法， 應當將下列安置形式和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來并將其納入法制軌道，真正形成安置形式的合理化：貨幣安置；資股安置 ；住房安置等多種形式相結合。

（五）建立和完善失地農民社會保障制度。農民應享受與城市居民相同的社會保障制度，這不僅是由我國憲法所規定，而且也是農民其自身為社會發展所作的貢獻"犧牲所決定的。為失地農民建立完善的社會保障制度，應根據各地的實際情況，制定出符合實際的社會保障制度。⑧如對于完全失地農民可強制其加入城鎮居民養老保險體系； 對于部分失地農民，可酌情建立失地農民社會保障體系，同時還可鼓勵失地農民參加商業保險等。

（六）完善法律援助機制， 培養失地農民的法律權益意識。“法律面前，人人平等”的憲法原則，首先要求所有公民一律平等的站在法律面前，享受應當享有的權利，承擔應當承擔的義務。為使社會化貧弱者能夠不受經濟困難的制約，應當完善法律援助制度，制定相關的配套法律援助措施。

從失去土地到融入城鎮生活，失地農民可能會面臨著拆遷中利益受損、創業和就業中的糾紛等一系列新問題的考驗。由于知識文化水平的限制，當合法權利遭受侵犯時，他們迫切需要得到外界的幫助與支持。法律援助是社會弱者接近法律、實現其行政救濟權的重要保障。因此，法律援助就成了失地農民社會保障中務必要考慮的項目。相關部門應當成立專門的失地農民法律援助機構，聘請專業的法學專家和律師，為失地農民提供免費、快捷、全方位的法律援助服務。同時，當地政府部門可以舉辦系列講座或學習班，普及相關法律知識，增強失地農民的自我保護意識和能力，使其在自身權益受到侵害時，能夠拿起法律武器保護自己。

失地農民法律權利的保護，不應僅僅是失地農民自己的事情，是牽一發而動全身的重要問題。它事關農村和社會穩定的大局。作為一個全面推進法治進程的國家，對失地農民法律權益的有效保護，既要靠制度，更要靠法律。因此，必須盡快建立全國統一的失地農民權利保護法律制度，以實現對失地農民的權益保護。進而實現社會主義現代化國家的健康發展，全面推進社會主義法治國家建設。

注釋

①薛維然、孫放：《失地農民權益保障制度的完善》，《農業經濟》2012年2期。

②周培萍：《我國失地農民的現狀及對策研究》，《湖北函授大學學報》2010年2期

③百度百科：城市化，http：//baike.baidu.com/subview/102584/11098056.htm？fr=aladdin，2014年10月8日。

④呂勇著：《失地農民社會保障制度的現狀與思考》，載《山東省農業管理干部學院學報》2005年第4期第37頁。

⑤轉引自馬曉妹：《法律視野下的失地農民權益保護》，碩士學位論文，西南交通大學，2009年。

⑥張建飛.征地過程中農民權益的法律保護[J].法學雜志，2006（2）：81.

⑦〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾.憲政與權利[M].鄭戈，趙曉力，強世功譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1996.156；157.

⑧吳靜.城鄉一體化進程中失地農民養老保障問題分析—基于制度適應的視角[J]商業時代，2010 （31） ：95.113。

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