引領國際海上避碰規則全面審議

張 鐸 張仁平

引領國際海上避碰規則全面審議

張 鐸 張仁平

以我國為主向國際海事組織提交審議《國際海上避碰規則》的提案，對提高我國在國際海事組織的制度性話語權具有重要的戰略意義。從全面審議和修正《避碰規則》的緊迫性入手，指出“安全文化”和“強制審核機制”為修訂建議提供依據，闡釋我國航海界當前存在的分歧及應做的抉擇，分析《避碰規則》存在的主要問題及提供的歷史機遇，論述第三代《避碰規則》及其必要性。最后，提出我國應把握引領全面審議《避碰規則》的歷史機遇，并從提案的基本內容和提案的形成過程兩方面提出建議。

全球海事治理；國際制度性話語權；國際海上避碰規則；全面審議

在2017年全國交通運輸工作會議上，交通運輸部提出抓住交通運輸現代治理能力持續提升的黃金時期，在推動全球治理體系變革中發揮重要作用。要求積極參與行業全球治理，充分發揮在國際海事組織（IMO）、國際民航組織、萬國郵政聯盟、國際運輸論壇等國際組織和多邊機制中的作用，深入參與交通運輸國際規則制定，提升行業國際制度性話語權。

以我國為主向IMO提交審議規則的提案，對提高我國在IMO的制度性話語權具有重要的戰略意義。對《避碰規則》的審議應堅持既積極又謹慎的態度，既要將其作為提升我國制度性話語權的有效手段積極開展研究，又要深入研究審議修訂的必要性與可行性。應以實際案例為支撐做到理由充分、論據豐富。

一、全面審議和修正《避碰規則》的緊迫性

《避碰規則》是一套海上“操作標準”，其操作過程不受監管，僅憑海員的自律和自主判斷。海洋是海員避碰操縱的自由天地，目前的現狀是只要不發生碰撞事故，海員的避碰行動雖有不當，無人監管，就不會受到追究。當《避碰規則》中的強制性要求不符合海上避碰實踐時，海員就會不遵守或變通遵守《避碰規則》。

例如，在船舶廣泛應用雷達及自動號笛以后，《避碰規則》第35（7）條規定的錨泊船霧中要前敲鐘后鳴鑼的古老做法，無論在效率上還是在對配員的要求上，均失去了優勢且不實用。雖然《避碰規則》沒有修訂，但海員對該做法進行了相應修正，即普遍不再使用“前鐘后鑼”，代之使用自動號笛鳴放笛號，或者不鳴放任何聲號。正是由于海員在海上避碰實踐中“享有”以實際行動來修訂《避碰規則》的自由，長期以來《避碰規則》中的問題被海員消化和掩蓋了，航海界進而就感受不到需要修訂《避碰規則》的急迫需求。這也導致了《避碰規則》與海上避碰實踐之間的脫節越來越嚴重。但是，隨著IMO對“安全文化”和“強制審核機制”的強調和實施，這種“脫節”現象不能繼續被容忍和忽視。

二、“安全文化”和“強制審核機制”為修訂建議提供了依據

隨著對事故致因理論及安全理論的研究和認識的不斷深入，對《避碰規則》及其修訂的認識也需與時俱進，特別是需要從IMO當前所倡導和實行的“安全文化”和“強制審核機制”兩方面來考慮。

1.安全文化

還是以“前鐘后鑼”的強制性規定為例，其被海員所普遍忽視，“令不行，禁不止”，有損于《避碰規則》作為IMO強制性公約的權威性，有損于海員對《避碰規則》的敬畏感，有損于海員遵行《避碰規則》的自覺性，這是安全文化的大忌，最終有損于海上避碰安全。可見，看似“前鐘后鑼”的過時規定不會直接導致碰撞事故的發生，但從安全文化的角度來看，這種“不遵守”會潛移默化地成為碰撞事故的促成因素。

IMO一直重視安全文化。在第A.109（29）號決議（本組織的戰略計劃）及其前期文件中，IMO將“識別并評價影響安全文化的因素并將其轉化為實用和有效的機制”作為其第二大挑戰。“‘前鐘后鑼’的強制性規定被海員無視”的現象就是被識別出的一種影響安全文化的因素，在IMO安全文化理念之下是不容忽視的。

2.強制審核機制

進入新世紀之后，IMO的戰略方針從過去重視新規則的制定轉移到強化對現有規則的執行。故，作為具體措施之一，IMO以第A.108（28）號決議通過了對《1972年避碰規則》的修正案，增加了新的第6章（核實對公約條款的遵守），使《1972年避碰規則》成為強制審核機制的對象。該修正案已于2016年1月1日生效。IMO同時以A.1067（28）號決議通過了“IMO成員國審核框架”，明確了在審核中如發現IMO立法存在不當之處則要提出審議。具體到《避碰規則》，上述兩個重要文件的要點是：要全面嚴格遵守《避碰規則》，如發現其存在不當之處，則應當提出修訂。

上述安全文化和強制審核機制兩個方面為我國提出審議修訂《避碰規則》的建議提供了IMO戰略方向層面上的充足依據。

三、我國航海界當前存在的分歧及應做的抉擇

我國航海界和英國航海界均撰寫了超過百篇有關建議修訂《避碰規則》的學術論文，對《避碰規則》某些條款過時及存在問題這一事實沒有爭議，但我國航海界對是否需要修訂存在爭議。這一爭議的發生源于所持的視角不同，即是否站在IMO關于“安全文化”和“強制審核機制”新戰略方向的視角來審視《避碰規則》中存在的問題。

不支持修訂的觀點沒有從IMO新戰略方向的視角來審視《避碰規則》，僅從技術層面來看待《避碰規則》，從而認為，海員沒有反映《避碰規則》存在問題就沒有必要對其修訂，即以海員對《避碰規則》的態度作為是否需要修訂《避碰規則》的依據。

主張修訂的觀點站在IMO新戰略方向的視角，認為新生效的IMO“強制審核機制”及“安全文化”的理念在強化對《避碰規則》遵守的同時，對《避碰規則》條款的適當性和有效性提出了更高的要求，不能容許《避碰規則》與海上避碰實踐存在明顯“令不行、禁不止”的脫節現象。

中國自1989年至今已經連續14屆當選IMO的A類理事國，自然應當站在IMO新戰略方向的視角，抓住無人船的出現促使《避碰規則》升級換代的難得契機，引領《避碰規則》的全面回顧和修訂。

四、《避碰規則》存在的主要問題及提供的歷史機遇

1.《避碰規則》中的主要問題

當前，《避碰規則》存在的問題主要在于，現行《避碰規則》源于150多年前，仍基于當時小船、慢船及視覺和聽覺信號條件下的近距避碰，而當今航海技術已發展到船舶大型化、高速化、導航電子化及避碰遠距化。《避碰規則》已不能適應當前航海技術的發展，存在多方面的問題。僅就“駕駛和航行規則”而言，主要體現在以下幾個大的方面：

首先，現行《避碰規則》的設計是，按能見度情況來區分“互見中的行動規則”和“非互見中的行動規則”，而“互見中的行動規則”的適用要區分來船的船舶種類；而船舶種類的區分在白天是觀察尺度不足1米的號型的懸掛情況、夜間是觀察標定照距為3海里的號燈。這類在100多年前規定的視覺信號在當前船舶大型化和高速化所要求的遠距避碰條件下是無法看到或不能確保看到的，“互見中的行動規則”無法執行。

其次，現行《避碰規則》基于同類船舶（如機動船）之間在尺度、航速和操縱能力方面彼此相差無幾來設計的，故按照相對幾何位置規定了處于左舷的機動船給處于右舷的機動船讓路的交叉相遇局面。然而，隨著航海技術的發展，今天的機動船之間在尺度、航速及操縱能力方面已發生了劇烈分化，仍然按照交叉相遇局面來區分讓路與直航，就會在眾多情況下要求一艘大船、笨船給一艘操縱靈活的小型、高速船讓路。這一情況明顯與《避碰規則》第18條“操縱能力較優的船給較差的船讓路（如機動船給失控船等讓路）”的原則相悖，既不合理，也是危險的。此種情況在IMO的NAV44-46和NAV53-54等多次會議上提出并討論過，明知不合理，但在當前《避碰規則》框架之內無法解決。

第三，自動識別系統（AIS）能夠提供船舶尺度、種類、航向、航速等靜態和動態信息，遠超通過傳統號燈、號型和聲號等視覺和聽覺手段能夠獲得的信息，已被廣大海員所接受并普遍應用于海上避碰實踐中。但《避碰規則》一直不能承認AIS信息的地位，這是因為，AIS信號的傳輸和獲取不受能見度情況下的影響，因此，一旦認可AIS信息，特別是其中有關船舶種類的信息，則現行《避碰規則》中有關按照能見度情況劃分“互見”與“不互見”兩套規則的做法就失去了基礎。故AIS的出現及普遍適用已經顛覆了建立在150多年前以視覺觀察為基礎的現行《避碰規則》體系。

第四，無人船的出現對現行《避碰規則》體系提出了挑戰。無人船的應用基于避碰自動化，而避碰自動化在研究了幾十年后的今天仍無法實現。其原因是，如前所述，現行《避碰規則》按照以“人的視覺”能否看到他船來區分“互見”和“不互見”兩套截然不同的行動規則，而避碰自動化所依賴的電子設備上沒有“人的視覺”。這是避碰自動化發展中始終無法突破的一個瓶頸。無人船的應用是不可阻擋的趨勢，無人船彼此之間、無人船與傳統有人船舶之間的避碰問題必須得到解決，其對現行《避碰規則》體系的挑戰是不可回避的。

以上僅是“駕駛和航行規則”范圍內的一個系統性問題。在“駕駛和航行規則”之外，還存在諸如“前鐘后鑼”等眾多局部性問題。

2.問題帶來的機遇

由上可見，《避碰規則》存在缺陷的一個主要方面就是，作為現行《避碰規則》基礎的視覺信號體系已無法執行，致使《避碰規則》中的避讓關系體系無法適用。這一情況早在起草《1972年避碰規則》時即被專家們所認識。例如，在評論《1972年避碰規則》第11條的適用范圍時，英國的A.N Cockcroft船長及荷蘭的J.N.F Lameijer船長回憶到（《避碰規則指南》第6版，第85頁）：“1972年會議之前，曾做過若干次討論，對能否制定一套可適用在任何能見度情況下的操縱規則進行了認真考慮。1972年會議決定不采用這種原則，主要因為互見中的船舶通常能在充分時間內看到對方以識別顯示的號燈或號型。”

在1972年，“互見中的船舶通常可能（usually possible）在充分時間內看到對方以識別顯示的號燈或號型”。在44年后的今天，隨著船舶的大型化和高速化，是否仍然“通常可能”？如果“通常不可能”，按照1972年起草專家的觀點，就需要重新審議《避碰規則》的規范模式了。因此，我國提出在當前航海技術條件下對《避碰規則》進行全面審議具有充分的歷史依據。

在其他方面，我國航海界專家和學者同樣可以找到充分的依據來提議對《避碰規則》的全面審議。

五、第三代《避碰規則》及其必要性

1.第三代《避碰規則》

在帆船時代已有了針對帆船海上避碰的規則，這可稱為第一代海上《避碰規則》。

在19世紀初期出現以蒸汽驅動的汽船之后，產生了汽船之間避碰及汽船與帆船之間的避碰問題，由此推動了《避碰規則》的發展，催生了《1863年避碰規則》，其基本原理一直適用至現行的《1972年避碰規則》。這是第二代海上《避碰規則》，其中規定了汽船（現改稱“機動船”）之間以及汽船與帆船之間的避碰規則，同時又保留了第一代《避碰規則》中帆船之間的避碰規則，具有向前兼容的特性。

作為第二代《避碰規則》的現行《1972年避碰規則》，如前所述，是專為“人”的避碰而設計的，顯然不適用于基于避碰自動化的無人船。因此無人船的出現只能倒逼現行《避碰規則》升級換代至第三代。

未來第三代《避碰規則》同樣具有向前兼容的特性，在保留現行第二代《避碰規則》有關避讓關系的同時，新增無人船之間、無人船與傳統機動船/帆船之間的避讓關系。

2.第三代《避碰規則》的呼聲日漸高漲

2014年9月，英國政府資助成立了“海上自主系統規范工作小組（MASRWG）”（安裝該“自主系統”的船舶即為“自主船”，即無人船，也稱智能船等），來識別和確認現行IMO規范體系中對于海上自主系統所存在的空白及其解決方法。據此，英國、國際航行學會聯合會（IAIN）和英國輪機工程及海事科技學會（IMarEST）于2015年向IMO第95屆海上安全委員會（MSC 95）提交了題為“IMO規范性框架及其對海上自主系統的應用”的信息類文件（MSC 95-INF.20），闡述了因“海上自主系統”的出現而需修訂IMO規范性框架（包括《避碰規則》，盡管該文沒有直接提及）。

2015年，英國航海學會在其主辦的著名期刊SEAWAYS第11期上刊登了一篇名為“制訂海上自主系統的規范”的文章，提出發展自主船的一大障礙就是現行《避碰規則》僅適用于人操作的船舶，不適用于自動控制的船舶，呼吁對《避碰規則》進行修正。

2016年11月16至17日，由英國國家海洋中心和英國船舶工業聯盟主辦的第2屆無人船規則國際會議在位于英國南安普頓的國家海洋中心召開，來自18個國家和國際組織以及船舶工業界近百名專家代表與會，大連海事大學張仁平教授受邀參會并演講。國際海事組織（IMO）海安司司長Ashok Mahapatra先生在開幕式致辭中介紹了IMO實施的海上安全保安和海上環保的戰略發展方向，指出隨著技術的發展船舶大型化、高速化和復雜化需要提升人與機器的關系，強調人類未來面臨無人船的眾多挑戰（包括《避碰規則》的問題）。美國已于2015年向IMO提交了無人船的提案，主辦方英國在會上表示于2017年向IMO的MSC 98屆會議提交無人船提案。以上多方面的信息表明，《避碰規則》的修訂不可避免。

六、我國應把握引領全面審議《避碰規則》的歷史機遇

《避碰規則》從第一代向第二代升級換代源于汽船的出現，發生于一個半世紀之前。無人船的出現正在促使《避碰規則》向第三代升級。因此，《避碰規則》升級換代的歷史機遇十分難得。

另一方面，經過過去幾十年的發展，我國在航運、航海技術、海員培訓等方面有了長足的發展，擁有眾多船長和航海技術領域的專家、學者。反觀傳統強國的英國，其船長和海員的數量持續萎縮，在《避碰規則》的研究領域出現了衰落。我國在該領域的研究已不再落后，具備了引領這一領域相關研究的實力。

我國航海技術研究實力的提升及《避碰規則》升級換代機遇的出現，為我國提供了難得的歷史機遇，應倍加珍惜。然而，還需要看到，英美等國家善于捕捉“制訂規則”的時機，正在準備提出修訂IMO規范性框架以適用未來航海技術發展的實體性建議，因此留給我國的時間和空間已十分有限。

七、全面審議《避碰規則》的借鑒及可行性

1.相關借鑒

IMO在對其公約的重大修訂之前常常先進行審議（review）。例如，鑒于海員培訓與發證制度已不適應船舶技術和航運管理的新發展，1992年國際航運聯合會（ISF）在STW 23上提出對STCW公約進行全面回顧，進而對STCW公約進行了全面修正，最終產出STCW公約1995年修正案。

再如，GMDSS自1999 年全面強制實施以來，對水上人命救助和財產保護發揮了重要的作用，但在通信技術和信息技術快速發展的背景下，其明顯落后于時代的發展。故MSC 90批準自2012年開始啟動對GMDSS的回顧和現代化（即修正），分為高級別回顧（high-level review）和詳細回顧（detailed review），在回顧之后啟動對GMDSS的“現代化”。

又如，2015年，加拿大和冰島等國向MSC 95提議對STCW-F（漁船）公約進行全面回顧，得到了支持并列入新計劃產出項，目前正在開展STCWF公約相關回顧和修訂。

2.IMO秘書處官員持支持態度

張仁平教授在參加MSC 96期間約見了IMO海安司司長 Ashok Mahapatra先生，提出了中國提議修訂《避碰規則》的意向。Ashok Mahapatra先生表示《避碰規則》是一部比較老的法律文書，需要先進行“總體審議（General Review）”，而不是先提出修正；他明確表示支持中國提出全面審議的議題，也表達可請印度有關專家參與。

從上述IMO的實踐做法及海安司司長的建議可以看出，目前我國提出對《避碰規則》進行全面審議是可行的。

IMO法律司司長Federick Kenny先生在回應張仁平教授提出的意向時表示，應修改《避碰規則》，目前的《避碰規則》不是核正無誤文本（authentic text），這恐怕許多人并不知道。Federick Kenny先生提供的信息表明，《避碰規則公約》在1972年通過之后沒有按照《1969年維也納條約法公約》的規定對其文本進行認證。這一情況有助于我國提出對《避碰規則》進行全面審議。

八、提議對《避碰規則》全面審議的建議

1.提案的基本內容

提議對《避碰規則》進行全面審議的提案僅簡要回顧現行《避碰規則》的發展歷史，當前航海技術的發展現狀，《避碰規則》在當前航海技術條件下的局限性、滯后性及存在的主要問題，以及進行全面回顧的必要性。該提案僅說明存在的問題，不涉及如何解決存在的問題以及《避碰規則》的修訂方案等。

2.提案的形成過程

鑒于此項工作的重要性，建議召開專家論證會，由專家討論《避碰規則》中是否存在系統性的問題。主張應當對《避碰規則》進行全面回顧的專家應當舉證說明《避碰規則》中存在的問題，并說明英國等西方國家的船長和專家也指出了同樣的問題。針對提出的問題，深入研究修訂的必要性與可行性，廣泛征集意見，多方論證，審慎提議。對不同意見，需要認真研討并說明其理由。

經討論，如確認或不能否認《避碰規則》存在系統性的問題，則我國可考慮向IMO提交有關提議對《避碰規則》進行全面審議的提案；如確認《避碰規則》僅存在局部性問題，則可考慮僅就該局部性問題探討后續的提案設計；如確認沒有問題，則不考慮任何提案。

九、結語

《避碰規則公約》既是一個重要的海事安全公約，又是《1982年聯合國海洋法公約》的一個重要支撐文件，是國際海洋法律體系的重要一環。迄今為止，我國未向IMO提交涉及《避碰規則》修訂的提案，應積極把握此次引領海事公約重大修訂的機遇。

隨著信息技術和電子航海的快速發展，自主船和電子助航設備的發展與應用近幾年異常迅速，對海事立法的推動和倒逼更加急迫。在此情況下，我國應抓住需要重塑國際海事立法的難得歷史機遇，這不僅可實現我國在IMO層面的一系列突破，還能在我國海洋強國戰略軟實力的提升方面實現突破，契合我國建立海洋強國的國家戰略，具有重大的歷史意義。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.02.001

張鐸（1965—），男，青島遠洋船員職業學院海事公約研究所，所長，教授

張仁平（1961—），男，大連海事大學國際海事公約研究中心，主任，教授