瀾滄江-湄公河商船通航協定與安全類國際海事公約的比較

衡曉周

瀾滄江-湄公河商船通航協定與安全類國際海事公約的比較

衡曉周

隨著瀾滄江-湄公河國際航運合作的不斷深化，各締約國船舶參與度不斷提升，我國海事管理機關對瀾滄江上外籍船舶的監管面臨著諸多問題和壓力。在分析瀾滄江上外籍船舶監管的依據及問題的基礎上，將《瀾滄江-湄公河商船通航協定》與安全類國際海事公約進行比較，分析二者異同點，旨在借鑒海事公約框架下港口國監督手段，探索瀾滄江外籍船舶監管難題的破解方法。

瀾滄江；湄公河；商船通航協定；國際海事公約

瀾滄江-湄公河是我國的一條重要的國際通航河流，流經兩個國家首都和十多個重要城市，有四條鐵路、十多條高等級公路與河流相銜接，水路聯運中轉極為便利，為下游國家進出中國云南及大西南提供一條便捷通道，各國均可受益。[1]

船舶是國際界河通航的關鍵因素，船舶及其航行安全是界河航運發展的基礎。隨著瀾滄江-湄公河國際航運合作不斷深化，各締約國船旗的國際航行船舶不斷增多，據悉，截至2015年底，僅老撾波喬省注冊的國際航行船舶就已達300艘，外籍船舶的主尺度也越來越大，很多貨船船長已近50米。2000年中老緬泰簽署的《瀾滄江-湄公河商船通航協定》（以下簡稱協定）及2001年簽署的諒解備忘錄及其附則主要目標是實現通航，為照顧其他締約國當時營運船舶的技術狀況及建造能力，在安全技術條款上要求較低，這與今天的船舶安全監管需求不相適應。由于各締約國在技術條款上存在差異，近年來一些船況較差的中國籍船舶紛紛改籍，逃避中國海事主管機關監管，使得瀾滄江上外籍船舶監管壓力越來越大。

一、瀾滄江外籍船舶監管依據和問題分析

港口國監督檢查，即PSC檢查，是港口國政府的海事主管機關在國際海事公約框架下對抵港的外籍船舶實施的，以確保船舶安全航行、防止海洋污染為目標的專門性檢查。[2]國際法賦予港口國監督檢查多項控制措施，如檢查船舶、推遲船期、限制操作以及其他幾項重大控制措施，諸如滯留、拒絕入港和驅逐出港等。正是由于在國際法賦予PSC檢查行使控制措施的權力，才使得其對外籍船舶具有獨有的強制力。[3]

協定及其諒解備忘錄附則未對港口國監督進行明確闡述，但從“港口國監督是港口國海事主管機關對抵港外籍船舶的監管”這一概念來看，我國海事主管機關依然可以依據協定及其諒解備忘錄附則對進入瀾滄江的外籍船舶實施港口國檢查，只是檢查依據和范圍限于本協定及其諒解備忘錄附則。

通過對協定及其諒解備忘錄附則的分析研究，海事主管機關對瀾滄江上外籍船舶的安全監管依據主要有二。

一是協定及其諒解備忘錄的六項規則、辦法和導則，主要是《瀾滄江-湄公河船舶安全航行規則》和《瀾滄江-湄公河商船檢驗技術規則》。但應注意到十年前制定的《瀾滄江-湄公河商船檢驗技術規則》對船舶安全構造沒有具體規定，對關系到船舶結構強度和抗沉性等的重要技術標準，如主尺度比、船體分艙分隔等未作要求。在《瀾滄江-湄公河船舶安全航行規則》中有涉及航行安全條款，除號燈號型、救生設備等有明確一致的條款外，在船舶技術和配員標準上須遵循“符合船旗國有關規定”的條款。

二是按照協定第八條規定，“締約一方的船舶及其船員和旅客在締約另一方境內停留和通過期間，應遵守共同航行規則及該締約另一方的法律和法規，特別是有關海關、移民、環境保護、生態平衡以及公共秩序和國家安全的法律和法規”。筆者理解，在依據協定及其諒解備忘錄附則進行外籍船舶監管的同時，可以據此條款，以《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《中華人民共和國內河避碰規則》《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環境管理規定》等水上交通安全相關的法律和法規為監管依據，但應注意到這些國內法律法規僅限于對外籍船舶動態行為的監管，而非船舶結構、設備等技術狀況及配員情況等靜態的監管。同時這些國內法律法規僅在賠償、行政處罰等方面作出規定，沒有像國際法那樣賦予港口國監督充分而強有力的監管措施。

因此，導致海事主管機關對進入瀾滄江的外籍船舶監管上面臨四個難題：一是對進入瀾滄江的外籍船舶進行安全監管的依據較少，國內法律法規難以充分適用；二是對船舶設備、結構、配員等靜態檢查大多以船旗國所發證書為準，不能依據統一的技術標準開展檢查；三是各締約國管理機構在船舶建造檢驗、發證等做法上不一致，有的締約國的船舶證書未記載船舶技術狀況和配員信息，導致我國海事主管機關對抵港外籍船舶安全監管難度大；四是因瀾滄江上外籍船舶的AIS等信息設備普及率低、船舶交管中心（VTS）尚未建立等原因，船舶動態監管難以實現。

二、二者比較

協定及其諒解備忘錄附則與安全類國際海事公約存在一定相同點：一是都是國際性法律文書；二是都有調整船舶及其航行安全關系的條款；三是都有多個國家參與締約。[4-5]但二者間因分屬開放海域與開放國際界河產生更多差異。從發展歷程、完備程度、更新方式、約束力以及可執行性來看，安全類國際海事公約更加完善。因此我們從立法主體、內容和結構、生效、目的、程序、適用范圍、實施、實施依據、更新修改、履約監督、與國內法關系等11個方面對二者進行對比，[4,6]以借鑒安全類國際海事公約優秀成果促進協定及其備忘錄附則的不斷完善，如表1所示。

表1 協定及其諒解備忘錄附則與安全類國際海事公約對比表

續表

三、結論

從表中可以看出：安全類國際海事公約在諸多方面較協定及其諒解備忘錄附則更為完善，對外籍船舶監管也更具指導性和可執行性。要使得協定及其諒解備忘錄附則中船舶及其航行安全技術條款對港口國監督更具指導意義，需要結合監管實際，借鑒安全類國際海事公約和其他完善的界河公約，[7]從以下幾個方面著手：

一是在保證協定持續有效的基礎上，先易后難逐步推進協定及其諒解備忘錄附則的修訂，明確和細化船舶及其航行安全相關技術條款，讓統一性條款逐步取代不統一的條款，最終實現技術條款平等原則。

二是逐步完善協定及其諒解備忘錄附則，賦予港口國監督檢查可行的控制措施，明確港口國監督的依據、方式、措施等，實施港口國監督。

三是在瀾滄江-湄公河通航協調機構下設安全分委會，專門研究、制定安全管理規則，借鑒國際海事公約立法模式，推動協定及其諒解備忘錄附則安全條款不斷完善。

四是建立自愿到強制逐步過渡的審核機制，對成員國履約行為進行監督，保證不斷完善的協定及其諒解備忘錄附則得到有效推行。

五是開展協定及其諒解備忘錄附則國內化研究，通過立法或其他方式轉化，盡快實現協定及其諒解備忘錄附則國內化，并配套制定可行的外籍船舶監管方式，解決條款不統一情況下外籍船舶監管問題。

[1]龔永壽.基于事故樹的瀾滄江航運監管體系研究[J].電子技術與軟件工程,2015(11):163-164．

[2]楊新宅,謝輝.港口國監督[M].大連:大連海事大學出版社, 2000.

[3]傅俊杰,周馳.港口國監督檢查在外籍船舶綜合管理中的應用[J].中國航海,2013(3):106-111．

[4]國際合作司國際組織處.國際海事組織各公約簡介[J].航海科技動態,1998(10)-1999(7)．

[5]王會平,李春光.SOLAS公約的學習和研究[J].天津航海,2016 (1):31-32．

[6]IMO.SOLAS 1974:Brief History[EB/OL].[2016-10-15].http: / / w w w . i m o . org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-%28SOLAS%29% 2c-1974.aspx.

[7]俎啟迪.論萊茵河國際航運管理法律機制——兼對瀾滄江-湄公河國際航運的借鑒[D].蘇州:蘇州大學,2015．

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.02.005

衡曉周（1983—），男，瀾滄江海事局，工程師，碩士